美国定向制裁制度对我国之影响

许恺彧

引 言

美国政府指称中兴通讯贩卖了价值数百万美元的美国原产地(U.S.Origin)产品,给伊朗最大的通讯公司Telecommunication Co of Iran(TCI)以及该公司的其他单位,因此要对中兴通讯发起定向制裁。①《美国制裁中兴通讯引发广泛关注》,http：//www.c114.net/news/127/a943901.html,最后访问日期：2017年8月6日。美国政府主张中兴通讯此举违反了《国际紧急经济权力法》(International Emergency EconomicPowers Act,IEEPA)①50 U.S.C.§§1701-1706.以及美国对伊朗的出口管制②15 C.F.R.§746.7.,《国际紧急经济权力法》是美国商务部工业暨安全局的出口管理条例及美国财政部外国资产控制管理局(Office of Foreign Asset Control,OFAC)对伊朗交易和制裁条例的法律依据。具体来说,中兴通讯与伊朗签订项目,然后从美国公司购买了产品,随后中兴通讯在没有外国资产控制管理局授权的情况下从美国获得这些产品,并将这些从美国购买的产品出口或再出口到伊朗,这些产品受到美国《出口管理规则》(Export Administration Regulation,EAR)③15 C.F.R.§§730-774.的管制,产品的出口或再出口都必须得到美国商务部工业暨安全局的事前许可。

美国政府对中兴通讯的定向制裁,是将中兴通讯及其三家关联公司加入美国工业暨安全局的实体列表中(entity list),依照美国联邦法律规定,,一旦任何个人/组织被美国政府加入该列表中,所有美国公司在出口、进口或是再出口给实体列表上的个人/组织时,都必须事先取得美国工业暨安全局的事前授权核可,而该事前核可的审查基准是以推定拒绝为政策,也就是通常情况下该事前核可会被拒绝,且这项限制的适用范围并非仅限于美国公司为主体,而是跟着产品的流向决定适用的范围,只要美国原产地的产品,且该产品的组成有达到法规规定的④15 C.F.R.§734.4.微量程度,即使产品的所有权人为外国人,都必须要受到美国工业暨安全局的事前核可的限制。简而言之,一旦任何个人/组织被美国政府列入实体列表中,不仅无法从美国公司手中购买任何商品,甚至只要商品的产地来自美国,商品组成成份中有达到微量程度的美国组成成份,实体列表中的个人/组织也无法购买。

在遭到美国政府制裁约一年左右,中兴通讯与美国司法部、美国商务部工业暨安全局以及外国资产控制管理局达成一致,中兴通讯承认其违反了相关法律并会支付合并罚款11.9亿美元,其中8.92亿美元立即支付,另外3亿美元暂不支付,除非中兴通讯违反和解协议。另外,中兴通讯要经过3年的企业保释期,并且有一位独立的合规督查会对其出口合规项目进行审查和报告。

随着美国共和党参选人特朗普当选并就任美国总统,特朗普屡屡对他国实施经济制裁,截至2017年8月6日,上任后已对伊朗、朝鲜及俄罗斯发动经济制裁,⑤《特朗普套上“紧箍咒”美俄关系回天无力》,http：//world.huanqiu.com/hot/2017-08/11082749.html,最后访问日期：2017年8月6日。尤有甚者,特朗普也多次在公开场合表示要以经济制裁的手段,表达对中国政府的不满,①《特朗普生气!最快本周宣佈制裁中国》,http：//www.msn.com/zh-hk/news/other/%E7%89%B9%E6%9C%97%E6%99%AE%E7%94%9F%E6%B0%A3%EF%B9%97%E6%9C%80%E5%BF%AB%E6%9C%AC%E5%91%A8%E5%AE%A3%E4%BD%88%E5%88%B6%E8%A3%81%E4%B8%AD%E5%9C%8B/ar-AApft WB,最后访问日期：2017年8月6日。美国经济制裁制度,看似是美国国内的法律规定,但是美国的出口管制和经济制裁适用于无论身在何处的美国人和美国商品,因此,即使非美国公司或是美国境外的活动也会触犯美国经济制裁之规定。

