公众参与重大行政决策的类型化分析*

桂 萍

(宿迁学院法政学院，江苏 宿迁 223800)

公众参与重大行政决策的类型化分析*

桂 萍

(宿迁学院法政学院，江苏 宿迁 223800)

在行政法学的框架里对公众参与重大行政决策进行类型化的整理分析对重大行政决策形成体系化的研究具有基础性的意义。随着参与式行政的发展，重大行政决策的参与主体、客体和模式都发生了变化。首先，行政参与主体中社会公众的主体范围得到扩展，需要对利益集团与非政府组织这两类公众群体予以特别的关注；其次，公众参与重大行政决策的客体应当是一种复合式客体，主要包括公众参与重大行政决策行为和公众参与重大行政决策的事项范围；再次，公众参与的实践类型是丰富多彩的，可以分为行政操纵型、专家主导型、授权型、协作型和技术辅助型公众参与。

重大行政决策；公众参与；类型化分析

在行政法学的框架里对公众参与重大行政决策进行类型化的整理分析是一个基础性的研究进路。学术界对于类型化研究方法的科学性和必要性一直存在争议，类型化分析的研究方法也一直没有成为独立的法学研究方法。但不可否认的是，类型化研究已经作为一种重要的、基础性的研究方法，在法学研究中获得了认可。在重大行政决策公众参与制度的研究中引入类型化的研究，将有助于克服主观认识上的偏见和价值的绝对化倾向，并且对公众参与重大行政决策形成体系化研究具有重要的基础性意义。对公众参与重大行政决策的类型化研究并不只是对繁多的公众参与形式类型的总结，而是试图在行政法学基础研究的体系中对公众参与重大行政决策的参与主体、客体和模式进行分门别类的梳理和分析。

一、 公众参与重大行政决策的主体

公众参与制度促进了参与式行政的发展，对传统的行政法学体系带来了巨大的挑战，其中最大的一个变化就是改变了以往决策机关单一主体的局面，极大地丰富了重大行政决策主体的内涵与外延。随着公众参与的不断开展和深入，重大行政决策的主体范围应当涵盖两大类主体，即行政主体与行政参与主体。在这种复合式的主体结构中，行政主体即政府决策机关是组织者和协调者，而公众主体除了公众个体之外，还包括组织化的公众群体，典型形式如利益集团和非政府组织。此外，努力秉持“独立性”与“中立性”的专家也可以作为一种特殊的公众主体，成为行政参与主体的一个重要组成部分。

(一)行政参与主体概念的提出

行政法主体、行政主体与行政参与主体这几组重要行政法律概念的内涵与外延是不同的。首先，行政法主体与行政主体是有区别的。涵盖范围最大的是行政法主体，也称为行政法律关系主体，是指“受行政法规范的调整，享有行政法上的权利并承担相应义务的组织或者个人。”*江国华.中国行政法(总论)[M].武汉：武汉大学出版社，2012.130.它包括“行政法所涉及的所有主体，即行政权力配置主体、行政主体、行政相对人及监督主体”*袁曙宏,方世荣,黎军.行政法律关系研究[M].北京：中国法制出版社，1999.29.。行政主体则只限于组织，不包括个人。因此，行政主体是行政法主体的下位概念，行政法主体与行政主体是包含与被包含关系。行政主体可以说是行政法理论的核心概念，在行政法律关系中占有主导地位，存在于各种行政法律关系中，由此得出在重大行政决策的法律关系中，政府部门代表的职权性组织及相关授权型组织作为行政主体必定是不可或缺的行政法律关系的一方。

其次，行政参与主体与行政相对人也是不能互换的概念。行政参与主体“是指以表达意见、阐述利益诉求、协作配合等方式参与到行政过程中，影响行政权力运行以维护自己合法权益的组织或个人。”*方世荣,邓佑文,谭冰霖.“参与式行政”的政府与公众关系[M].北京：北京大学出版社，2013.215.行政参与主体与行政相对人并不是完全相同的主体身份，在行政参与法律关系中，行政相对人在被赋予了能动的参与权之后，就不再仅仅是行政主体的被管理者和行政权结果的消极承受者，同时也是行政权行使过程的积极参与者*章剑生.现代行政法基本理念[M].北京：法律出版社，2008.89.。这表明行政参与主体与行政相对人即使可能属于同一个公民或组织，它们在身份和地位上还是有区别的。从涵盖的范围来看，行政参与主体的范围要大于行政相对人。行政相对人是与行政行为有利害关系的人，而行政参与主体还包括参与咨询、评估的专家等这样不具备利害关系身份的主体。正因如此，两者在参与式行政法律关系中行使参与权的目的不同，行政相对人更多的是维护自身本体性的权利，行政相对人以外的参与主体则往往是追求公共利益的最大化。两者另外一个差别是，行政相对人除了本体性的权利之外还享有参与权，而行政相对人以外的参与主体则只有参与权。行政相对人以外的参与主体也可称为“第三人”。如《日本行政程序法》规定“在必须考虑申请者之外的他人利益作为许可要件的情况下……尽量通过召开公听会等方式，提供听取申请者以外之人的意见的机会。”*《日本行政程序法》第10条。这实际上是在听证程序中引入了“行政第三人”的概念，也就是将传统的行政主体和行政相对人的双方行政法律关系扩展到行政主体、行政相对人和行政第三人的三方法律关系。

