精英外流背景下乡村治理格局的重构——基于浙江乡村治理创新的整体性思考

文 丁 丁 汪锦军（.中共新昌县委党校，浙江绍兴 3500；.中共浙江省委党校，浙江杭州 30000）

精英外流背景下乡村治理格局的重构
——基于浙江乡村治理创新的整体性思考

文 丁 丁1汪锦军2（1.中共新昌县委党校，浙江绍兴 312500；2.中共浙江省委党校，浙江杭州 310000）

城市化是现代社会发展不可阻挡的潮流，城市化进程中大部分乡村因精英外流导致的乡村传统文化资源衰微系列连锁反应、政府制度嵌入与现实乡村社会难以有效链接等方面的社会治理挑战，但与此同时，如何发挥兼具城市养分与美丽乡愁的乡村精英作用也成为了重构乡村治理格局的契机。浙江省在激活乡村治理的传统文化资源，基于权力清单的政社互动、乡贤回归与基层精英资源的整合等方面的多元创新，为乡村治理重构提供了可能。

乡村治理 政府 精英 传统文化

城市化的发展带来不同乡村类型的不同命运。城市周边的乡村因为城市化扩张而逐渐成为城区的一部分，而大多数的郊区和边远农村则面临衰微的境地。对于边远乡村社会而言，城市化一定程度上打破了旧有城乡格局，缓解了乡村人口和土地承载压力。然而，城市化是一把双刃剑。随着城市化的发展，乡村精英不断出走等因素导致了乡村社会日益空心化，村庄内部组织结构趋向解体，加剧了乡村发展和治理的危机。那么，在一个日益面对治理挑战的乡村社会，如何找寻契机，基于改革开放以来乡村治理格局的发展历程和特征时代，再从浙江省诸多乡村治理创新实践中找寻实践回答与总结经验，进而致力于重构乡村治理格局，成为当前需要讨论的现实问题。

一、研究问题的提出：精英外流背景下乡村治理的挑战与契机

长期以来，向城市倾斜的资源配置，使城市文化教育、卫生医疗等公共服务，及社会保障、福利待遇等条件，较之于乡村更具优势。城市化打破了原先城乡格局，城市的公共服务和待遇保障等优势，吸引乡村精英流向城市。乡村精英，是指“乡村社会中，某些在经济、能力、资源等方面拥有优势，并利用这些资源取得一定的成就，为乡村做出突出贡献，同时被赋予一定权威，能对乡村本身乃至其成员产生影响的乡村成员［1］”。无可厚非，乡村精英是乡村治理的重要行动主体。“即使处于同样的宏观环境、自然条件相似的不同社区，由于其内部行动主体的行动差异，社区将会走上不同发展模式［2］。”由于乡村精英流向城市，不少乡村成为无人理事、无钱办事、无章管事的空心村，这也使政府必须尝试以更有效的方式嵌入乡村治理然，然而依旧困难重重。在精英外流背景下，乡村治理面临着以下挑战与契机。