一、美国定向制裁的沿革及发展

采取经济制裁的手段,相较于战争,曾经普遍被认为是相对较为人道的手段,但是经济制裁给一个国家(主要是该国人民)带来的影响,在近几年受到严重的批评和质疑。②Boris Kondoch.The Limits of Economic Sanctions under International Law：The case of Iraq.International Peacekeeping：The Yearbook of International Peace Operations,2001,Vol.7：267.传统的经济制裁③为避免用语上的模糊,文章中使用“传统经济制裁”指称所谓以国家为对象的经济制裁,以“定向制裁”指称以个人/组织为对象的经济制裁,“经济制裁”则指称广泛涵义下的经济制裁,亦即包括传统经济制裁和定向制裁。是以国家为制裁对象,被制裁的国家往往被切断和外界的经济联系,但最终真正受到经济制裁影响的,并不是该为经济制裁负责的国家领导菁英,反而是被制裁国的人民,使得人民生活水平大幅下降,甚至会因无法获得所需的生活用品而受到伤害,以联合国安理会在20世纪90年代对伊拉克发起的传统经济制裁为例,联合国在1990年至2003年对伊拉克实施全面的传统经济制裁,是迄今人道主义影响最严重的一个实例,该传统经济制裁影响当地人民,不但使伊拉克人民无法获得食物和药品,而且摧毁了伊拉克经济,使人民无法维持生计。④简基松：《联合国经济制裁的“人道主义例外”法律机制初探》,载《法学评论》2004年第3期。根据世界卫生组织在1996年《针对波斯湾危机后伊拉克人民的健康状况》(The Health Conditions of the Population in Iraq since the Gulf Crisis)报告显示⑤World Health Organization,Division of Emergency and Humanitarian Action.The Health Conditions of the Population in Iraq since the Gulf Crisis.Geneva：World Health Organization,1996：section 4.,伊拉克新生儿的死亡率在传统经济制裁期间是战争前的一倍,五岁以下孩童在传统经济制裁期间的死亡率是战争前的6倍,时任联合国秘书长安南,曾经对联合国制裁伊拉克造成的影响,讲过一段话：“伊拉克的人道问题,给联合国带来严重的道德两难议题,联合国总是站在弱势并且脆弱的一方,且总是力求解决人民的苦难,但是我们却被指控造成伊拉克人民的苦难,究竟谁应该要为伊拉克的处境负责?是伊拉克的总统还是联合国?联合国很有可能输了这项指控而成为该负责的一方。”①原文如下：Let me conclude by saying that the humanitarian situation in Iraq poses a serious moral dilemma for this Organization.The United Nations has always been on the side of the vulnerable and the weak,and has always sought to relieve suffering,yet here we are accused of causing suffering to an entire population.We are in danger of losing the argument,or the propaganda war—if we haven’t already lost it—about who is responsible for this situation in Iraq—President Saddam Hussein or the United Nations.联合国官网：http：//www.un.org/press/en/2000/20000324.sgsm7338.doc.html,最后访问日期：2017年2月15日。为了要解决传统经济制裁全面性封锁受制裁国家因而对其人民所造成的人道影响,促成了由传统经济制裁走向定向制裁(targeted sanction)或是聪明制裁(smart sanction)的改变,②为免造成阅读上的混淆,文章一律使用定向制裁。所谓聪明制裁或定向制裁并没有任何差异,指的都是将制裁的力度和重点关注在作出争议行为的领导人、政治菁英以及社会部分的特定群体,并因此减少对一般人民以及第三国家造成的连带损害。③Gary Clyde Hufbauer and Barbara Oegg.Targeted Sanctions：A Policy Alternative.Law and Policy in International Bussiness,2000,Vol.32(1)：11.

美国基于各种不同的原因,如人道主义考虑或是国家安全等,实施以及维持各种不同的定向制裁项目(sanction programs),即使国际社会对美国定向制裁域外效力的扩张多有批评④Jerold A.Friendland.Understanding International Business and Financial Transactions.Third Edition.USA：LexisNexis,2010：173.,但是美国仍借着定向制裁的手段,试图影响受制裁方的政策或是行为。美国经济制裁的规范,体现在各种不同类型的交易(transactions),且适用主体并不仅限于传统经济制裁以国家为对象,还包括定向制裁以个人/组织为对象,甚至于非美国国民,也被强加遵守美国经济制裁的义务,以全球特定恐怖分子的制裁项目(global terrorism sanctions regulations)⑤31 C.F.R.§594.为例,所有该制裁项目定义下的“美国人”必须遵守该制裁项目的规定,而所谓的美国人,法条明订不仅是美国公民,还包括所有美国组织的海外分公司,⑥31 C.F.R.§594.315.也就是说,即使是依照他国内国法成立的法人组织,只要其母公司是美国公司,都有义务遵守全球特定恐怖分子制裁项目的规定。

美国经济制裁的法源依据基础颁布在不同的法律中,但经济制裁最主要的法源依据就是①Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：1.：1917年制定颁布的《与敌国贸易法》②50 U.S.C.app.§§1-44.(Trading with the Enemy Act,TWEA)、1977年制定颁布的《国际紧急经济权力法》③50 U.S.C.§§1701-1706.(International Emergency Economic Powers Act,IEEPA)以及1945年制定的《联合国参与法》④22 U.S.C.§§287c.(United Nations Participation Act,UNPA)。上述法规赋予美国总统权力,得以行政命令(executive orders)的方式,发布经济制裁,由于经济制裁发布的形式是以行政命令为之,所以具体的经济制裁项目未必有相对应的法律,但是大部分美国经济制裁的相关规定都被成文化在联邦法规31 C.F.R.Chapter V中。该章涵盖了以国家为对象的传统经济制裁,如朝鲜、古巴、伊朗、苏丹、缅甸、津巴布韦、叙利亚、科特狄瓦、刚果、达尔富尔、黎巴嫩、伊拉克,也涵盖了以个人/组织为对象的定向制裁,如恐怖主义、毒品走私、外国毒枭集团等的定向制裁项目。

