试论发挥新疆社区调解的法律治理功能

徐疆

(新疆财经大学法学院 新疆 乌鲁木齐 830012）

试论发挥新疆社区调解的法律治理功能

徐疆

(新疆财经大学法学院 新疆 乌鲁木齐 830012）

社区调解是社区居民参与社会治理的重要形式。目前，培养和增进社区居民自治的意识和能力是提升基层社会治理法治化水平的基础。为了进一步强化社区的治理观念和组织结构，发挥社区调解的法律治理功能，提高基层社会治理的法治化水平，需要做好增强依托社区调解推进基层社会治理的意识和能力，结合“硬法”和“软法”在基层社会治理中的规范作用以及为提高基层社会治理法治化水平提供法律人才支撑三个方面的工作。

社区治理社区调解法治

社区调解是社区人民调解委员会实施调解民间纠纷的活动，属于人民调解范畴，是人民调解在社区居民群众自治层面的表现形式。目前社区调解在社会治理领域的制度价值日益凸显，为了进一步强化社区的治理观念和组织结构，发挥社区调解的法律治理功能，提高基层社会治理的法治化水平，在依法治疆的背景之下，应当充分发挥社区调解解决民间纠纷的功能，积极推进社区在赋权居民、培育公民精神及提升社区治理法治化水平方面的积极作用。

一、社区调解在社区治理中的功能定位

社区调解尊重居民对纠纷性质、解决方案和解决方式的判断能力，这是社区调解得以有效运行的前提条件。在社区调解过程中，人民调解员援引、讲解法律、法规和国家政策，注重说情、讲理，运用善良民俗习惯和社会主流的价值观念有效地化解矛盾纠纷，其中蕴含了维系集体精神和尊重个体权利的内核，纠纷的解决得益于居民对集体精神的信赖，并且在个体权利的行使上达成让步。因而社区调解回避“非此即彼”的对抗式纠纷解决格局，力求形成“互惠合作”的对话式纠纷解决图景。

1.塑造社区团结。社区居民在日常生活中的频繁接触而引发的矛盾纠纷在所难免，这类矛盾纠纷所涉利益通常不大，多为内生性的利益纠纷。但如果视而不见，这些细微的社会冲突可能导致居民间合作共识的断裂，也使社区坐失解决社会冲突塑造共同行为准则的良机。由于城市生活的流动性，使得社区居民生活日益“陌生人”化，为此社区建设为居民构建了“新熟人社会”式的公共空间，从描述意义上讲，新的熟人社会表达了一种现代社会的日常经验和行为惯例。[1](P3)在解决社区纠纷的过程中，那些传统的价值和情感，以及我们在“熟人社会”中熟知的行为准则，被引入社区公共生活，并成为居民的共通话语。于是，属于社区共同体的新“民俗”在居民的日常生活空间中生长起来。“每个人都受益于其他人的经验，因而人们都趋向于那些已被证明是适宜的经验，最后大家将采取同样的行为方式来实现同样的目标。由此，行为方式转变成风俗并成为集体现象。在此过程中，人的本能得到发展。通过这种方式，民俗便产生了。”[2]（P18）

因而社区调解注重居民在解纷过程中的对话和共识。“在社会生活的一切场合中，在人们之间无时不在进行的无数个自主处理、解决过程中，调解的功能应该只是对那些一时陷入困难的自主解决给予援助，并在当事人恢复对等对话的可能性之后使其重新回到社会中去。”[3]（PP51~52）社区调解通过对社区纠纷的经常性有效化解，“治愈”社区生活中存在的裂痕，引导居民建立起对他人负责任的权利观念，使居民间的权利——义务关系形成新的平衡。“强有力的权利话语并不需要排斥一种相当发达的责任语言；权利不需要用绝对化的形式规范，以使之印象深刻、铿锵有力；权利的承载者可以被想象为既社会化又自觉的形象。”[4]（P188）权利内蕴着责任的存在，体现着自律和负责任地行使的“公民精神”诉求。因此，当代社区调解的特质是把差异性作为前提条件，引导居民以“互惠”精神和“合作”共识来塑造以邻里生活为纽带的社区团结。而社区调解的成功运作，又增强了社区的凝聚力，并使那些促使社区居民寻求“合作”“互惠”的行为方式得到激励。

