推进社会主义协商民主法制化的思考

王凤全

推进社会主义协商民主法制化的思考

王凤全

我国政治协商制度萌芽于新民主主义革命时期,正式确立于中国人民政治协商会议第一届全体会议时期，完善于改革开放后，在党的十八大召开后进一步扩展为社会主义协商民主制度，并在党的十九大报告中再次予以强调。健全完善社会主义协商民主制度，需要在进一步细化有关政策的同时，通过立法对协商民主制度作出规定，为社会主义协商民主制度进一步规范化、制度化提供保障。

协商民主；法制化；统一战线

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”实践证明，社会主义协商民主是符合我国国情的社会主义民主政治的特有形式，随着我国社会主义民主实践的不断发展，社会主义协商民主的作用越来越显著、成效越来越大。深入贯彻落实中央要求，健全完善我国协商民主制度，既需要政策指导，也需要法制保障。协商民主制度如何实现法制化，是今后需要深入研究和思考的问题。

一、我国协商民主制度的形成与发展

我国协商民主制度的发展历程，与党的统一战线的形成与发展密切相关。第一次国共合作时期，中国共产党与国民党建立了民主联合阵线，共产党员以个人身份加入国民党，双方就党务、军事、群众运动等展开协商，这实质上是国共两党为共同目标展开的党际协商。抗日战争时期，中国共产党在根据地内实行抗日民族统一战线政策，建立了“三三制”政权，参加政权的人员中，共产党员﹑左派进步分子﹑中间分子及其它分子各占三分之一，初步探索了将协商民主嵌入政权运行的经验做法。解放战争后期，各民主党派和无党派民主人士积极响应“五一口号”，奔赴解放区与中国共产党共商建国大计。在各方积极努力和筹备下，1949年9月21日至30日，由中国共产党和民主党派、无党派民主人士共同参加的中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开，[1]会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度正式形成。

新中国成立后，随着社会主义建设事业的发展，我国的多党合作与政治协商制度也得到进一步发展。毛泽东同志在1956年发表的《论十大关系》中，系统总结了社会主义建设需要科学处理的十个方面的关系，其中就共产党和民主党派的关系，开创性地提出要“长期共存，互相监督”。1958年后，我国多党合作事业受到影响，政治协商制度遭到破坏。改革开放后，我国多党合作与政治协商制度开始重新步入健康发展的轨道。1979年10月，邓小平同志重申，中国共产党与各民主党派之间要“长期共存、互相监督”。1987年，党的十三大报告提出，“要建立社会协商对话制度。要完善共产党领导下的多党合作和协商制度”。1989年，中共中央制定下发了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，对多党合作与政治协商制度作出了具体规定。1992年，党的十四大报告提出，“要完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”。1997年，党的十五大把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度列入社会主义初级阶段基本纲领。[2]2002年和2007年，党的十六大、十七大报告均对多党合作与政治协商制度作出强调。

随着我国政治体制改革的持续深入和多党合作与政治协商制度的不断完善，2012年，党的十八大提出，“要健全社会主义协商民主制度”，这是第一次在党的全国性会议上正式提出“社会主义协商民主”这一概念，标志着我国协商民主建设进入了新的历史发展时期。党的十八大还对推进协商民主广泛、多层、制度化发展提出了明确要求，这些要求为新时期社会主义协商民主的发展指明了方向，提供了遵循。为深入贯彻落实党的十八大精神，2015年2月，中央出台了《关于进一步加强社会主义协商民主建设的意见》，进一步明确了开展民主协商的领域、渠道、方式等，为协商民主的发展提供了政策支撑。[3]2015年10月，中共中央办公厅印发了《关于加强政党协商的实施意见》，首次对社会主义协商民主中的政党协商进行详细界定。今年10月，党的十九大报告再次强调了社会主义协商民主的重要作用，对协商民主建设提出了更加明确的要求。

二、建国以来协商民主制度法制化进展与存在问题

在1954年第一次全国人民代表大会召开前，人民政协代行人大的职能。《中国人民政治协商会议组织法》规定：“中国人民政治协商会议全体会议就有关全国人民民主革命事业或国家建设事业的根本大计或重要措施，向中华人民共和国中央人民政府委员会提出决议案”，这实质上通过立法明确了各界人士参与政治协商的权利和渠道。