自第一次世界大战开始到冷战结束,美国经济制裁最主要的法源依据是《与敌国贸易法》,在这段期间内,该法授予美国总统相当广的权力,即不分美国是否处于战争状态,即使是和平状态下,美国总统也可以针对不友善的国家(unfriendly countries)或是政府实施经济制裁,且美国国会基于该法的规定得审查总统实施经济制裁的权限也很有限,⑤Harvard Law Review.The International Emergency Economic Powers Act：A Congressional Attempt to Control Presidential Emergency Power.Vol.96(5),1983：1104-1105.现在《与敌国贸易法》中仅剩第5条第(b)款以及第16条在第二次世界大战结束后还有效力,第5条第(b)款是明文授予美国总统得以行政命令宣布进行经济制裁,⑥50 U.S.C.app.§5(b).第16条则是违反经济制裁的罚则。⑦50 U.S.C.app.§16.由于担忧美国总统即使在和平状况下也可以依照《与敌国贸易法》的规定,发布行政命令执行经济制裁的权力,美国国会于公元1977年12月,制定了《国际紧急经济权力法》。⑧Harvard Law Review.The International Emergency Economic Powers Act：A Congressional Attempt to Control Presidential Emergency Power.Vol.96(5),1983：1102.于此同时,美国国会修改了《与敌国贸易法》的限制,规定只有在战争状态,美国总统才可以行使《与敌国贸易法》赋予的发布经济制裁的权力,并且每年都要对进行中的经济制裁项目提出报告,检讨是否有基于国家利益的原因而须继续进行经济制裁,①Public Law 95-223§101(b).在美国现行生效的经济制裁中,目前基于《与敌国贸易法》生效的经济制裁项目只剩下美国对古巴的经济制裁,且该制裁也依旧每年进行报告检讨是否有持续的必要。②Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：2.

《国际紧急经济权力法》是美国自从1977年后,经济制裁最主要的法源依据,如果有来自外国对美国的国家安全(national security)、外交政策(Foreign Policy)以及经济方面等不寻常且异常的威胁(unusual and extraordinary threat)③50 U.S.C.§§1701,1702(a)(1).④50 U.S.C.§1703(a)(1)(B).,依据《国际紧急经济权力法》,美国总统得宣布国家处于危机(national emergency)状态进而发布经济制裁,该法授权美国总统得封锁(block)及冻结(freeze)受制裁方的资产,④甚至扩张总统封锁/冻结资产的权力,也就是当指定受制裁方的指名制裁程序仍在调查阶段时,外国资产控制管理局就可以直接先封锁/冻结被调查对象的资产,无论调查对象后续是否有受到指名,外国资产控制管理局可以因为预防和预先的侦查行为即无限期地冻结调查对象的资产。⑤50 U.S.C.§1702(a)(1)(B).但总统基于《国际紧急经济权力法》行使经济裁的权力,针对每一项制裁项目的发布,总统都必须向美国国会提交合理的解释说明⑥50 U.S.C.§1703(b).。

基于《国际紧急经济权力法》发布的经济制裁,可由美国总统发布行政命令随时终止,除此之外,若是基于该法发出的经济制裁没有按照法规内的日落条款每年重新更新一次,⑦50 U.S.C.§1703(a).或是美国国会要求终止该项经济制裁,⑧50 U.S.C.§1706(b).则该项经济制裁即会被终止。但美国于1976年制定的《国家紧急法》(National Emergency Act,NEA)⑨50 U.S.C.§§1601-1651.,却又准许美国总统继续用行政命令实施经济制裁,即使《国际紧急经济权力法》规定的国家危机状态已经解除终止。⑩50U.S.C.§§1631.

