经营异常名录制度的立法完善

王 韫

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)



【民商法研讨】

经营异常名录制度的立法完善

王 韫

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

为了与“宽进”的市场准入制度相适应，贯彻国务院“严管”的基本要求，国家工商行政管理总局起草了《经营异常名录管理办法(征求意见稿)》。经营异常名录制度完成了政府监管方式的创新，实现了政府由实体监管到程序监管、被动举报监管到群众主动申报监管、行政处罚式监管到违信制裁监管的转变，并在多个省市及领域展开了实践，但是该制度仍存在进一步完善的空间。我国应当进一步具体完善各省市的企业信息公示操作规范，加强政府监管部门对信用制裁的相互配合，此外，我们还应当建立举报奖励机制，以提升群众对企业监督的积极性。

企业信息公示;经营异常名录;黑名单;信用约束

我国《公司法》的最新修改展开了市场主体“宽进”制度的改革创新，使我国公司资本制度体系发生了转变，它给予了市场更多的自由度，激发了市场的创业动力，促进了社会主义市场经济的发展。随着《公司法》的修改，我们需要一套能够系统并且完整地展现公司资产信用状况的信息公示系统。随后国务院颁布了《企业信息公示暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，该条例的颁布意味着“严管”制度的建立。为了落实国务院对于市场主体“宽进严管”的基本要求，制定好与《暂行条例》相关的配套规章制度，进一步强化企业信用约束，促进社会主义诚信体系建设，国家工商行政管理总局起草了《经营异常名录管理办法(征求意见稿)》(以下简称《管理办法》)。《管理办法》的出台对于引导社会主义市场经济制度的健康发展具有非凡的意义，经营异常名录制度在我国多个省市及领域已经展开了实践，并取得了可喜的成果。但是由于该制度乃新近颁布并运行，该理论在制度规定、政府部门配合实施以及群众参与监督等方面仍存在不完善之处，有进一步完善的空间。

一、经营异常名录管理制度的意义

经营异常名录制度的建立意味着“严管”制度的实施，它实现了政府由实体监管到程序监管、被动监管到群众主动申报监管、行政处罚式监管到违信制裁监管的转变。经营异常名录制度促进了社会主义诚信体系建设，进一步强化了企业信用约束，对市场经济的发展有重大意义。

(一)推动工商登记制度改革与政府营业监管方式转变

1.工商登记制度的改革。《暂行条例》与《管理办法》等法律制度的颁布促进了商事登记制度的改革，实现了从管理型政府到服务型政府的转变。改革后的政府将监管方向从微观具体事务转变到对宏观规则的制定与监督上来，科学合理地配置各行政部门的监管力量，以期更好地引导经济的发展。

我国传统商事登记程序实行的是“先许可，后登记”的制度，不符合商法的意思自治原则，违背市场规律，阻塞经济发展。而新的商事登记制度改革为“先登记，后许可”，将商事主体的资格取得与经营资格审批相分离，经营资格的审批不再是商事登记的前置条件，属于一般经营项目的，相关部门只进行形式要件的审查。这一改革创新有以下几方面的便利：(1)商事主体的资格得以在第一时间确立，利于解决商事主体在成立过程中遇到的纠纷，降低法律成本。[1](2)赋予商事主体自由经营的权利，尊重其意思自治，利于市场经济健康运行。(3)降低商事登记的成本，节省社会资源，有利于促进政府的合理分工，提高政府效能。

2.政府营业监管方式的转变。《暂行条例》的出台改革了我国商事主体的监管方式，在监管理念以及监管方式上均形成了鲜明的特色。具体包括以下几个方面：(1)监管理念的创新。《暂行条例》规定了政府、社会和企业共同参与的治理格局，使政府在尊重市场规律的前提下，通过社会等多元主体的参与来实现监管的目的，形成社会共同参与的监管机制。政府部门仍旧是企业的监管主体，负责商事主体经营资格的程序审批，但是《暂行条例》加强了社会监督作用，进一步明确了公民、法人或者其他组织的监督举报权。此外，我国民商事法律制度的改革也加强了企业自我监督机制的建设。通过及时披露企业信用信息，提升市场信息透明度，设置企业黑名单并予以信用制裁，增加企业实习成本，使企业不敢失信，自觉遵守法律规范。(2)监管方式的创新。[2]主要体现在以下几个方面：一是通过法律制度的出台，明确确定事后监管的方式、程序以及监管方的法律责任。二是充分利用现代信息技术手段，建立企业信用信息公示系统，增强企业信息的互联分享，提升企业内部信息的透明度，加强对企业的信用约束。三是形成了政府监管、社会监管以及企业自律三管齐下的监督模式，把行政监督、行政处罚与社会监督、企业自律相结合，提升监管质量，形成全民参与的社会监督机制，保障市场的公平竞争。