综上，随着参与行政的发展，行政参与主体已经突破了传统的行政法律关系，发展成为行政法主体的独立种类。作为行政法主体新类型的行政参与主体加入到行政法律关系的结构框架中，与传统的各种行政法主体产生新的互动联系，从而导致了行政法学界对行政法律关系的重新建构与审视。

(二)政府：组织者与协调者

无论在哪个国家，政府都是公众参与重大决策的主角，起着主导作用。政府在公众参与中不是参与者，而是最重要的组织者、实施者与协调者。政府决策部门组织和实施公众参与，协调社会公共利益与公民个体权益以及不同公众群体之间的利益正是政府职能的集中体现。此外，政府在公共服务、公共管理等重大决策事项中拥有最终决策权，政府部门需要严格执行规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束。政府需要组织公众参与、专家论证等程序环节，落实重大决策的社会稳定风险评估制度。政府部门还需要紧密跟踪决策执行情况和实施效果，对决策失误或者决策不作为造成重大损失、恶劣影响的，应严格决策责任倒查和终身责任追究制度。

公众参与重大行政决策程序的有效组织与推进离不开政府部门的组织与协调，这也是正当程序理论的应有之义。“现代法律程序中最低限度的程序正义要求至少应当包括三项：程序中立性、程序参与性和程序公开性。”*周佑勇.行政法的正当程序原则[J].中国社会科学，2004，(4).在这三项最低限度的程序正义中，程序的公开性和中立性都是为了保障行政参与权利的充分、有效实现，因此程序的参与性是居于核心地位的。在重大行政决策过程中，程序参与性就是指行政决策机关应当给予行政相对人或行政相关人充分的机会实质性地参与重大行政决策的过程，并对决策结果的形成发挥其有效的影响和作用。决策机关在作出相关重要决策，尤其是在作出对行政相对人不利的决策时，应当充分听取公众的意见。

在公众参与重大行政决策的法律关系中，作为行政主体的政府的权力义务也要发生相应的变化。政府拥有的重大行政决策权力的性质逐步脱离了传统秩序行政中刚性权力的范畴，演变成一种行政软权力*传统行政法理论中，行政权是通过内在的国家强制力对社会公众产生影响的，这可谓是行政硬权力，而随着公众参与运动的兴起，这种行政权的行使更多的是通过理性的说服以及与公众的协商、合作来发挥作用，这可谓之行政软权力。现代行政法治中，更加倚重协商、民主的软法之治。关于软法的研究可参考北大软法研究中心出版的《软法与协商民主》、《软法与公共治理》以及《软法亦法》等文集和专著。或参与式行政权。同时，由于行政相对人被赋予了行政参与权，按照行政法律关系中权利义务对应性原理，行政决策权的行使也就增加了相对应的满足行政相对人的义务，具体包括提供相对人参与机会的义务、听取相对人意见的义务、说明理由的义务、对相对人意见进行回应的义务等。行政主体的这种义务与行政相对人的参与权在质与量上具有对等性，权利、义务的行使应在合法性、合理性范围内并符合合约性和一定比例原则，这就在一定程度上大大丰富了传统行政法律关系的内容。

(三)社会公众：利益相关者的分析

社会公众是否应该被纳入重大行政决策程序的法定主体呢？我国大部分行政程序的相关规定受制于传统的行政法理论框架，并没有明确把广泛意义上的公众列入行政程序的主体范畴*如2015年1月的《江苏省行政程序规定》并没有明确把公众列入行政程序的主体范畴，其在第二章第三节中只规定了“与行政行为的结果有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织是利害关系人，行政机关应当依法通知其参与行政程序”。，但其中也有一些规定明确了公众的参与主体地位*如2002年的《环境影响评价法》第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”再如2008年的《湖南省行政程序规定》的第27条明确把“公众、专家、咨询机构”都纳入到行政程序的主体范畴。。实际操作中“公众参与”中的“公众”的内涵与外延是极为复杂的。复杂的相关公众构成易使决策者陷于两难境地。这表现在“如果决策者忽视某个有组织团体的利益而去征询其他更广泛的公众意见，那么，他们就可能冒该团体反对的危险，甚至可能危害到最终决策的执行。但是，如果决策者忽视尚未组织化的其他公众的利益，其面对的决策风险可能会更大。因为，如果到时这些公众最终意识到自己在某项问题上的利益，那么，这项决策的执行就可能会戛然而止。”*[美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2005.39.由此可见，利益相关者的范围界定对公众参与重大行政决策具有重大意义。

那么，究竟哪些公众能作为决策的利益相关者获得参与决策的资格呢？在公众参与实践中，具有公众参与资格的主体范围已经从开始阶段的利害关系人，扩展到“利益集团、研究人员、学者、咨询顾问、媒体、政党和其他与选举有关的角色，以及大批民众。”*[美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌,方兴译.北京：中国人民大学出版社，2004.57.参照公众参与制度发达的西方国家的做法，我们应该特别关注一下利益集团与非政府组织这两类公众群体。

1. 利益集团

利益集团“又称利益团体、压力团体等，是指使用各种途径和方法向政府施加影响，进行非选举性的鼓动和宣传，用以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策的决策中，体现自己利益主张的松散或严密的组织。”*蔡定剑.公众参与欧洲的制度和经验[M].北京：法律出版社，2009.83.利益集团参与决策的目的并非为了取得政治上的认可，主要为自身集团代表的利益，因此，利益集团虽然本不承担政府责任，但是在西方政府重大决策过程中依然扮演着非常活跃的角色。利益集团的利益能在一定程度上反映部分公众的利益，“对利益集团而言，公众舆论是一个万花筒式的目标。公众决定着政府的存废、支持或者反对某项影响他们利益的政府决策并且对利益集团的成员施加影响。”*〔14〕蔡定剑.国外公众参与立法[M].北京：法律出版社，2005.224.285.