《国际紧急经济权力法》⑪50U.S.C.§§1703.以及《国家紧急法》⑫50U.S.C.§§1641.都有规定美国总统发布经济制裁的程序以及检讨报告的要求。检讨报告要求美国总统,针对每一项发起的经济制裁项目都必须向美国国会提供初步报告、半年一次的报告以及最后经济制裁终止的终止报告。这些报告的内容描述了行政命令、规范的法规、制裁的内容(或是制裁内容须修改调整的部分)、因该经济制裁所引起的诉讼争议、政府因经济制裁所收到的民事罚金,以及联邦政府或政府机关因执行该项经济制裁所需付出的行政成本。《国际紧急经济权力法》中,认可由于在指名受制裁方的指名制裁程序(sanction designation process)中,有可能是基于机密信息所作出的制裁决定,所以该法同意当法院在审查经济制裁是否合理时,可以单方面且不公开审讯地(ex parte and in camera)检视作出制裁决定的相关机密信息是否合理。

至于《联合国参与法》则是不需额外立法,而让美国总统可以直接实施联合国安理会决议的经济制裁,但是和《国际紧急经济权力法》以及《国家紧急法》不同的是,《联合国参与法》并没有所谓的日落条款、美国总统不用向美国国会提出报告、也没有每年必须重新更新一次经济制裁的决定。

大部分的美国经济制裁来自于行政命令,美国总统得以行政命令发布经济制裁是源自于法规的授权,如《国际紧急经济权力法》①50 U.S.C.§§1701.以及《国家紧急法》②50 U.S.C.§§1621.。总统以其职权发布经济制裁的行政命令,也可能来自于国会基于其他法案的立法和授权,例如美国国会于2010年制定的《对伊朗全面制裁、究责和减资法》(Com prehensive Iran Sanctions,Accountability,and Divestment Act,CISADA)③Public Law No.111-195.、2003年制定的《2003年叙利亚责任与黎巴嫩主权恢复法》(the2003Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act)④Public Law No.108-175.以及1996年制定的《古巴自由与民主声援法》[the Cuban Liberty and Democratic Solidarity(Libertad)Act],也就是有名的《赫尔姆斯-伯顿法》,上述这些法案,都是美国国会针对个别单一国际事件而立法授权美国总统得在该法案的规范内,以行政命令宣布经济制裁。行政命令的颁布通常是公布新的经济制裁项目、或是基于现行生效的经济制裁项目基于国家危急情况再新增限制或修改限制,行政命令会阐明具体对美国的威胁、定义受制裁方受经济制裁的独特原因、指定经济制裁的生效日,以及委派实行经济制裁的机关。在大多数的情况下,美国总统委派实行经济制裁的机关会是财政部,并且由美国国务卿或其他指定的内阁官员为顾问,而财政部会将其实行经济制裁的管理及执行的权力,再委派给其辖下的外国资产控制管理局。①Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：5.

由于受到财政部的委派实行经济制裁,外国资产控制管理局是美国经济制裁首要的管理机关。②31 C.F.R.§594.802.截至2016年12月6日,外国资产控制管理局总共监管了27项经济制裁项目③Office of Foreign Assets Control Administers.Sanctions Programs and Country Information详细内容参见：https：//www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx,最后访问日期：2017年2月8日。,这些项目包括对国家的传统经济制裁,或是针对个人/组织的定向制裁,传统经济制裁如对苏丹或叙利亚的经济制裁、定向制裁如跨国犯罪组织(transnational criminal organizations)的制裁或是针对钻石原石交易控制(rough diamond trade controls)的制裁。针对这些经济制裁项目,外国资产控制管理局可以颁布执行经济制裁的法规、发布经济制裁的指名决定、要求受制裁方提供报告、核发授权许可同意受制裁方得例外进行经济制裁管制的交易,在违反经济制裁时进行强制执行措施。外国资产控制管理局针对经济制裁受制裁方的指名和监督,为“特别指定之国民或禁止往来之名单”(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List,SDN List),以下称“指定制裁名单”进行管理和监控,并且检阅评估指定制裁名单上受制裁方的除名(removal or delisting)要求。

除了《国际紧急经济权力法》和《与敌国贸易法》外,1995年4月发生的俄克拉荷马市爆炸案,促成了《反恐与有效死刑法》(The Antiterrorism and Effective Death Penalty Act of1996)④Pub.L.No.104-132,110 Stat.1214.的制定和颁布,该案和6年后“9·11”恐怖袭击事件最大的不同是,该案的攻击策划者是美国人,并非外国人,但《反恐与有效死刑法》对外国恐怖组织也有定义以及规范,且该法的内容也为日后相关经济制裁法规奠定了雏形。

依照《反恐与有效死刑法》⑤8 U.S.C.§1189.的规定,当以下三项要件符合时,该法的监督执行单位国务院,有权力指名该外国组织为“外国恐怖组织”(foreign terrorist organization)：第一,该组织为外国组织；第二,该组织进行了本法定义下的恐怖活动；第三,该恐怖活动造成美国国家安全或美国人民安全的威胁,而一旦被国务院指名为外国恐怖组织,和现今大部分经济制裁的效果相同,国务院会通知美国财政部冻结/封锁被指名对象的一切财产。