(二)利于保障交易安全，加强诚信体系建设

企业信用是一种信息，市场机制的失灵会导致市场秩序混乱等一系列问题，究其原因，在很大程度上是由于信息的不对称所导致。如果强化企业信息的披露并对披露行为进行监管，就能让市场机制更富有效率。[3]《暂行条例》督促企业履行年度报告公示义务与信息公示义务，进一步推动企业信息的公开，有助于保障市场主体的交易安全。不及时履行企业的年度报告义务或者其他事项报告义务将被列入到黑名单，情节严重的要给予行政处罚，构成犯罪的要追究刑事责任。上述信用制裁举措强化了对企业的信用约束，通过违法制裁增加了企业自律性，有利于社会诚信体系的建设。

(三)构建强有力的约束机制

1.将监督面扩大到全社会，增强监督的有效性。传统的监管方式中，以政府的行政监管为主导，而《暂行条例》以及《管理办法》同时强调了社会监督以及企业自律的作用，即政府部门主动监管的同时还接受社会公民的举报，扩大了监督主体的范围。人民群众可以作为举报主体，将违法违规企业向工商管理部门进行举报，政府部门接到举报后依照法定程序进行核查，并予以信用制裁或者惩处，并将结果通过信用信息公示平台予以公布。上述举措能够使企业失信成本增加，督促企业进行信息公示，对市场主体的商业经营起到指导与规范的作用。

2.加强企业的自律性。《管理办法》将不履行年度报告公示义务、信息公示义务的企业严格按照法定程序纳入“黑名单”，对违法企业的商业经营予以限制、对负责人进行违法惩处，并在及时改正的情况下按照法定程序移除“黑名单”，这样的信用约束机制加大了企业违法成本，使违法企业一处违法处处受限，往复循环就得以形成“守信经营、守法得发展”的良好守法机制，使企业的行业操守与自律性得到大幅度的提升。

二、经营异常名录管理的制度设计

(一)关于载入经营异常名录的情形

按照《暂行条例》与《管理办法》的规定，企业出现以下四种情况将被列入经营异常名录：(1)未按照规定在期限范围内公示年度报告。企业应当于每年1月1日至6月30日向工商行政管理部门报送企业上一年度的年度报告，若企业未按时进行报送，则将其列入“黑名单”，并对企业违法行为通过企业信用信息公示系统对社会公示；(2)未按照规定在工商行政管理部门责令的期限内公示有关的企业信息。企业应当在20个工作日内，通过企业信用信息公示系统将应当公示的即时信息向社会公示，否则列入“黑名单”。(3)公示的信息隐瞒真实情况或者弄虚作假。企业公示的信息应当真实，对于公布虚假信息欺瞒群众的企业应当予以惩处。(4)通过登记的住所(经营场所)无法联系的。[4]

(二)关于载入经营异常名录的程序

依照规定，工商行政管理部门将企业载入经营异常名录应当遵循以下程序：(1)企业未按照规定报送年度报告并且公示的，工商行政管理部门应当在年报结束之日起15日内对企业作出载入决定，并将企业载入经营异常名录，同时对企业的信息进行公示。(2)企业未按照规定履行信息公示义务，工商行政管理部门应当责令企业限期公示，仍不履行信息公示义务的，工商行政管理部门应在责令限期届满之日起15日内将其载入经营异常名录，并在企业信用信息公示系统进行公示。(3)工商行政管理部门在依法履行职责过程中无法通过登记的住所(经营场所)与企业取得联系的，自发现之日起15日内作出载入决定，将其载入经营异常名录，并予以公示。

