顾客导向理念嵌入基层社区组织公共服务供给模式研究——以上海市S社区为例

文 李 杰（中共上海市委党校，上海 200233）

顾客导向理念嵌入基层社区组织公共服务供给模式研究
——以上海市S社区为例

文 李 杰（中共上海市委党校，上海 200233）

社区公共服务的提供是基层公共组织最基本的也是最重要的职能。在“两级政府，三级管理”或者说适度扩大街道办事处权限的城市管理体制下，街道办事处这一组织层级不仅需要完成上级政府交办的事项，还要和社区组织一道协调处理好基层存在的公共事务和提供公共服务。社区居委会自治组织更是和小区居民沟通最多的部门，提高社区自治组织的自我管理能力、自我服务能力的建设，使社区自治组织真正站在居民需求的角度去思考，尽可能满足居民公共服务需要，是推动社区组织和谐发展的重要阀门。

公共服务 志愿者组织

一、引言

“社区”（Community）一词最初是1887年由“德国社会学家滕尼斯提出，在滕尼斯那里，‘社区’这个概念表示由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会共同体”。［1］1933年由费孝通等社会学者第一次把“Community”翻译成“社区”，20世纪80年代开始在我国广泛使用，社区首先是一个生活在共同区域的由多数人组成的社会共同体，这就是强调社区里的人与人之间有共同的利益。具体有以下四个含义：“第一，社区都有一个相对独立、相对稳定的地理空间。第二，社区都有以特定社会关系为纽带形成的一定数量的人口。第三，在该地理空间的人们具有一种地缘上的归属感和心理文化上的认同感。第四，社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其关系”。［2］“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态；仅就与其他共同体无关而与本共同体所有成员相关的事务，全体成员享有共同决定权，即一定的群体自治，如地方自治、社区自治”，［3］在我国社区自治组织主要是指以社区居民委员会为主的以自我管理、自我服务和自我教育为特征的基层群众性自治组织。

“居委会是目前我国宪法与法律中承认和确定的城市基层群众性自治组织，是城市社区的主体性组织”。［4］它的主要职能有：“（1）宣传法律和政策，维护居民的合法权益，教育居民遵纪守法；（2）开展精神文明建设活动，如创建文明家庭、文明居民区等；（3）办理公共事务和公益事业；（4）开展社区服务，兴办便民利民的生产、生活服务事业；（5）调节民间纠纷，促进家庭和谐、邻里团结和社会安定；（6）监督居民公约的执行；（7）协助维护社会治安，参加社会治安的综合治理；（8）协助政府做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育、维护妇女儿童和老年人合法权益；（9）向政府反映居民的意见。”［5］因此城市社区居委会在城市基层治理中扮演着重要的作用，特别是在关系到居民最基本生活方面的公共服务供给和居委会密切相关。

基层社区组织除了居委会自治组织、社区居民会议、社区居民代表会议以外，还有其他的社会组织，比如社区志愿者组织、非营利性组织和社会团体等，这些组织对于有效提供居民公共服务起着重要的作用，这些组织之间的和谐相处和相互合作也对社区良好的治理起着重要的作用。

基层治理的好坏直接关系到城市的稳定，城市社区的善治是城市稳定的基础，那么，有这样的逻辑，就能推导出城市社区公共服务的提供又是城市稳定的保障。“公共服务是指政府、非政府组织、非公共组织对公共事务的处理而产生的公共物品。公共服务的实现途径有两种：一是政务化，即政府是一切公共服务的组织者和供给者；二是政府事务的社会化，即把那些不一定要求政府承担或政府无力承担的公共事务转化为非政府公共事务（不含转为私人事务），由非政府公共组织、非公共组织来承担和处理，或政府公共事务引入竞争机制，实行社会化、市场化经营。”［6］社区公共服务就是和社区居民相关的由政府和社区组织负责提供的服务本社区居民的公共产品和公共事务。在向社区居民供给公共产品和服务时，政府始终处于主导地位，但是也不能由政府一家独揽所有的公共服务供给，政府在有些领域不能像市场那样有效，需要学习市场的“顾客导向”意识，社区组织是政府在社区提供公共服务的合作伙伴，国家政府体制改革、简政放权的推动下，基层公共组织（社区街道）越来越承担着社区居民公共服务供给的主要责任，街道社区在本身能力限度的范围之内如何充分协调好社区居委会等自治组织为提供良好的公共服务，是一项重要的项目。本文在实证分析的基础上，通过访谈和文献分析法，以上海S小区为例，试图研究分析基层社区组织如何以“顾客导向”理念为指导，真正以居民的需求为出发点和目标，向社区居民提供完善、高效的公共服务。