虽然《反恐与有效死刑法》的指名结果和经济制裁相同,但是该法在指名的流程和范围上却有相对合理的限缩,比方说国务院在指名的7日前,必须要通知众议院的议长以及众议院多数党和少数党的领袖,并且需附上指名的证据和理由①8 U.S.C.§1189(2)(A)(i).、国会有权力终止或是撤销国务院的指名②8 U.S.C.§1189(6).、国务院指名为外国恐怖组织的期间为2年③8 U.S.C.§1189(4).,以及自被指名当日起30日内,该被指名的外国恐怖组织得向国务院提交重新审议的要求,而国务院必须自收到要求的180日起,回复其重新审议的决定④8 U.S.C.§1189(4)(B)(iv).。

《反恐与有效死刑法》在禁止和受指名的外国恐怖组织进行交易的限制也相对限缩,依照法条的规定⑤18 U.S.C.§2339B(a)(1).,只有在故意的情况下,提供外国恐怖组织实质上的帮助或资源会被处以罚金或是10年以下有期徒刑。

二、“9·11”恐怖袭击事件后的美国定向制裁

美国自从2001年的“9·11”恐怖袭击事件后,反恐的情绪和手段都在不断加温,发出的经济制裁数量亦一直持续增加,除了引起国际社会间的反弹以外,也有学者批评,美国对于所谓反恐所采取的措施,如国内外对恐怖分子的监视行动,以及定向制裁受制裁方的制裁程序都有内部疏失以及违反个人基本权利的嫌疑⑥Anya Bernstein.The Hidden Costs of Terrorist Watch Lists.Buffalo Law Review,2013,Vol.61：461.。

自“9·11”恐怖袭击后的两周,当时的美国总统布什基于《国际紧急经济权力法》和《联合国参与法》⑦22 U.S.C.§§287c.所赋予的权力,发布了第13224号的行政命令⑧Executive Order 13224详细内容参见：https：//www.state.gov/j/ct/rls/other/des/122570.htm,最后访问日期：2017年2月8日。,宣布了由于“外国恐怖分子严重的恐怖攻击及其恐怖威胁的攻击行为”,以及“美国和美国国民仍处于持续且即刻的攻击或威胁中”,所以美国现在处于紧急状态。自2002年开始,行政命令第13224号每年都依照《国际紧急经济权力法》更新。该行政命令将经济制裁的实施委派由财政部监督执行,且该行政命令附有一份附录,透过第13224号命令,附录上直接指名涉嫌进行恐怖主义行动的个人/组织为全球特定恐怖分子(在“9·11”恐怖袭击事件发生前,被国务院依据《反恐与有效死刑法》指名为外国恐怖组织的所有名单,已全数在13224号命令的附录中直接被指名)。

财政部则将其实施经济制裁的职权委派给外国资产控制管理局,①31 C.F.R.§594.802.外国资产控制管理局则基于行政命令第13224号的规定进行全球特定恐怖分子的指名,并封锁/冻结其资产。行政命令第13224号的第1条,对于全球特定恐怖分子的认定标准为②Executive Order 13224§1(d)(i)-(ii).：犯下恐怖主义行为或是引起了严重的恐怖主义攻击的危险,造成美国国家、美国国民、美国国家安全、外交政策及经济的危机,③Have committed,or pose a significant risk of committing,acts of terrorism that threaten the security of U.S.nationals or the national security,foreign policy,or economy of the U.S.附录中的全球特定恐怖分子或其他依照本款应被视为全球特定恐怖分子所拥有、控制的个人/组织、或是代为全球特定恐怖分子所行为的个人/组织④To be owned or controlled by,or to act for or on behalf of those persons listed in the Annex to this order or by or for persons determined to be subject to subsection 1(b),1(c),or 1(d)(i)of this Order.、为支持恐怖主义活动,而提供全球特定恐怖分子帮助、赞助、金融资助、实质上的帮助、技术支持、金援活动以及提供其他服务等⑤To assist in,sponsor,or provide financial,material,or technological support for,or financial or other services to or in support of,such acts of terrorism.或是和全球特定恐怖分子有关联的个人/组织⑥To be otherwise associated with.,有任何上述行为的个人/组织,都会被指名为全球特定恐怖分子,而遭到财产封锁/冻结。

而“9·11”恐怖袭击之后,一个主要扩张美国总统对抗恐怖主义的权力,就是《使用适当之手段来阻止或避免恐怖主义以团结并强化美国法》⑦Public Law 107-56.(Uniting and Strength America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of2001,Patriot Act),也就是著名的《爱国者法案》,基于防制洗钱的目的,《爱国者法案》第317条对外国洗钱者行使长臂管辖权,规定如果外国人或外国金融机构参与了洗钱活动,涉及的资金交易全部或部分发生在美国境内,或是在美国开立了银行账户,美国即对该外国人或外国金融有管辖权,⑧李瑞华：《美国对外国金融机构反洗钱执法的启示》,载《国际金融》2014年第1期。该法第311条⑨31 U.S.C.§5318A.规定,针对国外金融机构或国际交易涉及的反洗钱,美国监管部门可以采取特别措施,包括获取与美国国内客户同等的信息、禁止或限制外国金融机构在美国开设和持有账户或代理行账户等。