(三)关于移出经营异常名录的程序

为使企业信用能够得到修复，允许被载入经营异常名录的企业及时纠错，对企业被载入经营异常名录的事由自载入之日起3年内消失的，允许其申请恢复正常记载状态，对移出经营异常名录的不同情形做了程序性规定：(1)企业被载入经营异常名录之日起3年内注销的，自注销之日起7日内移出。[5](2)未按规定报送年度报告的企业，申请恢复正常记载状态时，须上报历年年度报告并公示，工商行政管理部门自公示之日起7日内作出移出决定，恢复正常记载状态。(3)未按规定履行信息公示义务的企业，申请恢复正常记载状态的，应当先履行其信息公示的义务，工商行政管理部门自公示之日起7日内作出移出决定，恢复正常记载状态。(4)企业提出通过登记的住所(经营场所)可以重新取得联系，或者企业依法申请办理了住所(经营场所)变更登记，此类企业申请恢复正常记载状态的，工商行政管理部门自核实之日起7日内作出移出决定，恢复正常记载状态。

(四)载入、移出经营异常名录决定的异议处理

依照法律规定，利害关系人对于工商行政管理部门的决定可以提出异议，申请人应书面申请并提交相关证明材料，工商行政管理部门应当在7日内决定是否受理。[6]予以受理的，应当在20日内核实，并将核实结果书面告知申请人；不予受理的，将不予受理的理由书面告知申请人；通过核实发现载入、移出经营异常名录决定存在错误的，应当作出撤销决定，并及时纠正。

三、经营异常名录管理制度的实施情况

(一)广东省建立污染企业“黑名单”制度

广东省先后对多个市进行了预警座谈，对该省未完成落后产能淘汰任务或者超标排污的地区实行行业限批制度。该省对于已经列入严重环境违法“黑名单”的企业实行联合挂牌督办，并从严从重地查处了企业恶性偷排的案件。广东省积极践行污染企业“黑名单”制度，创建了国控、省控重点污染源的监管责任制度和月巡查、季核查制度，并且加大了对于重点减排项目监管的力度。该省实施行业区域限批并及时公布重点污染源的环境信用等级，严格把好环境保护的关，大力促进发展方式的转变，并且取得了良好的效果。

(二)河南省涉牧企业“黑名单”制度出台

河南省畜牧局发布了《河南省涉牧企业黑名单管理制度》(以下简称《制度》)的规定，旨在对畜禽养殖、饲料、兽药、生鲜乳、屠宰等畜牧行业建立企业“黑名单”制度。[7]《制度》要求相关企业从事畜牧等行业必须取得许可证；在生产经营活动中不得非法添加、使用国家禁止使用的物质……违反法律规定并不按时整改的企业，将被农业部及有关部门列入“黑名单”，河南省畜牧兽医执法机构应当书面通知当事人，被控企业可以进行陈述和申辩。对于整改到位的企业，其情况经审核通过可从“黑名单”中删除。企业载入或者移出“黑名单”均应按照法定程序通过媒体等方式进行公布。若企业在列入“黑名单”期间不进行整改、整改不合格或者多次被列入“黑名单”的，畜牧兽医执法机构应当从重处理；情节严重的，可依法吊销生产许可证；涉嫌犯罪的，依法移送公安机关处理。

四、经营异常名录制度的立法完善

(一)及时出台各行业“黑名单”制度条例

我国经营异常名录已初步设立，并在广东省、河南省等多个省市不同领域展开了实践。但是由于《暂行条例》和《管理办法》中法律条文只是进行了纲领性的规定，内容过于模糊、笼统或者缺乏明确的执行标准，企业哪些信息应当公开、公开的程度、企业公开信息的真实性核查等问题不够明确，导致在司法实践过程中黑名单制度执行较为艰难。所以各地区应该结合本地区的经济以及立法技术情况，具体对各企业年度报告与信息公示义务中应当公示的信息类型、公开程度以及其真实性等问题作出要求。不同地区、不同行业可以在不违反上位法的前提下，详细规定地区性的执行标准以及惩罚机制，以此弥补《管理办法》的法律漏洞，实现有法可依，有法必依，并达到促进企业信息公示的目的。