“顾客导向”是新公共管理的一个关键词，最早出现在“1960年美国莱维特（Levitt）的著作《营销近视症》一文中，他提出将顾客导向看做是一种企业竞争战略。他指出一个企业要想基业长青或‘体面地生存’，应该以顾客需求为导向，以顾客满意为追求，才能唤起大批热情而忠实的追随者─顾客”。［7］这一概念被引进公共部门是在20世纪七八十年代的以英国和美国为主的西方发达国家，从公共组织的视角，“顾客导向”是指“政府主动以公共服务对象为顾客界定各项服务标准，为政府顾客提供高性价比的公共服务产品，在满足顾客需求的过程中完成政府职能”。［8］城市基层社区组织可以借鉴“顾客导向”理念以向居民区居民提供公共服务，履行自身职能，社区公共服务主体的多元化，已经有相关社会组织充分借鉴“顾客导向”理念，在“顾客”驱使下提供符合其需求的公共服务。“顾客导向”是一种主动创造顾客，挖掘顾客的真正需求，提供符合“顾客”的服务。

由于现在上海实行的是 “两级政府，三级管理”或者适度扩大街道办事处权限的城市治理体制，街道是一级管理部门，街道由一定数量的小区构成，这些小区的居民户数的数量都不是很多，因此在一定程度上可以满足居民多样化的需求，“顾客导向”理念不仅仅是在政府部门、企业部门，在社区组织提供公共服务过程中也可以借鉴。但是有一种情况值得提出，那就是“顾客导向”中提到的满足的不仅是公众的需求，还可以满足居民个性化的需求，公众就是由个人组成的，可这个性化的需求必须在不损害公共利益的前提下才是成立的。

二、社区公共服务的种类划分

社区公共服务属于公共服务，“但社区公共服务是以社区而不是整个社会为单位的公共服务。公共服务从覆盖范围来看，可以分为全国性公共服务和地方性公共服务，地方性公共服务按照地方的等级，又可以进一步的划分，如果覆盖的是社区，就是社区公共服务。根据社区公共服务是否具有局限性，可以将它划分为两类：既为某个社区，也为其他社区所拥有的公共服务，只为某个社区所拥有的社会公共服务。具体分类是社区物业管理和公共设施配套类，社区便民服务和社区保障类，社区民主治理类，社区管理类以及社区文化心理类”。［9］本文研究范围将社区公共服务限定在只为某个社区所拥有的社区公共服务。

有的学者根据产品的属性将社区公共产品分为“个人物品、收费物品、共用资源、集体产品”。［10］个人物品具有排他性和竞争性，不付钱就不能消费，可以由市场来提供；收费物品具有一定的排他性，比如邮政，需要付费才能消费，可以由政府和市场合作提供；共用资源和集体资源都不具有排他性。还有的学者从责任主体来分类，分为“特定人群服务，即由特定公共服务组织针对社区特定人群（育龄妇女、下岗职工、离退休人员、外来人口、低保户、特困户、残疾人等）提供的社会服务。第二类是市政服务，即由政府和各类公营事业部门所提供的公共服务，如公共教育、医疗保健、邮政投递、通讯网络、公共交通、有线电视、供电供水供气等服务与收费活动。第三类是物业服务”。［11］