利益集团之所以能成为欧美一些国家公众参与的重要主体，主要是因为西方的协商政治模式倾向于一种配合性的政治，即尽可能地满足相关利益团体的需要。它们把政府和利益集团之间的关系看成是一种互相依赖的关系，强调公共与私人决策制定的相互渗透这一特征，使不断增长的政府干涉手段不得不与利益集团的不断增长的干涉手段相协调，从而使政府与利益集团的关系能在“一个社会公正的框架里”产生互动〔14〕。在这个框架中，团体的利益与政府的利益往往能趋向一致，团体和政府之间往往是互相需要的共生关系。团体想要改变一项决策就需要政府的配合，相反，政府想要有效地执行一项决策，也需要团体的配合。在西方一些国家的政治活动中甚至出现了集团主义趋势。这些大型的利益集团享有与政府亲密接触的特权，甚至能绕过决策过程中的民主环节直接与政府打交道。

利益集团对西方政府重大决策的影响具有两面性。消极论的主张者认为利益集团损害整个社会公益，影响国家行政决策的公正性和正当性，他们担忧“利益集团政治化”的趋向会使强大的利益集团深入到政府决策领域，通过表面的公众参与模式对政府施压，从而获得巨大的集团制度利益，而政府则会有沦为利益集团代言人的危险，尤其是“当利益集团参与到行政决策过程中缺乏完善的制度保障，实现公共利益的期许不仅可能落空，更可能会导致利益集团的独占，相应的公共利益可能缺位。”*徐文新.专家、利益集团与公众参与[J].法律科学，2012，(3).另一方面，积极利益集团理论则认为：“每个利益集团对于某项政策有着不同的偏好与观点，其实就是行政机关基于公共利益做出行政决策所应该考虑的因素。并且，也正是在对这些观点的综合考虑过程中，公共利益才有效地得到了保障。”*Mark. C. Niles, on the Hijacking of Agencies (and Airplanes): The Federal Aviation Administration, “Agency Capture” and Airline Security[J]. 138U. Pa. L. Rev.1027,1065(1990).因此，利益集团的根本利益与社会公共利益并不矛盾，问题的关键并不在于利益集团的参与是否会对行政决策产生影响，而是重大决策过程中是否能做到综合考虑各个利益集团的利益。以美国利益集团理论的发展为例，其利益集团理论一度发展为“影子政府”理论，该理论认为“影子政府”是实际操控美国政府重大决策的有意图接管政府的团体，在“影子政府”政权下，利益集团会与政府保持一种亲密合作的关系，而且很少会受到与其根本利益相反的对手利益集团的直接威胁。然而近些年来利益集团导致的“影子政府”的概念一直受到批判与澄清，利益集团的一些正面影响也受到肯定，随着代表各种不同利益的集团组织数量的增加，以及相伴随的“提案网络”的兴起，美国的决策过程也更加民主。

与西方发达的利益集团相比，中国的利益团体还处于起步阶段，利益集团的影响力也比较微弱，政府作为重大行政决策的发起者与行为者，与利益集团间的磋商还非常有限，甚至可以说对政府重大决策能产生重大影响的利益集团几乎不存在，这也是我国公众参与行政决策制度无法有效实施的重要原因之一。不过，实践中我国虽然缺少严格意义上的西方利益集团组织，但是也有颇具自身特色的利益表达集团，有学者“以利益集团是否属于国家政治制度的组成部分为标准，将我国的利益集团分为制度内利益表达集团和制度外利益表达集团。”*朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002.99-107.制度内利益集团的代表类型有工会、妇联、民主党派和共青团等，这些组织与政府决策机关一般都保持着良好的互动关系，决策共同利益趋于一致；制度外利益集团与下文陈述的非政府组织(NGO)较为相近，指介于政府与公众之间的非营利性民间组织，如社区自治组织、各种公益组织、行业协会商会等。在利益多元化的当今社会，利益集团在我国重大行政决策制定过程中已经开始发挥着越来越重要的作用。“这些体制外的利益集团起到了信息沟通的桥梁作用，其以集团身份参与决策，影响力和受关注程度大幅提高，不仅可以降低决策机关的组织成本，也大大拓宽了公众参与政府决策的深度与广度。”*姬亚平.行政决策程序中的公众参与研究[J].浙江学刊，2012，(3).2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，证明了我国试图突破利益集团组织长期“政会不分、管办一体”的发展瓶颈，去行政化改革后的中国利益集团将会在重大行政决策的公众参与制度中发挥更大作用。

2. 非政府组织(NGO)

非政府组织(NGO)是指除政府之外的，可以参与公共决策的其他非营利性的社会公共组织。在西方，非政府组织在公民社会中扮演着最为积极、活跃的角色，尤其是在政府和市场都无法顾及的领域里，公民自发组织的各类协会、团体的作用日趋强盛，其影响力有时超越了政府和市场的作用，形成了与政府、市场并驾齐驱的“第三部门”或“独立部门”。与非政府组织扮演的越来越重要的社会角色相符合的是，非政府组织在公众参与重大行政决策中也具有非常重要的地位，其活动领域往往涉及各个程序的方方面面，从而构成公众参与主体的重要组成部分。