（一）乡村传统文化资源衰微引发系列连锁反应

传统文化是祖祖辈辈在生产生活中总结提炼与继承发展而来，有区别于其他乡村的地域特色，也不乏思想观念、文化形态的精华之处。随着精英的外流，乡村传统文化资源出现衰微，所引发的连锁反应也是一系列的。首先是传统技艺的继承缺失。传统文化中的优秀技艺，理应一代代继续流传，而继承人应具备多项素质。能正确处理内在和外来文化的关系，深刻把握文化特质和精髓，不受外来文化侵蚀；能正确处理传统和现代文化的关系，使传统文化与时俱进，同时又保持传统精髓；能正确处理理论研究与技艺实践的关系，比如乡村曲艺、剪纸等艺术文化，更需在实践中代际相传。而乡村精英的流出，大大减少继承人的资源选择，不利于传统技艺代代传承。其次是乡村“半熟人”社会的稳定堪忧。乡村传统文化在流传中深刻影响一代代村民的思想观念、风俗礼仪、价值判断、行为模式，通过彼此的舆论监督与伦理制约，潜移默化地成为熟人社会秩序稳定的维系关键。城市化进程使乡村由封闭走向开放，人口的流动带来多元文化的碰撞，随之而来的向陌生人社会转型，一定程度上也使乡村社会进入一种前所未有的治理困境。再加上乡村精英的大规模流出，年老群体居多的乡村，认知判断能力欠缺情况下，更容易滋生诸如非法宗教集会、封建迷信活动、黄赌毒、黑恶势力等负能量，不同层面出现精神文化空虚，导致乡村治安问题不断发生。再次是公共物品与村务的处理难题。“基于中国乡村传统，尤其是宋儒重建宗族后的乡村，由熟人社会中的宗族士绅及彼此熟知所产生的舆论压力与道德约束，进而这股力量能带给乡村社会很大一部分的公共物品。”［3］由此可知，乡村精英历来是公共物品提供的重要主体。现代社会中，虽然国家重视和支持乡村基础设施建设和公共物品提供，但毕竟无法顾及方方面面。特别是村集体经济不够强大的乡村，更依赖于乡村精英对公共物品的提供。随着精英流出，“一直在小范围处理乡村公共物品在血缘和地缘上的组织机构遭到摧毁，乡村的公共物品供给也逐步难以维持。［4］”一方面，剩余精英威信和魄力有限，难以号召村民集资和被认可，从而使项目搁浅。另一方面，外流精英大多经济条件较好，走向城市后，基于理性经济人假设，更期望把有限的精力和资金投向个人事业。由此，在目前精英大规模外流、原子化的乡村生活状态下，如何维持公路、医疗、教育等公共物品供给，值得深思。“在农村，想要解决事情，并不是靠大家讨论，而是看这件事符不符合传统的道德观念，当然这个标准不是固定的。但却是一种传统观念的体现［5］。”家长制就是这样一种符合我国传统道德观念的方式。但随着乡村精英的大规模流出，原本意义上的“家长”无法参与乡村事务处理，使简单事情呈现复杂困难的趋向。现如今纠纷调解等村务，在留守村干部公信力缺乏的情况下，很多时候转向司法部门和地方政府求助予以处理，而乡村间家长里短的琐事，若事事提交国家机关，更是给其出难题。

（二）政府制度嵌入与现实乡村社会难以有效链接

近年来，社会主义新农村建设、农业现代化发展、完善基层民主政治等成为乡村建设的重要目标，国家更是出台一系列乡村经济、政治、文化和社会等具体政策予以落实。而建设目标的实现、政策的落实，需要众多乡村精英和村民共同奋斗，需要与现实乡村社会有效链接，而精英流失，势必给这一链接造成不少阻力。具体来说，随着学历素质较高、拼劲十足、新事物接受度高的中青年流向城市，其一是缺乏村干部等乡村建设主体资源。只能在人口总量锐减、多为613899、思想激情和文化知识相对缺乏的群体中 “矮中取长”。有学者曾对华东地区的村庄调研，发现对“十年内不会返乡”的选择，综合所有年龄段外出务工人员，选择率高达76.01%。尤其是高学历人员，本科及以上学历选择率高达96.4%；大专学历选择率高达89.5%。［6］”乡村的进一步发展，需要有号召力的村干部带领一批有活力的群众致力建设，“年轻人比老年人更富有活力，思想解放，更少保守性，由他们主政，政治上更加开放，更具有活力［7］”，而现阶段我国乡村人口结构无法保证一个足数量、高效能的主体参与治理。其二是乡村民主流于形式化。“在劳动力大量流出的村庄，村集体经济又较为薄弱，乡村资源分配的种类和规模并不存在，村庄和个人发展的机会空间都很有限。村庄已呈现空心化趋势，村民对村庄发展关心程度下降，选举积极性并不是很高。［8］”这是众多乡村民主现状的写照。关于乡村民主，突出体现在选举这一政治行为中。一是代投票情况严重。留村的村民，除了投自己那张，还会帮外出务工的亲朋好友投票。二是附和投票普遍。留村村民中不乏目不识丁者，缺乏自己的观点和判断，人云亦云，通常跟随别人投票。三是投票舞弊现象。有学者问卷调查，或因为事业有成扎根城市，或因为路途遥远不愿花费，“高达93.7%的外出精英不愿回村参选［9］”。但不亲临现场参与的外出精英，却出现在候选人名单上。此类奇怪现象，大抵是留村候选者本身是与上级关系良好的村干部，其余候选者只是凑数走过场。当然，民主流于形式的发生，乡村精英流失和村民政治参与热情不高是原因，选举过程缺乏有力监督也是重要原因。