除此之外,《爱国者法案》也是《反恐与有效死刑法的》加强修改版,在《反恐与有效死刑法的》中,对于恐怖活动的定义是使用生物、化学、核武、爆炸性或枪炮等武器,①8 U.S.C.§1182(a)(3)(B)(iii)(V).但是忽略了在某些落后地区甚至会使用刀剑等锋利武器取代枪炮的使用,所以《爱国者法案》②Section 411(a)(1)(F)of Patriot Act.修正了恐怖活动的定义,完全省略武器使用的描述,而是直接改成进行或是有意进行恐怖活动。另外,依据《爱国者法案》③Section 411(c)of Patriot Act.,也修正了《反恐与有效死刑法的》中,2年指名期届满以后,即使该外国恐怖组织在2年内没进行任何的恐怖活动,但是如果该组织仍然有能力以及有进行恐怖活动的意愿,政府也可以持续其指名的决定。

三、常见的美国定向制裁样态

(一)以个人/组织为制裁对象的定向制裁

随着定向制裁的的出现,美国经济制裁渐渐从传统以国家为受制裁方的经济制裁,改为以个人/组织为受制裁方的定向制裁,因应定向制裁的实施,产生所谓的指定制裁名单(designated sanction list),且指定制裁名单上被指名的个人,已经不再受限于特定国家或是政府有关,美国政府渐渐放宽对个人/组织实施经济制裁的认定,而是以受制裁方的行为考虑,改而针对和国际恐怖主义活动或是国际贩毒走私(narcotics trafficking)行为有关联的个人/组织,从以国家为经济制裁对象,再到以指定制裁名单上的个人/组织为经济制裁的对象。而这些指定制裁名单的制裁理由,从恐怖主义为起源,扩张到贩毒走私、武器扩张、违反人权、种族屠杀、跨国界组织犯罪,及其他一切实质上支持这些行为的活动。从1995年开始对中东进行的恐怖主义经济制裁,以及对哥伦比亚毒枭进行的经济制裁,指定制裁名单已成为美国单边经济制裁的标准模式。④Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：11.

近期来,除了美国以外,包括欧洲以及联合国都渐渐改为以个人/组织为受制裁方的指定制裁名单,为主要发起经济制裁的方式。而这样的改变反映了指定制裁名单两个主要的特征：第一,指定制裁名单可以针对目标制裁的对象进行定向制裁,而不像以国家为制裁对象,是将整个经济制裁的负担施加在一般全国人民身上；第二,以指定制裁名单为制裁手段,可以相对较轻松地实施制裁,进行监督和监控。①Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：12.

(二)封锁/冻结受制裁方的财产

所谓的封锁/冻结受制裁方的财产,系指封锁/冻结在美国境内或是受美国人(包括美国公司的海外子公司)所控制的受制裁方的财产及财产所生利益,只有经美国政府授权核准的情况外,这些针对封锁/冻结财产及其所生利息的移转和交易才可以例外为之。②31 C.F.R.§594.201.按照法律规定,每一个美国人都有义务拦阻或是封锁/冻结这些受其控制或持有的受制裁方财产及财产所生的利益,且法律亦明文规定,即使美国人在经济制裁生效前和受制裁方已签有合约,美国人仍不得履行和受制裁方签订的合约。③31 C.F.R.§594.201(a).依照法律规定,美国人须将其拦阻或冻结受制裁方的资金或是流动资产,包括其担保品,一并存入联邦投保的美国境内银行(federally-insured U.S.bank)中的封锁/冻结财产计息账户(blocked interestbearing account)。④31 C.F.R.§594.203.美国人阻拦或封锁/冻结的资产,都必须要在行为后的十个工作天内呈报⑤31 C.F.R.§501.603(b)(1).给外国资产控制管理局,且每年都要更新呈报一次。⑥31 C.F.R.§501.603(b)(2).

外国资产控制管理局对于所谓“财产”以及“财产所生利益”的定义非常的广⑦31 C.F.R.§515.311.,财产的定义像是一个集合的概念,包括动产、不动产、共有财产甚至是无形资产。举例来说,资产在法条中的例示规定就包括了现金、证券、债务、担保权、货运提单、商品、应付账款、法院判决、任何类型的契约,而所谓财产所生之利益系指上述一切所列财产中所含的任何现在、未来或是或有利益。