2.法治进社区。社区调解是多元化纠纷解决机制的基础环节，是防范与化解社会矛盾纠纷的“第一道防线”。相对于诉讼来说，社区调解具有社会性、群众性、主动性等特点，这些特点决定了社区调解在运作方式上的灵活性、适应性和开放性，弥补了诉讼在解决民间纠纷方面可能存在的“失灵”现象。因而社区调解既具有事后的纠纷解决功能，也具有事前、事中的纠纷发现和预防功能。但我们有必要区分社区调解的功能和目的，社区调解的首要目的是维护社会秩序，增强社区的凝聚力。因此，从社区建设的角度看，就不能把社区调解功能仅仅定位为诉讼外的替代性纠纷解决机制，而满足于民间纠纷的解决。

社区调解是法治社会建设的路径之一。国家把制度化的社会治理网络向基层社会延伸，赋予社区维护基层社会稳定的基础性职能，从而增强了社区调解在解决民间纠纷，化解基层矛盾方面的权威性和正当性。因而社区调解是社区履行维护社会稳定职能，依法推进基层社会治理的法治化手段，也即维护社会稳定和服务居民群众是社区履行的两大主要职能。[5]通过社区人民调解委员会这一群众性组织，借助社区调解的法治化手段，有助于实现非正式社会控制与正式社会控制的有机结合，从而扩大国家对纠纷解决的支配范围，使居民进一步了解、掌握相关的法律法规。

目前社区调解作为“送法下乡”的法律治理机制，具有将国家权力及其控制机制延伸进入社会的效果。也就是说，“法治代表了一种新的治理模式，借助于这一模式，国家意图扩展自身对社会的统治范围，并增强统治的有效性。”[6]（P172）社区调解的过程，一方面是解决纠纷；另一方面是普及法律知识。从为基层社会提供普遍性的道德准则和价值共识的角度看，有必要强化社区调解的法律治理机制属性，把法律作为调处民间纠纷的主导性话语，从而建立法律的权威。法律通过社区调解实践形式，在居民为解决自己纠纷的协商、妥协和讨价还价的过程中，形成对法律的认知，逐步培育社区居民面对纠纷援用法律的意识。

另外，社区调解应当将社会治理中的“硬法”和“软法”有机结合。“软法”比如社会生活中的传统习惯、善良风俗、乡规民约等社会规范，是规范居民日常生活关系的非正式制度资源，成为社区调解调处民间纠纷的情感基础和规则来源。“与国家和市场相比，社区能更有效地培育和利用人们传统上形成的规范他们共同行为的激励机制：信任、团结、互惠、名誉、傲慢、尊敬、复仇和报应等等。”[7]（P96）事实上，以社区调解为媒介，“硬法”和“软法”能够共享一些社区内部的非强制性、非权力性的“柔性”执行机制。另一方面，法律构成“软法”的保障和评价标准，“软法”不能也不应违反法律。①社区调解作为由国家权力保障的基层社会法律治理机制，侧重于对法律、政策的诠释和运用，但也注重发挥“软法”在基层社会治理中的积极作用。从规范意义上讲，社区调解应当发挥对“软法”进行筛选、过滤和重述的功能，其目的在于更好地结合“硬法”和“软法”的社会关系调整功能，使法律在基层社会治理中充分发挥主导性的规范作用。

二、新疆社区调解的发展动态

1.健全诉讼与非诉讼相衔接的多元化纠纷解决机制。当前，新疆构建诉讼与非诉讼相衔接的多元化纠纷解决机制，主要是在基层人民法院设立人民调解工作室，参与基层人民法院的诉前、诉中的民事案件调解活动。这一运作形式有利于盘活人民调解资源；利用社会资源协助基层人民法院处理进入法院的部分民事纠纷；实现适宜调解处理的民事案件的分流。另外，诉调衔接机制除“请进来”外，也要“走出去”。比如，2012年以来，喀什市人民法院与喀什市司法局合作，在21个农村（牧区）和9个城市街道社区，设立了30个诉讼调解点。人民调解组织向这些诉讼调解点派出人民调解员开展工作，并且人民法院为每一个诉讼调解点指派一名联系法官，定期到诉讼调解点具体对接、指导调解工作。这既是基层人民法院主动参与基层社会治理的路径，也是履行其对人民调解进行业务指导的便利形式。

然而通过诉调衔接所能解决的民事纠纷应当有一定的限度，即法院在通过诉调衔接机制实施委托调解、特邀调解时，应当有自我约束的机制。比如，各地人民法院和司法行政机关在设计诉调衔接机制时，应重点关注规范诉调衔接的程序，尤其是案件在不同纠纷解决机制切换的正当程序；明确法院对民事案件进行委托调解、特邀调解的说理义务、释明义务及保障当事人的诉权，防止把委托调解变成不予立案或者拒绝裁判的替代品。在一些案件中，法院借助诉讼调解或者委托调解，遁入“调解之幕”，回避了司法对自律性“法的空间”的塑造活动。法官如果无原则地调解，表面上解决了纠纷，但实质上是以损害司法尊严为代价的。[8]（PP180~181）