（三）发挥兼具城市养分与美丽乡愁的精英作用成为重构乡村治理格局的契机

尽管城市化进程中的众多乡村在精英外流背景下，面临诸如乡村传统文化资源衰微系列连锁反应、政府制度嵌入与现实乡村社会难以有效链接等治理挑战，甚至有走向衰败的趋势，但不容否认，这些乡村同时也从来没有完全脱离城市文明，在城市化大潮中逐渐发生细微的正向发展，其中外流的乡村精英一直起着关键维系纽带作用。其一，客观上，外流的乡村精英，在城市生存与生活，赚取着相对较高的工资，使用着先进工业科技产品，接触着城市文明和现代信息。而长期在外打拼磨练期间，城市养分所给外流乡村精英注入的新鲜血液，包括开明的思想观念、先进的技术技能及资金。这些物质和精神双向的发展壮大，一定程度上储备着回到乡村另谋发展创事业的基础。其二，主观上，外流的乡村精英，虽扎根城市，却心系乡村，因在外的游子心态，充满着难以割舍的故土情节。作为穿梭于城市与乡村社会的流动人口，他们时不时已经将来自城市的信息技术产品、现代城市文明等潜移默化地带到乡村社会，希望有机会能尽其微薄之力助推家乡的发展，而事实上，他们这个群体因生于乡村、长于乡村，更了解乡村的整体根基，也更清楚乡村的未来发展方向。此外，大学生群体数量的急剧增大，再加上日益增大的就业压力，使得这一部分在城市中学习与生活的大学生精英分子，也可以被吸收到乡村治理中。由此，乡村社会也就这样通过从乡村走出去的精英人群，与城市发生着各种交互关系。如何将这一兼具城市养分与美丽乡愁的精英群体服务于乡村治理，不管是对政府制度嵌入的调整，还是对传统乡村文化资源的挖掘、乡村自治的改善，乃至乡村治理格局的重构，都将会是重要契机。

二、研究基础的奠定：改革开放以来乡村治理格局的发展脉络

城市化的不断发展，一定程度上给精英外流的乡村治理带来新问题和新挑战。如何完善乡村治理，成为当前国家政策和政府行为面临的难题。纵观改革开放以来我国的乡村治理，人民公社制度彻底退出历史舞台，家庭联产承包责任制全面实施，乡村生产力被大大解放，农民参与农业生产的激情被重新激发，农村经济开始复苏。乡村经济体制的这一彻底改变，自然而然也使乡村治理格局发生着变化。具体来说，可以总结为以下三个时期的发展历程，其中突出为政府制度嵌入、乡村自治、乡村精英等关键词表现的不同特征。

（一）20世纪80年代后：政府制度嵌入与乡村自治规范化并行，乡村精英的逐步培养

改革开放和社会主义市场经济发展以来，特别是20世纪80年代后，随着家庭联产承包责任制的推行，乡村社会的生产生活方式发生重大转型。由此，原先国家基于人民公社和单位制嵌入社会的组织化模式趋于瓦解，更具流动性、开放性的社会逐步形成，这使政府在乡村社会的管理机制面临挑战，亟需调整。此时，村民自治制度便作为政府在嵌入之外给予乡村更多自主空间的自治机制应运而生，并在之后的乡村治理中扮演重要角色。1982年《宪法》的颁布，一定程度上标志着我国乡村治理正式步入“乡政村治”时代。之后，乡村自治朝着规范化发展。1988年《村民委员会组织法》开始试行，明确村民委会是村民自我管理、教育和服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、管理、决策和监督。这一自治性质的明确，更是进一步确认国家逐步在鼓励社会自治机制的形成，不单是嵌入制度。1998年，该组织法又重新修订正式公布，对村委会的选举、罢免等流程和乡村议事、监督等事项进行明确。乡村自治规范化日益发展，期间更是培养一大批乡村精英参与乡村治理。