分类的目的是为了更好地供给，根据以上三种分类，笔者根据调研地区的现实状况，决定采用第三种分类法，也就是将社区公共服务分为特定人群服务、市政服务和物业服务，上海S社区的公共服务也基本上符合这三种分类划分，通过这个划分，居委会组织就明确了哪些公共服务可以由它来提供比较符合实际，比如说特殊人群服务主要就是居委会和志愿者组织合作处理，根据调研，S小区除了居委会组织人员6个人之外，这6个人中只有4人是正常坐班制的，其余2人是经过居民选举出来的不坐班的，还有1位是居委会书记，另外还有志愿者组织，志愿者组织人员构成来源主要是离退休人员和无正规职业的人群，基本都居住在本小区，年龄大多是40岁以上，这些志愿者是本小区长期的志愿者群体，除了本社区志愿者之外，有时候还会有社会上年轻的志愿者会在小区做临时的志愿者，他们会带来一些新的想法以利于完善我们的志愿者组织运作，小区居委会组织人员人手的缺乏，必然需要激励志愿者参与才能治理好小区，为居民提供更好地公共服务。

三、基层社区组织向“顾客导向”服务理念转化的现实性

为了更好的治理社区，打造和谐社区，居委会组织联合社区其他社会组织一起为社区的发展出谋划策，随着经济的发展，居民的生活水平的提高，按照马斯洛的“需求层次说”，人们在实现了基本的生存需要时候，会期待更高级别精神需求，这一信号已经在居民不断的投诉和政府的利益博弈中释放出强烈的需求信号，倒逼政府必须对现行的供给体制进行改革，朝着“顾客导向”的理念转化，通过加强与居民的沟通以提供满足他们需要的产品。那么，基层社区组织向“顾客导向”服务理念转化的现实性在哪里呢？

第一，上海一号课题之后，居委会在经费保障方面有了提升。“鼓励居民区引入专业社会组织，提供法律援助、文化建设、物业管理、社会工作、科学健身等专业服务，切实提高居委会动员社区力量、协调社区资源、组织居民自治、服务社区群众的能力和水平”。［12］政府结合社会发展的进程，逐渐给予基层社区居委会更多的支持，充分发挥基层自治的能力和提高基层公共服务水平。

第二，社会工作者的职业化，合理地招聘社区工作者，在待遇上和定位上进行改革，重视社工的地位，引进一批具有专业素质的社会工作者融入社区，有利于满足特殊人群的特殊需求和创新小区发展理念。

第三，长期有效的志愿者队伍建设，志愿者队伍来自本小区居民，大多是退休人员，他们热爱自己所居住的小区，希望将小区治理得井井有条，有一个舒适良好的生活环境。

第四，居民综合素质的提高，善于表达自己的想法，法律意识和民主意识逐渐在小区普及，因此他们愿意真正表达自己的意愿，这就为提供有效的公共服务起到了保障的前提可能。

第五，社会组织（第三部门）或者慈善家的参与。基层群众是公众主体，很多社会组织逐渐将目标导向社区居民，对社区进行调研，为社区居民提供无偿或有偿的公共服务。有些慈善家或者公众人物（明星）也会对社区公共服务尽一份力。

四、基层社区组织向“顾客导向”服务理念转化的壁垒

“顾客导向”服务理念就是在真正把握居民需求的情况下，有效提供公共服务。但居民委员会组织和政府部门不一样，它并没有法律赋予的行政权力，也没有足够可以调动的人力、物力和财力，尽管一号课题提出要给予居委会更多的资金保障，但居委会组织的财力不是独立的，在向社区居民提供公共服务时，除了本身属于居委会职能范围内的一些程序性的事情和街道交办的事情以外，很多公共事务的处理都需要按照程序上报街道，由街道审批资金，这就降低了办事效率，与国家治理改革目标建立一个高效的服务体制是相违背的。基层社区组织（居委会组织）在向居民提供公共服务时存在很多的壁垒，具体有：

第一，居委会组织人力不足。据了解，S小区居委会组织面对居民区的几百户人家，人手根本不够，而且越往底层不可控因素越多，复杂的事情也越多，处理起来越复杂。

第二，居委会财政不独立。没有资金保障，任何决策都需要街道批复，无故增加了居委会的工作量，这在一定程度上抑制了居委会服务理念的转变。

第三，目标替代。所谓目标替代是指“许多组织在实际运行过程中常常由于种种原因背离其原定的的正式目标而追求与原来目标不同甚至相悖的目标”。［13］据S小区书记反映，现在面临最没意义也必须做的就是“台账”，为了应对政府部门、街道检查，居委会必须将所实行的每一项目都详细记录下来，有些记录是必须要做的，但是很多没有意义的会议记录就没有必要做，居委会总是为了做“台账”而疲于奔命，没有时间去处理居民的其他事项，这是典型的目标替代。小区书记表示，现在上海一直强调要给居委会减负，让居委会发挥本来的职能，事实上越减负担越重。这使得居委会组织被“目标替代”，一些形式化的东西使得居委会不得不背离自身的目标，忙于应付政府或街道的检查。