2.丰富社区调解的组织形式。组织好社区建设，完善社区调解运行机制，因地制宜地形成社区调解的多样性组织。（1）乌鲁木齐沙依巴克区司法局和田街司法所牵头成立10个社区“人民调解超市”。首先，扩展人民调解员队伍。除社区工作人员外，还可吸纳楼栋长、离退休干部职工等有工作经验的人员参与调解；其次，居民可挑选人民调解员，他们对调解员的信任程度直接影响着调解结果；第三，规范人民调解的收案和结案程序。（2）探索社区信访工作、人民调解与法律服务合一模式。2014年12月，新疆首家“司法信访惠民工作室”在乌鲁木齐市喀什西路社区设立，这是新疆在社区设立的第一家集人民调解、信访代理、普法宣传、法律咨询与法律援助为一体的“一站式”法律服务平台，将基层司法行政工作、人民调解工作和信访工作结合起来，下移到社区，其工作室配备专（兼）职调解员、信访接待员，并成立法律顾问团就近为居民提供法律咨询和法律援助。通过司法行政和信访工作的结合，实现人民调解与行政调解的衔接，引导居民通过法律途径解决纠纷。（3）通过社区调解解决居住小区纠纷。乌鲁木齐市水磨沟区七纺片区管委会针对小区房屋漏水、装修扰民、物业管理不到位、经营户油烟污染等物业纠纷，设立了物业纠纷调解委员会。随着城市生活日益复杂化、多元化，社区调解逐渐步入更广阔、复杂的纠纷解决领域，这也对各类人民调解委员会的解纷能力提出了更高的要求。

3.社区调解作为村规民约的运行机制。制定并实施新的村规民约可以将基层政府加强基层社会治理与实现社区（村）居民自治有机衔接，并强化社区（村）居民对基层群众性自治组织的治理责任。村规民约在其制定和实施过程中，受到国家的一般性监督这一“承认规则”而被纳入国家的法律秩序，从而成为国家整体法律秩序的一部分。然而村规民约这类社会规范的生命力，同样重在实施，需要有相应的执行机制即主要通过自律的方式来施行，彰显了基层群众性自治组织居民自我教育、自我管理的特点。而自律包含着两层意思，一是自我遵守；二是发生纠纷时，能够运用村规民约自主解纷。“虽然冲突解决机制的存在并不能保证占用者就能够维护制度的延续，但如果没有这样的机制，就很难设想任何一个复杂的规则体系能够延续下去。”[9]（P121）因而村规民约制定后的有效实施就尤为重要。

目前，社区（村）人民调解委员会既是村规民约的执行机构，也是调解民间纠纷的群众性自治组织。社区调解成为村规民约等社会规范良好运行的机制，一定程度上成为沟通国家法与民间法的通道。一方面，社区调解倾向于避免繁琐程序，侧重保护当事人的自主性；另一方面，法律经由调解过程进入基层社会治理，在潜移默化中重塑民间社会规范，使社会生活逐步符合法治的规范和要求。[10]此外，依法制定的、体现社区（村）居民集体意志的村规民约可以成为调处民间纠纷的依据和人民调解协议有效执行的保障。[11]（PP67~79）而且在多元化纠纷解决机制中，基层法院也能把涉及村规民约的民事、民间纠纷交给社区（村）的人民调解委员会协调处理。

三、发挥新疆社区调解法律治理功能的几点建议

《中共新疆维吾尔自治区委员会关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》提出：“做强基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件。”因而为了提高基层社会治理的法治化水平，强化社区的治理观念和组织结构，更好地发挥社区调解的法律治理功能，应做好以下几个方面的工作：

1.增强依托社区调解推进基层社会治理的意识和能力。社区的运行和发展依赖于一定的微观治理机制。社区调解作为社区内部的自主解纷机制是保障社区秩序生成和居民团结的法律治理机制。而各类主体对社区调解活动的参与也增强了居民参与社区共治的信心和意愿。从促进社区建设和社区发展来看，无论是基于司法改革还是基于社区发展，构建多元化纠纷解决机制都应立足于社区参与，赋权社区和居民，在社会生活共同体层面建构纠纷解决机制，培育社区内部的自我调整机制。因此，有必要增强社区组织管理社会事务的责任和能力，充分运用党的群众路线，把社区内外的各种人才资源，各种积极要素整合到社区治理体系中来，形成多元共治的格局；以法治思维和法治方法塑造良好的社区秩序，实现软法与国家法律相互补充，形成完善的、多层次的社区治理规则体系；积极引导居民在法治框架内，安排自己的日常生活和解决日常生活中遭遇的矛盾纠纷。