非政府组织参与重大行政决策的方式一般有以下四种：第一种模式，通过NGO传统的教育与沟通功能实现公众参与，其具体方式又有间接参与与直接参与两种，间接参与包括通过媒体传播、科普讲座等一系列的活动将相关理念灌输给公众，以此间接影响决策的公众意见征集过程；直接参与是指非政府组织充当政府与公民的沟通桥梁，把政府决策信息传达给公众，并把公众意愿反馈给政府，以改变政府与公众之间信息不对称、不畅通的状况。第二种模式，通过NGO与政府合作与互动实现公众参与，尤其是在环境保护*如全球水伙伴(GWP)是联合国支持下的国际水资源管理方面著名的非政府组织，它在西方致力于开展民间活动，构建不同利益相关者的对话与沟通平台，为政府水管理决策提供咨询建议。、城市规划、社会保障领域，政府可以采用招标、授权、委托以及项目外包等方式，让基层自治组织、非政府组织等社区多元主体共同参与到政府决策程序中，从而实现政府决策权与社会自治调节功能的互动，通过非政府组织让公民与政府充分衔接互动，试图以一种平权性的契约关系与行政决策权的刚性相协调，促进重大行政决策的民主化和社会化程度。此外，非政府组织还可以以政府部门工作小组形式加入到决策程序中，或作为专业智库机构协助决策部门开展专业技术工作。第三种模式，通过NGO与政府的抗争实现公众参与。由于组织化的管理，非政府组织的抗争显然比公民个体的抗议更为有力，更能引起政府重视*比如在欧洲就有绿色和平组织等大量批评型环境非政府组织，他们对政府决策进行积极游说，或者抗议、监督和批评政府的环境政策。。为了保持自身的独立性和坚持自身的环境立场，这些非政府组织往往会拒绝来自国家政府、跨国组织和政府间组织的资金捐助*蔡定剑.公众参与——欧洲的制度和经验[M].北京：法律出版社，2009.80.。第四种模式，通过NGO有限度的企业参与模式。NGO是非赢利组织，企业是赢利组织，两者本质是矛盾的。但在某些情况下，两者也能产生交集，除了NGO是监督企业的重要的社会力量之外，一些NGO也会试图以商业性的运转模式从事公益事业，将企业的专业运作理念带到社区管理中，鼓励公众与政府、企业的对话与合作，从而影响政府相关决策的制定。

相比法治发达的西方国家，我国非政府组织的发展才刚刚起步，其参与行政决策的范围与程度更是非常有限，这主要是因为非政府组织本身的发展困境，具体体现在：第一，非政府组织的合法性身份缺乏制度性的保障。虽然结社自由是我国宪法规定的基本权利，但结社权缺乏具体法律规范的规制和保障。第二，非政府组织缺乏组织自身的独立性。政府部门对非政府组织的过多干预使非政府组织的职能严重依附于政府，导致其在政府决策中的影响力微弱。其结果正是所谓的“政府管理了本该由NGO管理的事务，出现了越位；政府推诿了本该承担的职责，出现了缺位；同时政府让NGO承担了本该是政府负担的义务，出现了主体上的错位。”*郭彩云.农村民问组织与乡村治理研究[D].中央民族大学博士学位论文，2012.69.第三，非政府组织内部管理机制混乱，发展资金难以维系，成员整体素质相对于政府官员处于明显的劣势地位。

虽然我国的非政府组织发展面临着种种困境，但自我国加入WTO以来，我国的非政府组织还是逐步迈入了法治化和制度化的轨道。我们还需要从以下两个方面继续努力：其一，政府要主动采取各项措施鼓励、引导并依法监督非政府组织的发展，努力通过多种渠道为非政府组织的发展提供资金扶持；其二，非政府组织自身要完善内部管理章程，健全自身民主决策制度，强化自身的社会责任和参政意识。唯此，我国非政府组织才能在今后的发展道路上取得更长足的进展。

(四)专家：特殊的公众群体

何谓“专家”？在公共行政视野中，“专家是指以中立的身份出现在公共决策过程中、以专业性知识和技术为公共决策提供咨询、论证以及其他知识支持的个体。”*王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角[J].中外法学，2006，(4).而公众参与中的专家主体应是具备专门性、技术性的知识和分析工具，是能在政府重大行政决策的制度体系中运用专业知识参与行政决策过程，并拥有一定独立性的个体或机构。

现代公共行政表明，政府决策越来越需要在决策的“理性”与“正当性”中作出平衡，并且越来越需要依赖“专业性知识”等理性化要素，而传统决策正当程序中的公众参与制度并不足以实现这种理性的诉求。于是以美国罗斯福新政为标志，“专家理性模式”成为实现政府决策正当性的新框架，咨询专家开始广泛地介入决策过程之中，而且越是重大的行政决策，这种理性越是得到强化与重视。

这种“专家理性模式”里的专家最初是指韦伯科层制内的行政官员。只不过这些行政官员受到专业化的训练，同时拥有了制定或执行行政决策的职权和专业化的背景，并通过长期的行政实践而具备专业方面系统化的知识。然而，行政官员自身的特点使其容易丧失专家本应具有的“独立性”，作出更利于本行政部门行政目的的决策，其次在一些需要高度技术性的决策领域中，行政官员对于复杂的专业问题依然难以作出权威性的判断。因此，现在我们此处讨论的专家主要是指独立于行政体制之外的，相对于行政官员更有专业知识优势的，更可能保持“中立”角色的专家，其也更适宜归入特殊公众的行列。