封锁/冻结财产的经济制裁适用于所有被列在指定制裁名单上的对象,所谓名单上的对象不仅只受制裁方本人或是该组织,而是包括受制裁方所控制之组织或企业,如受制裁方持股50%以上的组织或企业,但是仅以持股比例认定是否应为制裁名单上的对象并不是一个绝对的标准,依照法律的规定⑧31 C.F.R.§515.302.,法律是以“直接或间接”的控制决定,所以即使公司账面上看起来受制裁方的持股比例不到50%,但如果受制裁方对于该组织或企业有任何间接性地控制,也应被视为指定制裁名单的制裁对象,这样一个不确定的模糊标准,让遵守以及认定标准上,更加地不易判断。

(三)转让受制裁方的财产

本质上来说,所谓转让受制裁方的财产,系指美国政府将受经济制裁而封锁/冻结财产的所有权转让给其他个人/组织或政府机关。如《与敌国贸易法》①50 U.S.C.app.§5(b).即允许总统得以行政命令转让封锁/冻结的财产,在20世纪90年代时,美国总统克林顿即以行政命令宣布,将封锁/冻结古巴的财产转让给1996年遭古巴击落的两架救难兄弟会(Brothers to the Rescue)民航机飞行员的家属,用以赔偿古巴政府的行为。

除此之外,《爱国者法案》中也授权美国总统,针对对美国进行武装敌对行为或是攻击美国的政府或个人/组织,美国总统得以行政命令转让该政府或个人/组织受经济制裁所封锁/冻结的财产②Public Law 107-56,Section 106(1)(D).,比如为了进行安理会第1483号决议案中重建伊拉克的宗旨,美国政府将所有封锁/冻结伊拉克前政府以及海珊的财产全都转让给伊拉克发展基金(Development Fund for Iraq),用以进行伊拉克的重建。

(四)禁止和受制裁方的交易

禁止和受制裁方交易,其手段和限制内容,是由美国总统以行政命令决定,限制内容可以是禁止美国人和受制裁方从事交易、禁止帮助交易进行,或是禁止某种特定交易的服务出口,而受制裁方可以是一个国家,或是个人/组织,总统决定的限制内容也可以具体到禁止某种产品的进口,或是概括到禁止一切的交易和产品服务的进出口。

四、美国定向制裁监管及其制裁内容

美国财政部负责监督执行美国经济制裁已经历史悠久了,最远的时间甚至可以追溯至1812年的第二次独立战争③外国资产控制管理局,https：//www.treasury.gov/about/organizational-structure/offices/Pages/Office-of-Foreign-Assets-Control.aspx,最后访问日期：2017年2月16日。,财政部在第二次世界大战时建立了外国资产控制管理局的前身,也就是外国资金控制管理局(Office of Foreign Funds Control),通过封锁/冻结被纳粹和苏联占领国家的人民的财产,如挪威和波罗地海诸国,借着外国资金控制管理局封锁/冻结该国人民的财产,外国资金控制管理局提供这些人民财产上的保护,④David Cortright and George Lopez.Smart Sanctions：Targeting Statecraft.1st edition.USA：Rowman&Littlefield Publishers,Inc.,2002：24.亦防止该国人民的财产遭到纳粹和苏联政府强行的重新分配,而外国资金控制管理局也对纳粹的财产进行封锁/冻结,并且禁止人民与其进行贸易或金融上的交易,①外国资产控制管理局,https：//www.treasury.gov/about/organizational-structure/offices/Pages/Office-of-Foreign-Assets-Control.aspx,最后访问日期：2017年2月16日。第二次世界大战结束后,财政部结束了外国资金控制管理局,改建立了外国资产控制管理局,专门负责封锁/冻结受制裁方的资产,外国资产控制管理局是美国境内负责监管绝大多数依行政命令以及法律规定所发起的经济制裁,包括交易限制以及财产封锁/冻结,外国资产控制管理局并且负责所有经济制裁项目的实行和监督,包括调查经济制裁的违反,以及对违反者发动民刑事的惩罚。②David Cortright and George Lopez.Smart Sanctions：Targeting Statecraft.1st edition.USA：Rowman&Littlefield Publishers,Inc.,2002：72.

外国资产控制管理局监督执行的各个经济制裁项目,具体都规定在联邦法规第五章中,③31 C.F.R.Chapter V.而根据各个经济制裁项目的不同,受制裁方的判定标准、经济制裁的限制内容以及违反效果也应按照相对应的制裁项目内容个别判断之④文章以较为大众熟悉的恐怖主义相关的经济制裁项目作为主要举例说明,若其他经济制裁项目有较为特殊或不同之处亦会额外补充之。。