第四，社会力量缺失。尽管社区治理过程中存在各种志愿者组织，这些志愿者组织有“护村巡逻队、夜间巡逻队、义务消防队、调节、信息消防队、双拥志愿者队、法律咨询志愿队、医疗咨询志愿队、敬老志愿队、青少年护绿保洁队、楼组长、交通安全志愿者、文体志愿者等，基本上可以分为美化环境、社区安全、专业知识、文化娱乐和帮困助残等五大类”。［14］很多组织都是临时的，没有固定的运行机制和规章制度，社会组织的力量在社区还没真正发挥该有的作用。

第五，社会组织以及志愿者组织架构不完善。“在世界上许多地方志愿者和社区参与的话语体系和实践是同步发展起来的”，［15］但国内的志愿者组织多是非专业化的，很多关于社会组织和志愿者的法律法规不健全，社会组织或志愿者组织存在的非正式样式，甚至有些社会组织出现“目标替代”的现象，或者是制定的相关的制度，在执行过程中出现了“制度异化”，所谓制度异化“制度（客体）本是公众需求（主体）的产物，却本末倒置地变成了真正的主体。这种情况即为‘制度异化’”。［16］没有真正为公众提供相应的服务，组织的制度在执行具体任务的过程中没有了权威性和合法性，制度被束之高阁。

第六，居委会待遇低。根据奥斯本和盖布勒的分类“顾客”分为“内部顾客”和“外部顾客”，“外部顾客”是指组织外部接收产品或服务的组织和个人；“内部顾客”是指公共服务供给主体（也即内部工作人员），是公共服务供给的内部受益人或组织。从一定意义上看，居委会干部属于 “内部顾客”，居委会干部工作量繁重，可是待遇却不高。据了解，S小区居委会主任一个月才是4000多元人民币，书记退休返聘的是4700多元人民币，工作年龄段的书记工资为6000多元人民币，按照上海的经济发展水平，这样的待遇确实不高。根据赫茨伯格的“双因素理论”（激励因素和保健因素），只有满足了内部员工（内部顾客）的基本需求之后，才能全身心投入到工作中去，为“外部顾客”提供更加优质高效的产品，报酬和激励机制的不完善一定程度上影响了工作效率和服务意识。

五、基层社区组织提供公共服务的多中心合作“顾客导向”实践模式

基层社区的公共服务除了政府部门提供以外，多数的公共服务是由社区组织特别是居委会来协调并且提供的，现在社区组织正在或者在探索将“顾客导向”运用于供给公共服务，并在很多地方取得了显著的成绩，笔者总结社区公共服务可以通过以下几种可操作化的实践模式来提供。

第一，以需求为导向，以项目为载体的服务供给模式。原来的供给是自上而下的政府单一的服务提供模式，政府在生产指令下强行向社区提供服务，社区居民是被动接受的，现在反过来，是由“社会自我管理，是从需求出发的，而不是从指令出发的；是自下而上的服务供给模式，而不是自上而下的。”这种供给模式丰富了服务供给模式和供给产品，刺激了市场向更完善的方向发展。“以需求为导向改变了以往政府与社区组织间封闭式的机械循环，使居民不再游离于体制之外，而是将其真正纳入社会管理中，成为社会管理的主体，这不仅体现了人民当家做主的本质，而且也真实反映了居民的参与意愿。以项目为载体，是服务供给方从单一主体向多元主体转变的一个新突破，体现了多元参与的合作治理理念。项目制的核心在于改变政府向社区投入资源的决策方式，形成自下而上的、由内向外的以需求为驱动的权力和资源分配体制。”［17］，这种模式加强了基层社区组织的话语权，社区与政府之间的关系不再是简单的服从与被服从的关系，而是一种双向的合作关系，上级政府对基层社区组织起着指导与帮助作用，社区组织负责把基层社区粗在的问题像政府反映，以便政府及时作出回应。项目制有利于实现多元供给模式，可以满足不同的需求，比如可以成立专业的医疗项目团队、文化娱乐社团等等。