20世纪80年代乡村自治规范化发展期间，社会组织的萌生与较快发展也不容忽略。按照相关资料，1989年的社团总量统计，全国性的有1600个左右，地方性的增达20万个［10］。20世纪90年代，民办非企业单位等社会组织队伍壮大。按照相关资料，1999年的各类民办非企业单总量统计，全国多达70多万个。［11］因此，为回应社会组织这一自下而上路径的治理变革，政府也自上而下地在对社会制度嵌入之外，逐步进行相应政策调适给予其成长空间。总的来说，这一阶段村民自治制度的推行和社会组织的蓬勃发展，正是较好地实现国家权力与乡村社会自治权力的对接，国家权力对乡村社会的控制和渗透也日益减弱，乡村治理大体呈现出政府制度嵌入与乡村社会自治规范化并行发展格局，乡村精英也逐步培育起来。

（二）21世纪初始：政府嵌入角色强化，且因乡村自治明晰化使其兼具有限性

进入21世纪，从两方面可以分析政府对乡村治理嵌入的加强。一方面，2002年十六大召开起，政府加强了涉及民生的职能。随着会议中全面建设小康社会目标的提出，政府相应加强了对乡村公共服务的制度嵌入，通过农村公共服务中心的设立，加强了乡村公共物品与社会保障提供。某种程度上说，这也直接导致乡村社会中政府治理角色的重新定位。另一方面，政府加强了对维稳的职能。随着社会主义市场经济的发展，社会利益分化逐步加剧，再加上政府对乡村公共服务和公共物品的提供依然相对滞后，各方面利益冲突呈现显性化特征，出现社会不公平现象且存在程度加深趋势，由此带来一系列群体性事件，进而是越来越多的信访案件。这使得政府必须调整治理策略，关注社会稳定。从中国社科院主编的《社会蓝皮书》中的历年数据可知，1993年群体性事件是8700件左右，到2006年就高达9万多件，到2010年更是上升到18万件以上。［12］基于此状况，中央是将维稳工作以考核指标的形式下达地方政府，而地方政府在考核压力下逐步摸索联村干部制度、网格化管理机制等一系列社会管理机制，进一步加强对乡村治理事务的考核。由此，政府自上而下的对民生与维稳的关注，体现出的是都是乡村治理中政府嵌入角色的强化。

而这一阶段的乡村社会自治发展也并没有停滞，村民自治制度，特别是民主监督、民主选举等方面具体操作制度不断趋向明细化和规范化。当然，随着乡村自治规范化的发展，“政府对乡村社会的制度性主导并不是随心所欲的。还受到各方面制约，表现出一定程度的有限性。［13］”因此，政府嵌入角色的强化且兼具有限性是这一阶段乡村治理格局的主要特征。

（三）税费制改革后：乡村治理多元化发展，而精英外流导致部分传统治理资源失效

乡村税费制度改革探索始于1994年；2006年1月1日起，我国全面取消农业税征收政策。农业税的取消征收，是国家取消通过税费管控乡村社会的措施，客观上弱化了国家权力对乡村社会的嵌入和管控力度。政府对乡村社会的治理，开始向着少取、放活迈进。治理理念上的这一根本转变，正是乡村治理机制转型的一个重要契机。