但是我们不难在具体案例中观察到，咨询专家很多时候以“中立者”的专家立场试图对政府决策施加影响，而其实这些专家真正的角色却是政府决策机关的辅助者，或是特定利益集团的代言人。这种专家角色的“异化”会削减决策的理性基础，降低决策的客观性与科学性，导致重大行政决策面临非正当性危机。专家参与作为公众参与制度的重要力量之一，在重大行政决策具体制度建构中应该要尽量减少专家对决策机关的依附关系，维护专家的“独立性”。

二、 公众参与重大行政决策的客体

传统行政法理论行政法律关系的客体是“行政法律关系主体的权利义务所共同指向的对象或标的，是体现一定利益的载体，主要包括物、行为和人身。”*应松年.行政法与行政诉讼法学[M].2版.北京：法律出版社，2009.20.按此理论框架，公众参与重大行政决策的客体应当是一种复合式的客体，主要包括公众参与重大行政决策行为和公众参与重大行政决策的事项范围，其中公众参与重大行政决策行为是动态的客体，公众参与重大行政决策的事项范围是静态的客体。两者之中，参与行为是该复合式客体的核心，是行政法律关系发生变化的主要原因，但权利义务的实现也不能脱离具体的标的与对象，因此这两者都不能单独构成公众参与重大行政决策法律关系的客体，而是两者融合在一起共同构成公众参与重大行政决策复合式的客体。

(一) 公众参与重大行政决策的行为

当前行政法的研究已经逐步跳开了具体行政行为和抽象行政行为两分法的羁绊，这也为兼具具体行政行为与抽象行政行为特征的行政决策行为的研究找到了出口。按照“过程论”*持“过程论”的代表学者是江国华教授，江教授引入了日本行政法学家盐野宏教授的“行政过程论”，按行政方式本身属性之差异，将行政过程划分为创制性行政过程、执行性行政过程、督导性行政过程与裁断性行政过程四大类型，创制性行政过程包括行政立法、行政规则、行政决策及行政规划。参见江国华.中国行政法(总论)[M].武汉：武汉大学出版社，2012.180-181.的理论，我们这里探讨的行政决策行为是作为“一种创制性行政方式，指行政主体通过设计方案、抉选策略等方式行使行政职权、达成行政目标之活动及过程。”*江国华.中国行政法(总论)[M].武汉：武汉大学出版社，2012.242.决策是行政活动之中心，是行政权运行的最基本最重要的方式之一，可以说是行政管理过程中最为重要、最为关键的环节。传统的行政决策具有天然的行政秉性，是行政主体行使职权、达成行政目标的基本方式，即行政决策是行政职权运行的一种重要的行政范式，其主体只能是享有行政职权的行政主体，而公众参与重大行政决策改变了行政决策行为传统的范式。范式的改变首先表现行为主体的改变，公众成为了重大行政决策行为的主体之一。其次，参与主体的变化自然也导致了参与行为模式的变化。公众参与重大行政决策的行为模式也日趋多样化，出现了听证会、座谈会、论证会、公民会议、关键公众接触等各种公众参与的实践样态。

公众参与重大行政决策最常见的参与行为方式是召开听证会，听证会是一个公众意见表达场所，代表不同利益公众的意见经过交流博弈之后，最后产生整体平衡性的利益诉求集合。重大行政决策一般都涉及公共利益和重要事项，听证会应当作为一个原则性的做法被充分应用在重大行政决策之中，我国大部分的地方性法律规范都将听证会规定为公众参与重大行政决策的主要方式。

公开征求意见在行政立法领域被称为“开门立法”，在重大行政决策领域，公开征集意见的适用范围也相当广泛。公开征集意见的主要手段包括早期的问卷调查，又称公民调查(citizen surveys)，是指决策机关通过较大规模的问卷或访谈，向公民了解他们对有关重大决策的意见与建议。“问卷调查的优越性体现在接触面比较广，如果抽样有一定的普遍性，结果则有一定的代表性，可以较广泛地反映公民的态度。这种模式的缺点在于由于存在着沟通上的单向性和单次性，公民进一步表达意见，深入参与的机会很少。”*孙柏瑛.公民参与形式的类型及其适用性分析[J].中国人民大学学报，2005，(5).而且，对问卷调查模式的单纯依赖也会减少行政机关与公民面对面接触的机会，并最终影响到决策质量。随着现代社会网络技术的发达，传统问卷调查模式也可以通过网络进行，公开征求意见的模式也更为多样化。

公民会议作为一种直接参与的模式，是西方最古老和最常见的行政参与模式，其特点是公民参与的范围广，公民容易进入，特别适用于政府信息公告和公议表决。但在我国人口众多的城市里召开公民会议则会导致会议规模过大，参与的深度和有效性都会大打折扣，尤其是重大行政决策牵涉的利益关系人众多，意见分歧也会较大，因此应当由听证会、座谈会等更具深度的参与形式替代*[美]杰瑞·L·马肖.行政国的正当程序[M].沈岿译.北京：高等教育出版社，2005.。