第二，充分发挥志愿者组织的作用。志愿者组织包括社区组织的和社会临时性帮扶的志愿者组织。小区居委会的职能范围有限，因此城市社区中的志愿者组织几乎涵盖了居委会所有的服务性工作，小区“这些志愿者队伍的组成以及志愿者活动的开展，都离不开居委会的动员和组织，居民在入住小区的时候居委会就会进行信息采集，了解他们的兴趣爱好，然后根据他们的意愿和实际情况有针对性地动员他们参与志愿者队伍。”［18］志愿者组织没有正式化的规章制度，是一些非正式组织，需要和居委会开展合作才能开展相关活动，据了解，现在很多社区的服务创新点都是在志愿者组织参与，他们可以向居民提供多样化的服务，满足居民的个性化服务需求。开展社区志愿者活动起到很多的积极作用，除了能提供多样化的社区公共服务之外，还起到以下作用：“（1）弥补政府资源不足的缺陷；（2）促进国家和社会的良性互动；（3）满足居民个性化需求；（4）倡导社会文明”。［19］

第三，充分发挥社会组织的作用。随着社会经济的发展，居民需求的多元化，单单靠政府和居委会组织来提供公共服务是远远不能满足公众的，很多社会组织在这方面要比政府或者居委会有更多的优势，他们的接触面广，资源多，能够弥补政府和居委会这方面的缺陷，在社区公共服务提供中，社会组织越来越具有不可替代的作用。

社会组织在西方也叫非营利组织或第三部门(NGO）。“社会组织是与公民社会理论想联系的。早在1831年，法国著名的政治在思想家托克维尔就注意到美国公民热衷于结社的现象，并指出，‘美国人不论多大年龄，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团’。”［20］第三部门（NGO）是以公众的利益为目的而存在的，不以营利为目的，在运行过程中“要避免完全屈从于政府和在市场机制下的成本压力，保证资金来源的多样化和与多方取得合作伙伴关系”。［21］这样就能保证自身的独立自主性和活动的意思自治性。上海市曾经探索实践过将社区的公共服务以签约委托的形式，通过政府、街道社区、居委会等组织与其合作提供公共服务，取得了一定的成就。

社区公共服务供给再也不能只靠政府和社区居委会来提供，政府会失灵，在很多服务提供的时候不能很好的把握居民需求信号，社会组织没有官僚机构的“制度约束”，能够很快把握需求信号，居委会不是一级政府，没有很大的权力调动有些资源。“在社区里，社会组织具有民间代表性、组织弹性和功能自发性等特性，能较为敏锐地觉察到社区居民的需求，更加容易地为服务对象提供较准确的需求信息，能较迅速得为社区成员提供急需要的服务。上海市社会组织根据社区居民的需求，积极进入社区进行就业培训、救助帮困、文化教育、残疾人服务、居家养老服务、慈善救助、家政服务以及环保宣传等各种社区服务。它们所提供的低成本、个性化、多元化的服务，取得了较好的社会效益。比如，各种老年服务机构充分考虑老人和家属的需要，一方面，的硬件设施、服务质量上下足了功夫，使老人们享受到了满意的服务，另一方面，通过努力也使老人的家属放心，使养老院真正成为老人们颐养天年的乐园。”［22］

第四，政府主导，多方参与，“顾客导向”服务模式。以上海市罗山市民会馆和上海市普陀区长寿路街道为例，“罗山市民会馆是由上海浦东新区社会发展局、浦东新区社会发展基金会、基督教上海青年会和罗山街道办事处共同创建的社区福利机构，包括敬老院、市民体闲中心和999市民求助热线三部分。1996年2月开始运营，是我国第一个由政府投资、委托非政府组织管理运营的社区服务中心，打破了传统的社区服务中心由政府管理的垄断局面，为我国社区公共服务开辟了一个新的模式。”［23］这种模式的特点就是在把握“顾客需求”的前提下，由政府主导，制定相关的政策法规，社会组织或者志愿者组织只需要在法律法规范围内活动就能得到政府的支持，政府在这些主体的运作中只需起到监督作用，动员社会组织、政府、居民以及志愿者参与进来，形成一种良性循环的运作模式。