这一时期，随着社会多元化的蓬勃发展，中央也着手调整社会治理机制，探索党委领导下多元共治格局运行的可能。党的十六届四中全会于2004年明确提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。十八届三中全会则更进一步明确要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”乡村治理多元治理格局构建的目标脉络逐步明晰。结合乡村治理实际，多元参与主体包括体制内和非体制内两大类。体制内参与主体，主要是乡镇政府、村两委和村民代表大会等。非体制内参与主体，主要包括由社会组织、乡村精英、乡村企业和广大村民等。多元治理强调政府与社会双向“归权”与“获权”，一定程度上体现为政府权力的相对弱化，并鼓励社会组织和公民等基于一定的行为规则，合理有序地参与公共事务管理。随着政策的逐步落地，乡村治理多元化趋势也不断加强。

2015年7月，中共中央委员会办公厅、国务院办公厅引发《关于加强城乡社区协商的意见》。一个月后，民政部、中共中央组织部又联合下达《关于进一步开展社区减负工作的通知》。如此接连而至的调整政策，某种程度上说也是政府在这一时间阶段乡村等基层治理机制完善思考中，不断探索政府嵌入与社会自治有效衔接与重新融合的新格局。而且，随着国家积极政策鼓励下社会组织的日益发展壮大，及互联网和信息技术带动下虚拟社会自治空间的不断扩展拓宽，如此种种多重因素共同作用下，乡村治理格局的多元化发展格局正成为这一历史时期的题中之意。

然而，我们也应该看到，多元主体共治在城市化背景下，越来越难以实现，部分传统的治理资源甚至出现逐步失效的趋向，比如大规模乡村精英流出导致的乡村治理空洞化，继而是传统文化资源的衰微弱化了乡村自治能力导致一系列连锁反应，及政府力量嵌入缺乏与乡村社会力量的有效融合等，但与此同时，外流乡村精英也在城市与乡村的穿梭中潜移默化地影响着乡村社会，正是在这一阶段回应了文章第一部分问题提出中的乡村治理挑战与契机。

三、精英外流背景下找寻乡村良善之治：浙江乡村治理的多元创新

沿着改革开放以来乡村治理的发展脉络分析，再到随着精英外流，乡村治理日益呈现多元化格局的现阶段，肩负起激发乡村治理新活力的重任，需认清传统文化资源衰微、政府嵌入与乡村自治难以衔接等带来的挑战与外流乡村精英可利用的契机。同时，需要一种新的理念，来重构乡村治理格局发展过程中制度嵌入的政府、乡村自治中社会组织、乡村精英及村民等关键角色的多重关系，并相对应地来激活乡村的传统文化资源，来整合政府嵌入角色与乡村自治的有效衔接，来充分发挥外流乡村精英群体作用。而近些年浙江乡村治理的多元创新实践，恰恰在某种意义上回答了这种乡村治理重构的可能性。

（一）激活乡村治理的传统文化资源

“传统绝不意味着腐朽、保守。传统是历史和文化的积淀，失去传统丧失了民族文化的特点，就失去了前进的历史与文化的基础。［14］”在乡村治理中，从传统文化资源寻找突破口也是较好的选择，诸如乡规民约和慈孝文化等在乡村治理中发挥作用。

乡规民约，在中国乡村自发由来已久，是传统乡村村民基于地域性血缘关系，所形成的共同遵守的行为规范。乡规民约作为地方性行为规范，有多重治理意义。首先，乡规民约兼具传统文化精髓与现代治理理念。乡规民约是立足村庄地域特点、风俗习惯、文化传统与价值观念共同形成的产物。在治理理念不断更新的现阶段，乡规民约也被赋予新的价值内涵，与国家推行的核心价值观、国家治理现代化理念并行不悖。其次，乡规民约是符合村民自治精神的非正式制度。村民自治制度作为国家权力嵌入乡村社会的正式制度，为乡村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督提供了制度平台。而乡规民约能在引导村民参与自治、利益表达过程中形成公共行为规范，也能监督村庄公共权力运作，是符合村民自治精神的一项非正式制度。再次，乡规民约基于契约精神治理乡村社会。乡规民约的制定过程及涉及内容，是各阶层不同村民群体自由表达、协商讨论再到认同确定的过程。由此，乡村精英流出、乡村主体多元化的趋势下，涉及村庄利益的公共事务，大体都能基于契约精神执行。乡规民约因而也成为社会各阶层关系缓和稳定的重要保护，成为维护乡村社会秩序稳定的重要工具。