关键公众接触(key contacts)是指“行政机关通过小型会议或电话访谈等途径，向重要的公民团体领导人或商界首脑了解情况、征询意见的一种参与方式。”*刘福元.行政参与的度量衡——开放式行政的规则治理[M].北京：法律出版社，2012.198.关键公众接触通常被认为是行政参与中最简单的一种形式，作为一种行政机关完全主动走向公民的方式，关键公众接触无须会议或专业技术，参与范围有限，能够较为深入地交流意见，因此能够节省行政成本，提高行政效率。关键公众接触的缺陷则在于要求参与人是有组织的集团利益代表或民间精英，因此对于我国这样社会组织还很不发达的国家，关键公众接触原则上适用于争议较小、只需稍作调整的行政决策，并不能在事关社会公共利益的重大行政决策中广泛推行或单独适用。关键公众接触的相反渠道是由公民发起的接触(citizen contacts)，主要是指公民自发地与行政机关联系，提出意见和建议的公众参与方式。这种参与方式为公民及时参与一些应急类重大行政决策事项以及对公民有广泛影响的重大行政措施提供了便利的绿色通道，具体方式有公民论坛、公民投诉、市场信箱等。由公民发起的接触虽然能够加强政府与公民的交流，但是由于双方处于一种信息不平等的地位，所以这种公众参与重大行政决策的行为模式有很大的限制性。

(二)公众参与重大行政决策的事项范围

所谓重大行政决策，一般是指与社会公共利益密切相关，具有全局性、基础性、长期性的决策，这些重大行政决策都是公众参与的决策范围。那究竟何谓重大的行政决策呢？在纷繁芜杂的地方重大行政决策程序文本中，“地方重大决策事项范围，一般以《国务院工作规则》第22条规定的中央重大行政决策的表述为参照*《国务院工作规则》第22条决定了重大行政决策的事项包括：国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等。，再根据本级政府管辖级别稍作调整，综合使用概括法、列举法和排除法三种模式将重大行政决策事项范围框定下来。”*黄学贤,桂萍.重大行政决策之范围界定[J].山东科技大学学报(社会科学版)，2013，(5).一般来说，大多数地方政府重大行政决策程序文本往往会先给出个概括式定义*如《江苏省行政程序规定》第27条“本规定所称重大行政决策，是指由县级以上地方人民政府依照法定职权，对关系本行政区域经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的下列事项……”。，紧接着会列举具体的事项范围。公众参与重大行政决策的事项范围大致会包括：1.对公共利益有直接影响的重大行政措施或规范性文件的制定事项*该项主要是指制定相关的公共政策、改革方案等，如土地管理、卫生安全、生态环境保护等方面的政策和措施。如《山东省行政程序规定》第24条第5款规定：“制定资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产、交通管理等方面的重大政策措施。”。2.重大建设项目与工程事项。3.规划、计划类事项。4.市场监管、资源利用与保护类事项。5.应急类事项。

在肯定式列举之后，往往还会有“其他重大事项”的兜底条款。兜底条款是为了行政实践中更为灵活的运用，立法是有扩大重大行政决策内涵范围之意，而由于重大行政决策程序的公众参与程度要普遍高于普通行政决策程序，这也势必导致行政决策实践中公众参与程度的增加。在实际行政裁量中，兜底条款的存在非常有必要，毕竟行政管理决策包罗万象，难以在肯定式列举中穷尽。此外，有些地方重大行政决策程序规范还会有排除事项的规定，一般认为，“重大行政决策的排除事项应包括：权力机关与党政机关的决策；行政立法；内部的人事管理决定；行政处罚、行政强制等行政决定行为；以及调解、仲裁等居间行为。”*黄学贤,桂萍.重大行政决策之范围界定[J].山东科技大学学报(社会科学版)，2013，(5).

三、公众参与重大行政决策的实践类型

公众参与对于行政法治的积极价值是毋庸置疑的，同时，公众参与制度本身的弊端也是显而易见的，不可否认的一点是公众参与会使决策的作出花费更多的时间，并消耗更多的行政机构资源，从而延缓政府的运转，降低行政的效率。公众参与所花费的时间可能会延长重大行政决策的推行进程，潜在的参与者就有可能将这种延长当作威胁来迫使决策机关或有关利益方作出实质性的让步。但幸运的是，我们有足够多的途径可以将公众参与充分合理地引入决策过程，同时促进参与利弊之间公平和有效率的平衡*金自宁编译.风险规制与行政法[M].北京：法律出版社，2012.233.。

Sherry Arnstein的参与阶梯理论按照公众参与的层次与效力将公众参与划分为八种类型模式，即操纵(Manipulation)、治疗(Therapy)、告知(Informing)、咨询(Consultation)、安抚(Placation)、合作(Partnership)、授权(Delegated Power)、公众控制(Citizen Control)。其中操纵和治疗属于“假参与”，告知、咨询和安抚属于表面参与，而授权和公众控制属于“深度参与”。参与阶梯理论的类型分析方法至今依然有借鉴的价值，但是随着现代社会经济与科技的高速发展，公众参与的实践类型也更为丰富多彩，也涌现出了一些崭新的、具体的实践类型。因此，在参与阶梯理论研究的基础上，再结合我国行政法治的发展特点和历史，可将公众参与重大行政决策的实践类型作出更具操作性的归类，主要包括行政操纵型公众参与、专家主导型公众参与、协作型公众参与、授权型公众参与和技术辅助型的公众参与。

