国内外都市圈协同发展的法制差异比较——对京津冀协同发展法制化的几点回应

文 杨 凡（天津理工大学，天津 300384）

国内外都市圈协同发展的法制差异比较
——对京津冀协同发展法制化的几点回应

文 杨 凡（天津理工大学，天津 300384）

通过对日本东京圈、法国巴黎区、美国纽约区，以及我国长三角、珠三角地区在区域协同发展中的法律制度经验分析，可以提炼出不同区域在依法治理与政策导引、注重参与同依赖政府、地方自治与市场一体、原则确定与规则不一这四方面的差异。其中，依法治理与政策导引的差异是其根本性差异，而注重参与同依赖政府的差异、地方自治与市场一体的差异，以及原则确定与规则不一的差异又是根本性差异的具体反映和衍生。

京津冀协同发展 域内外法制经验 依法治理 政策治理 规则不一

学界及实务界对京津冀协同发展中的法制问题众说纷纭，但问题的解决，甚或问题提出本身终究需要一种“问题相对论意识”。借此意识乃能提出问题，进而提出解决问题的备选方案。而这种社会治理中的“问题相对论意识”又无外乎相对时空的二元审视维度。前者需要关照时代特点，后者需要重视地域特色，并可通过地域治理的历史性考察，而将时代特点收摄到地域特色当中来。由此，合历史观察于一体的它域观察，实际上就成为了提出本域问题，并提出问题解决备选可能的根本途径。本文尽量将中国域内同中国域外的区域协同治理特征作一简要勾陈，兼校域内、域外之经验成败，以为京津冀协同发展中的法制问题，提出以下几点值得比照并留意的差异。

一、依法治理与政策导引的差异

国外都市圈的规划与治理多以法律文本为依据，国内都市圈的布局与建设多以政策文件为根据。比如我国目前的城市规划法律只有《城市规划法》，法规也尚不完备，还没有有关都市圈规划的法律和法规。而有学者在总结国外运用法律手段促进区域开发的经验教训之后指出，“通过法律确认和实施区域发展规划，并制定专门法”。［1］而且都市圈规划作为独立的一种规划形式，不完全等同于目前的城镇体系规划。城市圈规划不仅有赖于各城市的独立发展，更有赖于城市与城市之间的整体协同。而政策的辐射范围本就有限，整体性的协同发展需要辐射范围和效力层级更高、预期效果更有统一保障的法律法规作为制度蓝本和规范依据，且实施都市圈规划，仅靠现有的行政体制也难以实现。因为行政体制囿于行政层级和行政区划的限制，天然地带有间隔区域的属性，所以城市圈的集群式发展与彼此间的协调性联动，如果没有法律或法规的保障，实在是很难有大的突破。

反观域外都市圈的协同发展，则可见其背后必有权威坚实、体系统一的法律、法规背景。比如1970年日本自治省（现总务省）制定了《广域市村町圈振兴整备措施纲要》，旨在推动地方政府在处理道路建设、消防和环卫等行政事务方面的跨区域合作。1977年，自治省为应付部分城市人口激增的问题，又制定了《大都市周围跨区域行政圈振兴整备措施纲要》，规定人口在40万人以上的城市可设立跨区域行政圈，并通过设立协议会的形式来处理跨区域行政。自治省还于1979年推出了《新广域市村町圈计划策定纲要》，使地方政府的跨区域事务处理从原来的范围扩大到地方教育、文化和产业的振兴方面。1994年日本再次修改《地方自治法》，跨区域行政协调制度进一步发展为政府之间的联合，即所谓的“广域联合”。由此可见作为基本法律层次的日本《地方自治法》在推动城市协同发展中所起到的根本性作用。此后更是将地方政府有权建立跨区域的政府协调制度写入1995年所制定的《地方分权推进法》和1999年制定的《地方分权一揽子法》当中。