慈孝文化建设（以仙居为典型）是以传承千年的慈孝伦理为切入点，挖掘传统文化资源，助力乡村治理。仙居县于2012年开始创建“慈孝仙居”，主要做法包括四方面［15］。一是以文化人。系统化整理仙居慈孝文化，编印《仙居古代24孝》、《大孝无声》等书籍，建设教育基地和慈孝公园，举办慈孝文化研讨会、慈孝文化节、慈孝歌曲创作评比及演唱会，组建慈孝宣讲团，开设慈孝大讲堂，以多元化形式使慈孝文化扎根与传播。二是典型感召。开展多层面、各领域的“寻找最美仙居人”评选，通过讲座报告、主题宣讲、颁奖大会等形式，扩大宣传影响。三是全民践行。扎实开展慈孝机关、慈孝学校、慈孝企业、慈孝村居创建。以农村为主战场，以乡、村为单位设置慈孝基金，以邻里乡亲为主体，互帮互助，大力开展慈孝志愿服务。四是制度督孝。一方面，以公共服务、金融贷款、医疗援助等政策优惠加以正面激励。例如探索以慈孝为抵押，联合农村信用联社推行“慈孝丰收贷”，使典型模范切实受惠。另一方面，反面约束上，考核制度中将慈孝要求作为约束条件。例如慈孝已成为干部选拔任用中德的重要考核治标。特别在乡村治理中，更是以乡村民约为载体，将慈孝量化细化，使村民的慈孝言行直接与入党审查与民主评议、村集体福利、宅基地审批等关联。

（二）基于权力清单的良性政社互动发展

政府与社会之间的信息不对称问题，某种程度上造成乡村社会的治理乱象。浙江宁海的“36条权力清单”，是以干部与村民简单易懂的方式，有效阐释与对接政府政策。即使是在精英大规模流走情况下，也能较好实现政社互动，促进政策落地与乡村治理。一是制定村级小微权力清单；二是规范村级权力运行流程；三是细化关键环节监督问责制度；四是实现小微权力阳光公开。一方面确保36条村务事项清单及相关权力运行流程、监督问责制度公示于村务公开栏，保障村民知情权；另一方面与时俱进将网络信息技术引入传统村务公开中，比如宁海投资两百多万，建设数字电视公开平台和阳光村务网。由此，村民只要有电视或手机等设备，即使足不出户也可查询村务相关事项，打破治理的时间和空间局限。［16］

（三）乡贤回归与基层精英资源的整合

社会治理诸多新挑战的产生，很大一部分是精英、乡贤流失所带来的。绍兴市在乡村治理重构的规划过程中，就将乡贤等基层精英资源参与纳入其中。让返乡的学者、专家、商人、退休官员等具备一定知识技能、经验特长的人群，发展成为基层社会治理的重要力量。

绍兴上虞区乡贤文化就是典型，成为了全国标杆。当然，乡贤文化建设也进一步推动了乡村经济、社会等方方面面的发展。上虞区的做法，诸如在乡村成立以乡贤为主要成员的民间调解机构，以乡贤的社会认可度与公信力为支撑，处理乡村社会矛盾纠纷。上虞区成立虞商联谊会，还聘请20多名乡贤作为政府顾问，通过乡贤“回乡行”等活动，唤起乡贤的乡思乡愁，推动资金回流、信息回传、项目回归、人才回乡，更进一步支援乡村治理。