(一)行政操纵型公众参与

行政操纵型的公众参与可以说是最低水平的公众参与，也是最为传统的一种公众参与模式。在这种参与模式中，行政人员是行政决策权的实行者，处于决策核心地位。与此同时，行政人员还利用行政管理专业性强的特点，兼演着行政专家的角色。在这种强势行政权行使的过程中，公民没有主动参与决策制定的机会与途径，也没有权力确定议题和改变决策过程，只能被动地等待着行政机关的召集与安排，从而帮助行政机关完成一种民主决策的形式要求。因此，这种参与模式往往是无效和充满冲突的，大多数情况下，公民参与是在决策已经制定出来后才发生的，公民往往是消极被动地对决策作出判断，甚至可能导致公民在决策出台后阻碍决策的执行。由此我们不难发现，行政操纵型的公众参与并不是一种真正的公众参与。真正的公众参与模式是要求在决策起步阶段公民就能参与其中，要求所有参与者拥有平等的话语权且任何一方都不具有控制另一方的特权，要求公民参与成为行政过程的一个有机组成部分，而不是被操纵的行政管理活动的附属品。

(二)专家主导型的公众参与

专家主导型的公众参与的表现形式主要是政府在制定重大行政决策时会召开一些专家会议，当前最典型的模式是专家咨询委员会模式，这种模式的特点是强烈依赖科学技术的专业知识。在此模式下，决策者组织任命一个与决策内容无利害关系的专家组成的委员会，就技术问题给行政决策机构提供科学报告和咨询意见。这种模式尤其适用一些有高科技含量的重大行政决策的风险评估，如在重大环境影响评价中的公众参与模式中，由于决策者愿意把决策问题看成是技术性问题，而且专家的建议对决策机关的最终决定有着举足轻重的影响，决策者就可以借此回避伴随此类重大决策而来的重大责任。但这样做带来的另一个结果是，决策者在某种程度上又会丧失对重大行政决策作出程序与实行效果的控制，这也是决策者不愿意看到的结果。为了避免重大行政决策权的失控，决策机关往往会在如何遴选专家上做功夫，甚至会在法律规范中将这种选择专家权合法化，或是选择政府决策官员指定的专家*比如美国的《职业安全与健康法》(Occupational Safety and Health Act)要求，有关个别的标准设定的咨询委员会，其组成要包括至少1名由健康和公共服务部部长指派的专家，至少1名州健康与安全行政机构的代表以及同样数量的劳工代表以及管理人员代表。See 29 U.S.C.§656(b)(1985).，或是在已经设立的特定专家库中选择专家*如我国的《环境影响评价法》中第13条第2款规定：“参加前款规定的审查小组的专家，应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中，以随机抽取的方式确定。”。如此，决策机关可以选择一些知识偏好与决策者政策取向偏好尽量一致的专家进入决策咨询委员会，因此，握有专家选择权的决策机关在这种专家主导型公众参与中，也并没有完全处于被动地位。

(三)协作型共同参与

协作型共同参与也称为合作型共同参与，这种协作型公众参与是一种高层次的深度参与形式。协作关系使公民可以与传统的行政决策权力持有者进行协调，使行政决策权通过公民与决策者的谈判得到实质上的重新分配。协作模式如果成功，还可以实质性地降低行政机关制定重大决策的成本，并有效地降低投诉与诉讼的几率。

所谓协作型公众参与的模式是指政府在作出重大行政决策时与社区、公众在决策制定的全程中保持有效衔接的互动。低信任水平的参与方式一般“都把公众听证会、议会会议广播、少数的公民咨询小组、政府年度报告和偶尔的公民态度调查作为重要的减少公民对政府不满态度的方法，而在那些公民对政府具有高信任水平的城市里，当地政府更专注于开展各种可持续发展的参与运动，比如数量众多的公民任务小组和焦点团体迅速回应公民的质疑和投诉、通过民意调查确认公民的偏好、定期召开邻里会议、利用时事通讯对政府做什么和如何满足公民需求做出持续稳定的解释。”*Berman, E.(1997). Dealing with cynical citizens. Public Administration Review, 77(2).pp.108-110.于是，在政府公信力强大的社会里，协作型公众参与可以成为一种可持续性的公众参与类型。尤其当协作一方的公众参与者如果能具备完整、独立的组织形式时，即有高度责任感的公民领袖愿意对该公民组织负责，同时该组织又能有足够的财力去支付组织领导者、工作人员、及律师的工资报酬时，这种协作将是最为有效的协作。

(四)授权型公众参与

授权是一种深度参与形式，授权决策可以说是公众参与的最高阶段。授权型公众参与和协作型公众参与是一种递进关系，即公民通过与行政决策机构的协商谈判可以使一些公民或组织获得政府特别授权，从而使公民在一个重大行政决策的项目规划中获得部分甚至完整的决策权，以达到支配该重大行政决策制定与实施的目的。

授权是一种转移决策权的合作参与模式。该模式突破了传统意义上虚假参与或表面参与模式的局限性，使决策者与参与者通过特定的平台交换各自资源与意见，使原本决策过程中决策机关单方行使决策权变成了由决策者与参与者共同作出决策。这里的授权意味着“设计一种使公民可以了解他们潜在的政策影响力，使一定范围内有代表性的公民可以参与政策过程，并且可以产生明显参与效果的行政过程。其中的关键就是参与路径问题。参与路径包括投票这种重要的授权手段，参与的方法有地方社团组织、地区座谈小组和社区合作伙伴等。”*王巍,牛美丽编译.公民参与[M].北京：中国人民出版社，2009.64.