法国也同样如此。在巴黎都市圈建成过程中，政府首先可以运用法律手段支持都市圈规划执行，以法律的形式规范城市规划是成就巴黎都市圈最重要的特征。特别是在工业革命推动下，巴黎地区城市建设规模迅速增长，从1932年通过法律提出打破行政区划壁垒，对城市发展实行统一规划开始，直到1994年批准 《巴黎大区总体规划》，前后历经60余年，虽经过战争和经济波动，但城市规划始终不脱离法制规范，保持了规划的权威性、稳定性和可执行性。《总体规划》是目前巴黎大区发展中所必须遵守的法律文件，其中包含的《巴黎大区整治计划》也成为大区建设的指导性文件，这次规划促进了法国经济发展和巴黎大都市圈的最后建成。更不用说巴黎地区独具特色的文化遗产保护，事无巨细，均可在规范的法律文本当中找到依据。

二、注重参与同依赖政府的差异

另一个值得注意的差异是，社会公众在国外都市圈的规划与实现中参与广泛。而在我国，各级政府则在国内都市圈的布局与建设中集权太重。

其实无论是发达国家还是发展中国家，都将加强政府责任、促进行政公开、实行行政民主、扩大公民参与、提高政府效能等作为政府改革目标。在此背景下，参与型行政成为了重要的行政类型。所谓参与型行政，亦称互动型行政，是指行政机关及其他组织在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行的过程，充分尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话的行政程序和制度。此种“参与型行政”或称“互动型行政”，［2］反映了政风建设的新理念，是依法执政的基本要求，通过保证公众对行政的广泛参与和监督等一系列的制度安排，来规范公务人员的行为方式，强化公务人员的奉献精神、服务意识和爱岗敬业的价值观，使政风不断得到好转，服务不断得到优化，效能不断得到提高，执政能力不断增强，创造一种政府和民众共同治理的新秩序。这种新型行政形态，在国外都市圈的规范与实现中得到了充分的体现。

本来，“传统科层制交流模式是被动的、封闭的，极易导致信息失真。”［3］而实践则表明，民众参与度高的都市圈建设民意基础好，且城市融合度高，反之则民意基础欠缺，城市融洽度差。如纽约市民参与市容环境管理途径已经通过法律制度得以确认。一方面是基于美国地方自治传统，另一方面城市的市容环境问题关涉到每一个居民切身利益，不应该由官方机构完全主导，广大居民均有权参与其中。以纽约市社区规划为例，纽约社区发展不平衡，不但各社区在一些重要问题上意见不一致，而且社区居民和政府之间就很多城市管理当中的问题也存在较大争议，诸如垃圾中转站的设置、社区花园的建设、公共空间管理等均是如此。因此，纽约市民经常通过社区规划以及基层社区之间的博弈直接参与政府社区规划或者间接对政府社区规划施加影响。

另一个不容忽视的社会现象是京津冀地区社会组织的兴起。首先，一方面，社会组织参与社区乃至区域管理的趋势显著增强；另一方面，作为重要的公众参与形式，社会组织参与区域性协调管理的主要形式仍然属于政府倡导型；其次，目前的参与主要集中在参与宣传教育方面，尚未触及和延伸至对区域性协调管理的决策，这极大地限制了参与的层次和参与功能的发挥；第三，从参与的过程来看，主要侧重于事后监督，事前参与度不够。基于现实需求同制度规制之间的差距，建议在今后的区域性协调发展顶层设计当中明确社会组织的法律地位。这样既能满足社会组织参与公共管理的需求；也能以名正言顺的形式规范社会组织同政府组织之间的沟通渠道。至少在某些特殊的公共管理领域给予社会组织相应的参与地位，比如在区域性环境协调共管领域。进一步的举措可以是规定社会组织在区域性环境立法、协调执法中的具体参与途径，并可以此为契机，探索其他区域性协调管理中的公众参与模式，以此增强社会公众参与同政府公共决策之间的民主性，借此增强区域管理主体之间在协调共管领域方面的科学性和平等性。