1954年8月，第一届全国人民代表大会召开并制定颁布了我国的根本大法《宪法》，《宪法》规定，“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”，对人民政协的职能进行了明确。[4]需要指出的是，虽然这一时期立法制度尚未健全，但政务院陆续制定了一系列关于统一战线和政治协商的条例、通则、办法等，这些条例、通则、办法都具有法律效力，保障了政治协商制度的完善和政治协商工作的开展。

文化大革命开始后，我国立法工作出现停滞，在一切以阶级斗争为纲的错误思潮影响下，1975年、1978年《宪法修正案》中，“政治协商”一词通篇没有出现，更没有相关规定和要求。改革开放后，国家再次通过立法对政治协商制度作出规定，我国多党合作与政治协商事业重新步入正常发展的轨道。1982年《宪法修正案》明确规定，“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，将进一步发挥它的重要作用”。1993年《宪法修正案》将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在”写入宪法，这是第一次在宪法中明确提出政治协商制度。为确保政治协商制度进一步规范化、具体化，国家陆续出台了一系列政策，对政治协商制度的运转和实施给予保障。如全国政协从1988年到2005年陆续制定了政协全体会议、常务委员会、专门委员会、主席会议规则，并出台了一系列规定，中共中央也发布了一系列文件，对多党合作与政治协商制度作出规定。

2012年党的十八大召开后，关于协商民主的立法工作开始步入快车道。2014年党的十八届四中全会公报提出，“要推进社会主义民主政治法治化，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。在有关协商民主的法律正式出台前，中央首先对有关民主协商的政策进行了深入研究和整合，并于2015年2月印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了7个协商渠道，既涉及到政治协商，也涉及到社会协商。[5]《意见》的出台，使协商民主的广度和深度都有了飞跃性的发展。在通过出台政策推进协商民主建设的同时，法治建设领域也开始更多涉及协商民主，如2015年新修订的《立法法》要求在人大立法、政府制定行政法规时要与有关利益群体进行协商，涉及到政府协商，《价格法》及国务院有关部门出台的有关听证的规定也涉及到政府协商。

我国社会主义协商民主，充分体现人民当家作主地位，为保障人民群众权益和广泛参与提供了制度平台，有利于保持党同人民群众的血肉联系，有利于凝聚各方面智慧和力量，有利于促进决策科学化、民主化、法治化。协商民主发展到今天，由原来的重视加强政治协商建设拓展为政治协商、社会协商并重，协商的渠道更多、内容更广、制度更健全，在协商民主实践上走在了世界前列，充分体现了我国政党制度和我国社会主义民主政治的优势所在。但是，加强社会主义协商民主建设作为当前民主政治建设的一项重要任务，在发展进程中也存在一些问题，尤其是协商民主法制建设比较滞后。主要表现在以下两个方面：

一是尚未制定有关协商民主的综合性法律。目前，我国尚未出台有关协商民主的综合性法律，协商民主法制建设的探索还停留在政策层面，社会公众也无从依法对协商民主建设情况进行监督，在一定程度上影响了协商民主建设的进展。二是缺乏对协商程序、内容等进行保障的法律细则。《立法法》第三十六条规定涉及到法律草案听证问题，但听证程序是什么、参与听证的人员如何产生等，都需要具体的法律细则作出规定，在这一方面法律规定仍是空白。在政党协商方面，中央及有关部门就协商程序、协商内容、协商结果运用等都有一些具体的规定，这些规定也需要逐步上升到法律，从更高的层面对政党协商的实施给予保障。

三、进一步推进社会主义协商民主法制化的建议

我国的多党合作和政治协商制度，以及在此基础上发展而来的社会主义民主协商制度，需要通过进一步的深入研究，以《宪法》规定为依据，结合当前已经出台的政策规定，制定具体可行的单行法规，用法律来明确社会主义协商民主的发展与实现模式，并在实践的基础上，逐步将各项规章制度和政策规定转化为法律法规。推进社会主义协商民主法制化，需要注意以下几个方面：