四、政府、社会组织与村民互动下重构乡村治理格局的思考

从改革开放以来乡村治理格局的发展脉络来看，20世纪80年代后政府制度嵌入与乡村自治规范化并行，乡村精英的逐步培养；21世纪初始政府嵌入角色强化，且因乡村自治明晰化使其兼具有限性；再到税费制改革后乡村治理多元化发展，而精英外流导致部分传统治理资源失效这样三阶段，制度嵌入的政府、乡村自治规范化中的社会组织及乡村精英等村民三个角色贯穿其中。随着乡村社会日益多元化，寻找传统的文化资源、基于权力清单的政社互动、乡贤回归与基层精英资源的整合等乡村治理现实探索，一定程度一一缓解了城市化进程中大部分乡村因精英外流导致的乡村传统文化资源衰微系列连锁反应、政府制度嵌入与现实乡村社会难以有效链接等方面的治理挑战，同时也抓住了外流乡村精英这一重要角色与发展契机，细细分析我们更可以明确，政府、社会组织、村民是乡村治理的重要主体，三者于网络化互动中激发精英外流下的乡村治理活力，也将在乡村治理格局重构中发挥重要作用。

（一）政府：规范乡村治理权力运行，以制度激励精英回流返乡

就权力规范而言，它是乡村治理的基础保障。36条权力清单、村（社区）清理牌子等探索，涉及到村务系统化的归纳总结与简化清理，通过权力的规范打造了乡村治理公开透明的权力运行环境，是乡村治理各方面挑战缓解的基础保障。就制度激励而言，乡规民约、慈孝文化建设等的发展，都需要政府给予一定的发展平台和制度空间。此外，乡村精英是乡村治理的中流砥柱，乡村精英的回流也需要制度扶持，近年来“三扶一支”、“大学生村官”政策正是激励精英们回归乡村建设。但如何留住大学生村官、村干部等一批精英继续任职，及如何吸引在外的乡村精英回流，提升乡村工资待遇、社会保障与社会地位等是不断探索的议题。可通过乡村产业结构的调整，增加土地附加值。乡村收入低、设施条件差是造成乡村精英流出的重要原因。若乡村产业能顺应市场发展做出相应调整，农产品结构也能由单一走向多元，随着农业科技含量的提升，农产品品牌的培育，农村经济的发展更能稳住人心。同时，通过在财政税收等方面给予优惠创业和就业政策，吸引并留住企业技术人才和管理人才。此外，在新农村建设中，政府可进一步加大医疗、教育等基础设施和公共服务的投入，促进城乡一体化建设，来吸引教育工作者等专业人士返乡。总之，尽量创造机会，让乡村精英真正找到归属感和成就感，使其个人理想与乡村发展有机结合。

（二）社会组织：乡贤助力整合乡村资源，有效链接政府与乡村社会

乡村治理中，存在政府、市场与社会信息不对称的情况，再加上一般村民又缺乏分析判断和整合资源的能力，导致国家政策、市场需求、发展机遇等信息资源不能被村民获取，更别说理解与应用，这当然不利于乡村的长远发展。基层社会组织就是这样一个可以连接政府、市场与社会的纽带，特别是乡贤回归后乡贤研究会、乡贤参事会等社会组织的建立与发展，给乡村精英参与乡村治理提供了一个新平台，避免了原本基层社会组织无序化的状态，降低国家参与治理乡村的成本，整合各方面资源助力乡村治理。而且，以社会组织为载体媒介，乡村精英可通过公益慈善、发展投资等多种形式，形成基层政府、地方精英、城市精英、乡村民众之间的多元网络化互动，在城市和乡村社会建立一座隐形桥梁，为日益凋零的乡村社会提供新的活力之源。当然，社会组织参与乡村治理的过程中，离不开政府在政策和行动上的支持与规范。一是尊重和认可其存在合法合理性。满足社会组织成员与乡村精英们政治参与需求，并保障其自身权利，保障政府与社会组织、乡村精英之间的有效互动，使后者更有动力参与乡村传统文化的挖掘、乡规民约的制定等乡村治理事务。二是引导和规范其健康科学发展。引导基层社会组织制定科学合理的内部规章制度，包括稳定的竞争选拔机制等。完善选举的流程，防止不正当选举行为的发生，为乡村精英向上流动提供机会，从而推动乡村治理的可持续发展。