(五)技术辅助型公众参与

在参与式行政中，公民参与行政依靠技术的比重越来越大，此处的辅助型技术主要指网络、报纸和电视等媒体，其中最重要的是网络等电子媒体。电子技术使一些由于各种客观原因无法亲自参与政府决策的听证会、论证会的公众能够依靠辅助型技术与政府决策部门形成有效的互动，实现虚拟空间的“零距离接触”，从而达成一种“远程民主”。

重大行政决策程序中的电子技术辅助型公众参与与“电子决策”的发展密切相关。电子决策是指“通过计算机技术获取、储存、传输信息为行政决策提供帮助；或者通过利用计算机模型乃至是模拟人工智能的方式对有关指标、量数进行加工、处理进而得出数据、甚至是行动指向，从而为行政决策者确定决策方案提供直接依据的决策方法。”*许文蕙,张成福,孙柏瑛.行政决策学[M].北京：中国人民大学出版社，2006.333-334.在这些技术辅助型手段的电子决策中，以网络最为普及。现代信息社会网络已经被广泛应用于重大行政决策的各个程序中，成为一种必不可少的决策辅助手段，其主要形式包括网上问卷调查、网上投诉、领导邮箱、民意征集、在线访谈、公众网上论坛等。

电子技术之所以能成为重大行政决策的一种不可或缺的辅助手段，其原因主要在于：首先，重大行政决策的基础是是获得充足的决策信息，相比传统的信息处理与传递方式，电子计算机能够更安全便利地存储资料、迅速及时地搜索和传递最新信息。其次，重大行政决策往往需要对决策方案进行定量化分析，这就强化了决策方对电子技术的需求。决策定量分析的一个重要方法就是利用电子运算，高效、精确地得出各种定量化方案的数据，从而为决策者确定决策方案提供数据参考。再次，电子技术还能够在一定程度上模拟人工智能，从而将定量分析和定性分析综合考虑来展现决策事项未来的发展变化。“就当代应用计算机辅助决策的实践来看，一般需要建立三大系统，即电子数据处理系统(EDP)、管理信息系统(MIS)和决策支持系统(DSS)。”*具体来说，EDP是计算机辅助决策最先进入的领域，主要是从事各种数据的存储和处理，自动处理或集成有关文件等；MIS主要是针对行政组织内部的中层战术决策，即根据上级制定的战略方针进行具体的计划、落实和管理；DSS主要针对行政组织的高层战略决策，如建立各种资源的分配方案，确定宏观和长期发展规划等。参见杨寅.行政决策程序、监督与责任制度[M].北京：中国法制出版社，2011.65.

技术辅助型公众参与也有其受限制的一面，主要是电子鸿沟(digital divide)会导致重大行政决策参与的不均衡状态。因为这种模式的公众参与要求参与者掌握基本的网络技术并能熟练使用电脑设备，比如政府经常会就一些重大决策进行民意调查，而接受网上调查的公民基本都是受过较为良好的教育并经常上网的人，这就可能使那些不会上网或很少上网，但又与决策有切身利益关系的公民失去参与的机会，同时使那些与决策有利益冲突的利益集团、技术官僚等有机会操纵决策信息与进程。此外，任何一种电子技术都难以做到绝对安全，比如电子表决系统往往会存在技术隐患，操作系统的漏洞可能会被一些高级技术人员掌握，而他们出于个人或集团利益的需要，就可能会轻松地利用技术手段来操控表决结果。为了防止这种危险的结果发生，就需要加大对重大行政决策信息的审查力度，并加大对电子决策技术的监控。

质言之，公众参与程序的引入是基于重大行政决策合法性和合理性的需求，为重大行政决策活动提供更为充分的正当化资源。公众参与制度作为我国重大行政决策的一项重要程序或方式，在我国依法治国、依法行政实践中的重要作用已经得到充分的认同，公众参与的程度和有效性也成为政府决策评估部门与公众群体考量重大行政决策正当性的重要指标。在行政法学的框架中对公众参与重大行政决策的类型化研究，将更为细致地拓展公众参与制度的研究深度与广度，也将进一步丰富、完善重大行政决策中公众参与程序的制度构建，促进我国行政法治实践中重大行政决策的民主化和制度化的法治进程。

The Categorization Analysis of the Public Participation in Major Administrative Decision-Making

GUI Ping

(SchoolofLawandPolitics,SuqianCollege,Suqian,Jiangsu223800,China)

Giving a categorization analysis of the public participation system of major administrative decision-making has fundamental significance in the framework of administrative law. With the development of participatory administration, the participatory subjects, objects and patterns have changed. Firstly, the range of public subjects in the administrative participatory bodies has enlarged. Two kinds of the public including interest groups and NGO should be given special attention. Secondly, the object of public participation in major administrative decision-making should be a complex object, including the behavior of participation and the scope of the public participation system of major administrative decision-making. What’s more, the practice types of the participation are colorful, which can be categorized into the types of administrative manipulating, expert dominating, authorizing, cooperating and technical assisting.

public participation; major administrative decision-making; categorization analysis

2016-07-17 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2016年11月18日数字出版，全球发行基金项目 本文系作者主持的江苏省普通高校研究生科研创新计划申报项目“重大行政决策制度研究”(项目编号：CXLX13_75)的阶段性成果。

桂萍，女，宿迁学院法政学院副教授，苏州大学法学博士，主要研究方向：行政法学。

D922.11

A

1672-769X(2017)01-0044-10

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.2017.01.005