三、地方自治与市场一体的差异

国外都市圈的建立基于地方自治传统，国内都市圈则成型于市场一体的时势。国外都市圈的法制架构具有政治意义上的地方自治基础。如基于自治传统，纽约社会组织在城市管理中就发挥了重要的作用。纽约广泛活跃在市容环境管理领域的社会组织数量非常多，包括废物减量化合作协会、食品商协会、干洗协会、中美餐馆协会等组织，共同参与并积极推进纽约市自1989年开始实施的循环计划。废物减量化合作协会和食品商协会宣传和倡导执行可回用手提袋运动，同时与干洗协会鼓励返回衣架，循环聚乙烯袋并购买可回用外套袋。这些都市圈的建立具有深厚的社会自治基础，因此在社会问题的解决方面，能够很好地实现协同发展。

国内都市圈的法制结构则具有经济法上的宏观调控背景，主要强调经济上的市场一体化。我国的长三角、珠三角都市圈是这方面的典型。通过市场一体化，实现资源优化，推动都市圈的协同发展。珠三角都市圈的迅速崛起，得益于就近实现港澳资金、技术与内地廉价劳力、土地等生产要素的优化结合。但是，除了经济之外，其他的政治、社会、文化领域的协同发展就没有得到应有的重视。如社会养老保险一项，广东参保人数、基金结余等指标多年稳居全国之首，但人均养老金却不高，表面看是“收得多，花得少”，背后原因则是地区不平衡。如2014年，广东全省职工基本养老保险滚存结余基金4394亿元，其中95.52%集中在珠三角，东西两翼和山区合起来还不到珠三角的零头，结果是“富的地方结余多，穷的地方钱不够用”，一些地区社保基金缺口持续扩大。［4］

当然，在此无法轻率得出结论：地方自治一定优于市场一体。事实上，地方自治更多的是一种政治行为，而市场一体无疑只是一种经济发展模式，且地方自治因有其深远的历史成因而无法演绎于在其它地方。比如在日本，甚至很早以前就有所谓的制度化了的“居民自治和团体自治”。［5］但我们应该清楚，京津冀地区之间的协同发展并不等于京津冀地区的高度同质化，京津冀地区之间的市场行为更不能等同于京津冀地区之间市场结构的高度一致化。更需警惕的是，20世纪90年代期间，华北地区经济技术协作区和环京经济协作区都曾因为地区间企业、政府的无序竞争、重复建设等问题，而为之后环京地区生态环境的严重破坏、沙尘暴的连年冲击埋下了隐患。［6］有鉴于此，京津冀协同发展的法制理念应该将“协同”与“相同”区别开来，尊重各地不同的产业结构和社会经济发展目标。京津冀协同发展的法制模式更应该注重为京津冀地区的多元发展提供制度支撑。

四、原则确定与规则不一的差异

国外都市圈的发展有其恒守而确定的原则，或写入法律之下，或存于社会共识当中。仍以《巴黎大区总体规划》为例，该《规划》体现了巴黎大区协同发展的几项基本原则：首先保持城市之间的合理竞争；其次是在大区内各中心城市之间保持协调发展；第三要在各大区之间保持协调发展。并将大区内部具体划分为建设空间、农业空间和自然空间，以保证三者兼顾、相互协调、均衡发展。由此可见其，巴黎大区内部的协同发展有其明确的制度原则。而自1994年议会批准通过至今，《规划》不仅该获得大区内部各成员的一体遵守，其所确定的尊重多元的制度标准更凸显了多元的积极性，使得各成员单位均能充分发挥各自独有的政经优势。使得看似松散的成员连接更具区域整体向心力。

国内都市圈的建设则少有其一以贯之的理念，更不用说形成统一的法治治理原则。如此，国内都市圈的发展没有足以令人信服的法理基础，而是摇摆于时代的变迁当中，不能带给都市圈的人们以可以信赖的生活预期，最终也将从根本上削弱城市圈存在的合理性与正当性。京津冀一体化需要从法治原则上做到确定持久，并需要对发展的界限有一个清晰而严格的确认，否则，所谓城市圈的构建将很难有真正成型的一天。