(二)政府监管部门的协调配合

政府监管部门应相互协调配合，将企业制裁落实到位。工商部门是企业信息公示的主要监管主体，其应当按照法律规定的程序有效履行职责，相关部门应当及时协调配合，将惩处落实到位。根据《暂行条例》的规定，对于被列入经营异常名录或者严重违法企业名单的企业，政府有关部门可以在工程招投标、政府采购、国有土地出让以及授予荣誉称号等活动中对违法企业予以限制或者禁入。但是要保证违信制裁的真正落实并形成良性的守法机制，就需要其他政府部门积极配合工商登记管理部门，若是在权责上相互冲突，则监管部门应当协商处理，把法律政策落到实处。

(三)建立举报奖励制度

为了更好地贯彻落实《暂行条例》，可以在第十三条规定的基础上推行举报奖励制度，使举报人与企业信息公示存在利益关联，以此增强群众的监管以及举报的积极性。[8]具体可以详细规定：若举报人举报的内容经查证属实，则可以给予举报人五千元以下的资金奖励；若举报人的线索使国家监管部门查处了企业的重大违法经营行为，则给予举报人五千元以上的金钱奖励。举报奖励制度的建立可以吸引更多社会公众关注企业信息公示的质量，对违反信息公示义务或者经营违法的企业进行举报，增强企业运作的透明度，使企业严格地履行商事主体义务，树立监管权威责任，增强企业监督的实效。

(四)强化对应的信用制裁措施

依照我国法律的规定，企业违反信息公示义务的，由工商登记部门予以监督并改正；情节严重的，由有关主管部门给予行政处罚；造成他人损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是对于载入经营异常名录阶段违规企业实施的民事法律行为的效力，相关法律没有规定。为了构建良好的信用体制，对于上述企业在载入黑名单后从事的违反法律法规的行为，应当依法追究其刑事责任予以严惩，加强法律的威慑性，使企业积极守法。

[1]陈贝贝.公司资本登记制度改革的配套措施—以企业信用信息公示为视角[D].上海:华东政法大学,2014.

[2]钟瑞栋,刘奇英.商事登记制度改革背景下的行政管理体制创新[J].管理世界,2014(6).

[3]黄爱学.我国商事登记制度的改革、创新与发展—评深圳和珠海商事登记立法[J].法治研究,2013(11).

[4]洪 隽.商事登记制度改革后的市场主体信用监管[J].中国工商管理研究,2014(8).

[5]周友苏,张异冉.企业信息公示暂行条例的制度亮点与实施要点[J].中国工商管理研究,2014(10).

[6]刘 鹤.两次全球大危机的比较[J].管理世界,2013(3).

[7]顾小成.建立污染企业黑名单制度好[J].环球教育,2011(4).

[8]陈光良.江苏省试行兽药饲料不良企业黑名单制度[J].农业知识,2009(8).

(责任编辑：宋 洁)

Research of Operators Exception List System

WANG Yun

(LawSchoolofShandongUniversity,JinanShandong250100,China)

In order to adapt to the“wide” market access system and implement the basic requirements -“strict control” of the State Council, the State Administration for Industry and Commerce has drafted the “Business Exception List Management Approach (Draft)”. Business exception list has completed the innovation of government regulation, realized the transformation from entity supervision to procedural supervision, from negative reported supervision to people’s initiative reporting regulations, from administrative punishment regulations to violating credit sanctions regulations, and carried out practices in a number of provinces, cities and areas, but the system still has room for improvement. We should improve the enterprise information publicity operation norms of all provinces, strengthen the cooperation on credit sanctions among government supervision departments; besides, we should also establish a reward mechanism to enhance the enthusiasm of the masses to enterprise supervision.

enterprise information publicity；business exception list；blacklist；credit constraints

2017-03-20

王 韫(1992-)，女，辽宁营口人，山东大学法学院2016级硕士研究生。

DF411.91

A

1672-1500(2017)02-0062-04