普陀区的长寿路街道公共服务特色是：“（1）民间组织服务中心。长寿路街道民间组织服务中心是上海市第一家社区民间组织服务中心，创建于2002年8月。街道通过中心，对社区内的民间组织实施枢纽式管理，积极引导民间组织参与社区建设和管理，在中心与街道之间建立起了一种合作伙伴关系。民组织服务中心是一家民办非企业单位，具有服务民间组织、党的建设、人力资源管理、监督预警、承担政府委托或转移职能、服务社区居民六大功能。（2）慈善超市。长寿社区慈善超市是上海市规模最大、功能较全、管理较完善的一家社区慈善超市。超市采取市场化运作，企业化管理的方法，积极开展接受捐赠、属地救助和义卖变现活动，逐步建立了一整套社区慈善超市的长效运作机制和对社区特困群众的慈善救助体系，深受社区百姓欢迎。（3）爱心帮帮车。2007年11月19日，长寿路街道正式启动“爱心帮帮车”进小区卖早点项目，将其定位于小区内部的公益性服务载体。”［24］普陀区的模式起到一种粘合剂的作用，通过成立固定的服务中心和超市，尽可能将更多的资源集合起来，居民可以根据自己的需求到固定的地点获得自己需要的物品，不仅方便快捷，而且实现了资源的有效利用，这是一种值得推广的公共服务供给实践模式。

六、结语

综上，社区公共服务供给实践模式以新公共管理的“顾客导向”理论作为支撑，在向“顾客”提供服务的过程中，能够供给符合“顾客需求”，实现资源合理利用的效度。以需求为导向，以项目为载体的服务供给模式、志愿者服务、社会组织参与供给、以政府为主导，多方参与的实践模式的多方合作可以很好地整合资源，调动大家的积极性，真正在向“公民参与”的方向发展，也有利于推进民主进程。基层社区组织以“顾客导向”理念嵌入公共服务供给实践模式具有合理的可操作性，在这些服务供给主体不改变公共性的前提下，能在基层公共服务的供给中发挥不可替代的作用。

罗山市民会馆和普陀区长寿路街道的公共服务模式走的都是“顾客导向”理念的社区公共服务供给模式。在充分了解居民需求的基础上，尽可能调动一切资源，在政府主导下，向广大社区居民提供符合社区居民自身需求的公共服务。基层社区组织向居民提供公共服务的实践模式证明，随着社会经济的发展，居民需求的多样化和个性化现象越来越突出，政府的单一供给模式不能够满足居民的需求，政府或者居委会应该积极开展和社会组织、志愿者组织、居民的合作，建立一种服务良好、社会和谐的运行秩序。

社区组织在社区公共服务中不只是政府的代理人，也不只是起到上传下达的作用，在社区治理中社区组织逐渐成为一个治理主体和参与者，我们在研究基层治理时，始终将它们定位在公共治理框架内。随着政府改革的不断推进，权力逐渐下沉，基层民主的不断推进，居委会自治组织在向社区提供公共服务时，将会是主要公共服务供给者、服务者的发起人和参与者。基层组织特别是居委会也应逐渐探索让“公民参与”公共服务成为一种常态，社区志愿者组织的参与是公民参与的一种间接表现形式。笔者认为，未来居民小区的划分不宜过大，应该根据该社区的经济力量和文化程度合理组建居委会并和相关社会组织建立相应联系，这就把社区公共服务限定在小区内的每个公民，这种无缝隙式提供公共服务更加符合以人文本的理念，也是一种“顾客导向”的理念。

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责任编辑：唐 琼

C916.2

：A

1008-6323（2017）02-0005-07

李杰，中共上海市委党校公共管理教研部硕士研究生。

2017-03-20

国家社科青年基金项目（项目编号：12CZZ043）。