2.结合“硬法”和“软法”在基层社会治理中的规范作用。基层社会治理既要发挥村规民约、善良风俗等社会规范的积极作用，又要强化基层人民法院、社区人民调解委员会在社会矛盾纠纷防范和化解领域的“护法”和“法治示范”功能。[12]（PP189~190）其中，善良风俗是在社会实践中形成的、世代延续和传承的、对社会发展进步有利的、获得普遍认可和共同遵守的风尚、礼节、习惯等行为规范，其作为社会规范是指不具有法律约束力但可能产生现实规范效果的行为规则；而乡规民约属于特定地方的极为重要的软法资源，“只有有效发掘这种社会既有的自我管理机制，充分尊重和适当保护社会既有的道德体系，并将其引向与社会的现代化建设相适应的轨道，社会才能健康稳定地发展。”[13]因而在社会治理领域，我们要重视“硬法”即国家制定法的刚性约束作用，也不能忽视“软法”即各种社会规范的自我约束和自主治理功能。诉讼调解及多元化纠纷解决机制中的人民调解等整合重构后的调解机制为沟通“硬法”和“软法”，以及“软法”的良性运行提供了平台。②

3.为提高基层社会治理法治化水平提供法律人才支撑。目前新疆基层尤其是南北疆的乡村地区，各类法治人才相对稀缺。为了丰富社区人民调解员队伍来源的多样性、广泛性和代表性，应当在群众中挖掘现有积极分子的潜力，并把热心参与社区公共事务、擅长调解、有一定群众基础的人员纳入社区人民调解员队伍，如爱国宗教人士、村落中的家族长者、律师等法律工作者，对他们加大培训力度并在培训内容上注重增强人民调解员对法律的理解和运用能力，使他们具备并共享“法律职业群体”的基本职业道德和职业素养，发挥他们在社区民间纠纷解决领域的积极作用。同时，发挥人民调解员、人民陪审员在提高基层社会治理法治化水平方面的独特作用。实践中，人民陪审员时常扮演着人民“调解员”的角色。2013年10月22日，最高人民法院院长周强在向第十二届全国人大常委会第五次会议《关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》中提道：“各地法院充分发挥人民陪审员社会阅历丰富、了解乡规民约、熟知社情民意的独特作用，积极促使当事人诉讼和解、服判息诉及自愿履行。”在人民调解员的选任与人民陪审员的选任问题上，探索建立人民调解员与人民陪审员的联合选任机制；人民调解员与人民陪审员的联合培养机制以及互认、互派机制。畅通二者间的交流渠道，培养乡土“法律人才”，为基层社会治理的可持续发展提供人才支撑。

总之，提高基层社会治理的法治化水平是一个持续的系统工程。完善人民调解委员会运行机制，在组织上、程序上和人才上保障社区调解法律治理功能的有效发挥，为社区调解的良性运作营造良好的社区内外部环境，赋权社区居民，增强其依法自主解决社区矛盾纠纷的能力和水平。从长期的发展趋势来看，这有利于维护良好的社区秩序，有利于扩张法治话语的支配领域，使人民更好地运用法律武器维护自身的合法权益。

[注释]

①根据《人民调解法》第三条：“人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循下列原则：……；（二）不违背法律、法规和国家政策；……。”以及第二十二条：“……，讲解有关法律、法规和国家政策，……。”从法律原则上看，社区调解并不排除“软法”的价值和作用，但前提是其不违背法律、法规和国家政策。要做到这一点，就必然要求某种解释或者甄别的能力和机制。从调解程序上看，立法本意是：人民调解员主要通过阐释法律、法规和国家政策来促使民间纠纷的解决，也就是要达成“规则之治”，把国家法作为解决纠纷的指引和依归。

②“硬法体现的是国家公权力对社区事务的干预与控制，而软法则反映了社区自治的内在需求。”“软法可以为硬法提供正当性支持，而硬法可以为软法设定制度框架，并且软法与硬法之间可以共享一些基本的法律价值，如自由、平等、秩序与公正等。”观点出自于陈光发表于《甘肃政法学院学报》的文章《论社区治理中的软法与硬法的关系及衔接》，2013年第7期。

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编辑：李洪涛

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.01.17