（一）要有利于拓展协商民主的范围

随着我国社会主义民主政治的快速发展和社会制度的不断完善，公民在参与社会服务管理、树立个人在社会中的形象地位方面的意识越来越强烈。根据公民的意愿和建设服务政府的需要，协商民主适用的范围也日益扩大，由政治领域向社会领域、经济领域扩展。近年来，社会领域的协商在我国经济发展、社会建设、民生服务以及环境保护、文化事业等方面都有所体现，比如各种形式的听证会、领导接待日、民主评议会、市民对话“一把手”等等。通过各种形式的相互沟通和交流，政府和群众之间可以消除对有关事项的误解和分歧，并最终达成一致和共识，有利于维护社会稳定、促进社会公正。另外，近年来经济领域的协商也开始出现，如随着现代企业制度的建立，员工参与企业经营管理的意识日益增强，工资集体协商制度、劳动恳谈制度等在许多企业得到了应用，这实质上也是一种民主协商。随着社会文明的进步，今后在促进社会公正、减少贫富差距、推进和谐社会建设等方面，还需要进一步推出相关的协商举措，将尽可能多的事项纳入协商范围，通过协商认真听取各界人士的意见建议，努力在全社会形成自由、平等、民主、开放的氛围。

（二）要有利于促进协商民主制度化、规范化

下一步，国家在制定有关社会主义协商民主的法律法规时，要充分考虑通过立法进一步促进社会主义协商民主制度化、规范化，以便于各界人士、各族群众通过协商更好地行使民主权利。要通过立法进一步规范协商程序，明确协商方式，按照协商程序开展广泛、深入、多层次的民主协商，全面征求群众意见，深入了解群众的诉求和想法，了解各界人士和意见和建议，促进公共决策真正做到公开公正、民主透明、科学合理。

（三）要有利于发挥党委统战部门的作用

协商民主制度尤其是政治协商制度的形成和完善过程，实质上也是统一战线的建立和发展过程，以及在此基础上的外延扩展和内涵丰富，因此，健全社会主义协商民主，从一定层面上来讲，也就是要健全和完善党的统一战线。党的十八届三中全会强调，“要发挥统一战线在协商民主中的重要作用”，目前，社会主义协商民主的主要任务仍然是加强与民主党派、无党派人士的政治协商，要把协商民主这一重要制度运用好，需要统筹考虑统战部门的职责，充分发挥统战部门在政党协商和有关人民团体协商中的组织作用，在政协协商中的参与和引导作用，在政府协商中的协助与监督作用，在社会组织协商中的实施与转达作用。统战部门要立足部门职责，按照中央政策要求，切实推动各级党委、政府把政治协商纳入决策程序，积极引导各界人士在参与民主协商时畅所欲言、各抒己见，在广开言路、集思广益中形成“睿智之言”和“务实之策”，为各级人士对党委和政府及有关部门的重大决策及其执行成效进行监督提供便利。

加强社会主义协商民主法制化建设是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，需要在党中央统一领导下，人大、政协等组织、党委统战部门和政府法制部门共同参与。这其中，需要统战部门主动发挥积极作用，努力推动立法工作进展，全面加快立法进程，并在法律法规制定后依法履行职责，切实保障协商民主的实施和运行。

[1]盛林.人民政协政治角色的制度变迁[J] .党史研究与教学,2015（2）:39.

[2]张静初,赵朝峰.风雨同舟兴伟业和衷共济谱新篇——纪念中国人民政治协商会议成立60周年[J].北京党史,2009（5）：11-12.

[3][5]中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670_2.htm.

[4]刘卓雅.社会主义协商民主在中国国家治理中的地位和作用研究[D].南京:江苏省委党校，2015:23.

王凤全，男，中共山东省委统战部六处调研员，主要研究方向为统战理论、民族学、宗教学。

本文系山东省人文社会科学课题《依法治国视野下社会主义协商民主法制化路径》阶段性成果,项目编号: 15-ZX-TZ-05。