（三）村民：以培育精英为目标提升整体素质，完善乡规民约稳固乡村自治共识

于乡村治理而言，广大村民的参与不可或缺。而在乡村精英流出的现阶段，现有村民的整体素质急需培育，从而为乡村治理储备精英人才。具体可通过以下三方面展开。一是通过举办乡村夜校、图书馆查阅资料、开通农业科技问题专线、印刷简单培训手册、外出实地考察、专业技能人员田间指导等多渠道加强对留村人员，尤其是知识学历和能力素质尚可的中青年村民的工作技能培训。二是以村两委干部先学习再带动、广播电视报纸等媒介传播等方式，将与村民息息相关的农业政策潜移默化于村民心中。三是借助乡村大讲堂等讲座形式向村民宣传健康养生、法律法规、生活日常等综合性知识。当然，随着村民综合素质进一步提升，精英培育与挖掘也是当务之急。帕累托曾说，“如果统治精英不设法从平民阶层中吸收卓越人才，那么国家和社会将会失衡，社会秩序将出现混乱。”随着乡村社会精英的外流，乡村治理更应从现有乡村人力资源的拔尖者中挖掘、培育精英。通过村民素质提升与精英培育，帮助村民整体建立起乡村发展与自身发展的自信心，实现乡村有效治理、开展新农村建设自然也变成顺理成章的事。此外，在乡村治理中应发挥强大生命力的乡规民约，因在改革开放历次修改中过于强调政府的指导和渗透及村民认知和综合素质等多方面原因，流于形式较多。但新时代的乡村民约，应充分认识政府引导和村民自治的相关性，随着村民素质的提升与精英培育，通过政府引导尽可能推动村民对规约的讨论和参与，并通过反复的讨论、参与和互动，形成基层社会的治理共识，这种共识一旦形成，便可以成为乡村社会自治的持久制度基础。

［1］项辉，周俊鳞.乡村精英格局的历史演变及现状——“土地制度-国家控制力”因素之分析［J］.中共浙江省委党校学报，2001（05）.

［2］莫艳清.村庄再造的内驱力：社区精英及其创新——基于城市化背景下X村跨越式发展的观察与阐释［J］.浙江社会科学，2014（12）.

［3］［4］贺雪峰.乡村的前途［M］.济南：山东人民出版社，2007：30.

［5］费孝通.乡土中国生育制度［M］.北京：北京大学出版社，1998：37.

［6］熊易寒.“半城市化”对中国乡村民主的挑战［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2012（01）.

［7］俞可平.增量民主与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2003.

［8］张晓冰.农村乡镇发展的体制性困境与出路——来自一个基层干部的体验与思考［M］.武汉：华中师范大学学出版社，2006：39.

［9］张芳山，熊节春，康乐荣.“后乡村精英”时代乡村治理的潜在风险与对策研究［J］.中共福建省委党校学报，2012（11）.

［10］王名.中国社团的兴起［M］.北京：社会科学文献出版社，2001.5.

［11］吴忠泽.民间组织管理［J］.北京：清华大学发展研究通讯，1999（13）.

［12］张永宏、李静君.制造同意：基层政府怎样吸纳民众的抗争［J］.开放时代，2012（07）.

［13］于建嵘.岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁［M］.北京：商务印书馆，2001：440.

［14］张晋藩.中国法律的传统与近代转型［M］.北京：法律出版社，1999：1.

［15］陈红雷等.慈孝仙居：传统文化情结下社会主义核心价值观大众化路径［J］.青岛科技大学学报，2014（09）.

［16］V.Pareto.The mind and Society：a Treatise on General sociology［M］.New York：Dover，1963：227.

责任编辑：唐 琼

D035.5

：A

1008-6323（2017）02-0017-07

1.丁丁，中共新昌县委党校讲师；2.汪锦军，中共浙江省委党校公共管理教研部教授。

2017-03-03