当然，更为重要的是如何进一步推进已有法治原则的具体落实。比如前些年世所瞩目的东北地区老工业基地战略振兴。尽管2006年初，东北三省政府法制办就三省区域立法协作问题缔结了原则性的《东北三省政府立法协作框架协议》。《协议》确定了法制统一、突出三省地方特色和分工协作三项原则。《协议》也对我国区域政府间专门就地方立法加强协调与合作机制方面进行了积极地探索、创新和尝试，迈出了实质性的一步。但是，《协议》还处于探索和尝试阶段，其中所存在的实践问题则包括：一是“立法协作的主体和立法层级还只限于横向地方政府间和政府规章层面的立法协调合作，而横向地方人大之间和地方性法规层面的立法协调机制还没有建立。”二是“还缺乏一个常设的立法协作领导协调机构，以负责解决横向地方立法冲突的协调和确认，对协作各方的协作项目完成情况和协调结果的执行情况进行监督等。”［7］

应该说，规则的不统一、原则的难落实，其根源仍在于未能将政策治理转型为法律治理。正因为如此，已有的政府规则因政出多头而无法做到真正的协调执法，因而在事实上也就架空了法治原则，而在制度上则阻碍了规则法制化的成型，使得各地的所谓协调发展往往出现协而不调、难以为继的不良循环。解决这一问题的根本措施还在于政策治理向法律治理的转换。而具体措施则在于行之有效的协同立法，“京津冀人大立法工作应当从确定立法规划到地方性法规的立、改、废、释，再到立法的交叉备案与立法后评估，开展区域协同。”［8］

区域的协同发展之所以需要法律治理为其制度保障，正是在于可预性强，因之更为稳定可靠的法律之治，有望更好地保证区域发展的有效协调。因此，作为本文第一差异所指的“依法治理与政策导引”，其二选其一的问题答案已不待自明，也因此需要将过度依赖政府，转变为各种社会力量的共同参与和协助合作。这又或许是区域协同发展之所谓“协同”的更为深层次的意涵。当然，囿于历史和体制的原因，地方自治或在目前的中国不太具备有效的借鉴意义。但多年来以经济发展为第一发展目标，并由此造成的惯性经济挂帅，却实在有必要值得京津冀协同发展所高度警惕。尽管三地协同发展有着多方面、多角度，甚至多侧重的规划设计，仍需在今后的实践当中高度警惕经济至上，其防治的根本途径仍然在于用法治正义平衡甚至“对冲”效率第一。另外，较之于域外都市圈，国内都市圈看似坚固，实则松散，其各自为政的现象比较严重。因此，尤需地方立法之间更为深度的协调，更需地方立法之上更为权威的领导。于中央与地方的关系而言，这正是中央权威在区域协同发展问题上的正当性所在。

［1］文正邦.区域法治——深化依法治国方略中崭新的法治形态［J］.甘肃社会科学，2008（06）.

［2］杨建顺.行政规制与权利保障［M］.北京：中国人民大学出版社，2007：171.

［3］段尧清，汪银霞.政府信息公开机制研究［M］.北京：高等教育出版社，2014：149.

［4］牛日成.广东人均养老保险低过欠发达省份令人汗颜［N］.羊城晚报，2014-04-25.

［5］［日］盐野宏.行政组织法［M］.杨建顺译，北京：北京大学出版社，2008：89.

［6］赵国岭.京津冀区域经济合作问题研究［M］.北京：中国经济出版社，2006：87.

［7］牛睿.东北区域经济一体化进程中的法治协调问题［J］.辽宁大学学报（哲学社会科学版），2008（01）.

［8］焦洪昌，席志文.京津冀人大协同立法的路径［J］.法学，2016（03）.

责任编辑：庆 玲

D902

：A

1008-6323（2017）02-0046-04

杨凡，天津理工大学法政学院讲师。

2014年北京市法制办委托项目。

2017-03-20