(一)受制裁方

受制裁方的认定标准会因为经济制裁项目的不同,而有定义上的区别,以全球特定恐怖分子的制裁项目为例,所谓的全球特定恐怖分子的定义,按照法律的规定,是指任何行政命令第13224号指定的全球特定恐怖分子外,及其他经外国资产控制管理局、国务卿、国土安全局以及司法部长商议后作出的决定,认定该外国组织或外国个人已经对美国造成恐怖主义的威胁或是很有可能对美国造成恐怖主义的威胁,进而影响到美国国民安全、国家安全、外交政策以及美国经济者,都会被认定为全球特定恐怖分子。⑤31 C.F.R.§594.201(a)(2).再者,如果任何外国组织或外国个人,经外国资产控制管理局、国务卿和国土安全局以及司法部长商议后认定,是全球特定恐怖分子所持有、控制或为全球特定恐怖分子的代理人,也应被认定为全球特定恐怖分子。⑥31 C.F.R.§594.201(a)(3).最后,经外国资产控制管理局、国务卿和国土安全局以及司法部长商议后认定,若有任何外国组织或外国个人协助、赞助、提供财政或技术支持,或是提供金融及其他服务,用以支持威胁美国国民安全、国家安全、外交政策以及美国经济的恐怖活动,也应被认为是全球特定恐怖分子。⑦31 C.F.R.§594.201(a)(4).为了避免有任何行为规范上的漏洞,本条还有一个概括条款,也就是任何人只要和本条定义的受制裁方有牵连时,也是全球特定恐怖分子。而本条所称的恐怖主义是指：任何行为牵涉到暴力行为或是造成人身、财产或公共建设的危险,且其目的明显是恐吓或胁迫一般社会大众、借着恐吓或胁迫影响政府的政策,或是借着大规模的毁灭行动、暗杀、绑架或是胁持人质影响政府的行为。①31 C.F.R.§594.311.

除了全球特定恐怖分子的制裁项目以外,以另一个特定恐怖分子(specially designated terrorist)的制裁项目为例,按照法律的规定,是指任何行政命令第12947号指定的特定恐怖分子外,其他经外国资产控制管理局、国务卿以及司法部长协调商议后作出的决定,认定该外国组织或外国个人已经破坏或意图破坏或影响中东和平进程,应被认定为特定恐怖分子。②31 C.F.R.§595.311.任何外国组织或外国个人协助、赞助、提供财政或技术支持,或是提供金融及其他服务用以破坏或意图破坏或影响中东和平进程,以及任何外国组织或外国个人,是特定恐怖分子所持有、控制或为特定恐怖分子的代理人,也应被认定为特定恐怖分子。

(二)谁要遵守经济制裁

在全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁项目,对于哪些人要遵守经济制裁的规定都是相同的。③31 C.F.R.§594.315以及31 C.F.R.§595.315.所谓的美国人指的是美国公民、拥有美国永久居留权的外国人、依据美国法成立的组织、受美国法管辖的组织,且包括其境外分公司,以及任何在美国境内的人。

总结法规的定义可以得出只要是美国公民或拥有美国永久居留权的外国人,无论是否在美国境内,都必须要遵守美国的经济制裁；依据美国法成立的美国公司及其境外的分公司(即使是依据他国内国法成立),也必须遵守美国经济制裁；以及任何组织或个人,无论其国籍,只要是行为当时是在美国境内,也必须遵守美国经济制裁。因此前述的美国人持有或控制,任何全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的财产时,该美国人都必须要遵守美国经济制裁的限制,封锁/冻结受制裁方的财产并且禁止与其交易④31 C.F.R.§594.201(a)以及31 C.F.R.§595.201(a).。

以补充古巴经济制裁项目⑤31 C.F.R.§515.329.的规定为例,该项目对于应遵守经济制裁的对象涵盖范围更广,除了上述的范围外,还包括了任何组织,无论该组织是在何地成立或是有否在美国境内进行业务往来,只要该组织是受美国人所拥有或控制,也都必须遵守对古巴的经济制裁。

(三)经济制裁的制裁内容

在全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁项目中,对于经济制裁的制裁内容是相同的。①31 C.F.R.§594.204以及31 C.F.R.§595.204.除了经美国政府授权外,即使美国人和受制裁方于经济制裁决定生效前就签有合约,任何美国人皆不得和全球特定恐怖分子或特定恐怖分子进行任何生意,包括但不限于：禁止一切进出口、禁止捐献或提供任何资金、商品、服务或是任何有助于恐怖分子进行恐怖主义的物资；美国人不得接受任何资金、商品、服务的捐献或是供给或是任何有助于恐怖分子进行恐怖主义的物资。

为了避免经济制裁执行上的漏洞而影响到经济制裁的效果,这两个制裁项目都有对所谓的“不作为犯”“共犯”或是“未遂犯的着手”作出规范。在全球特定恐怖分子的制裁项目中,②31 C.F.R.§594.205.美国人以任何回避、避免、以回避或避免为目的的手法逃避经济制裁的限制,或是企图违反经济制裁的限制,以及为了违反经济制裁的限制而共谋,都属经济制裁的违反。在特定恐怖分子的制裁项目中③31 C.F.R.§595.205.,则是规定任何的交易,如果是以回避或避免为目的、造成回避或避免的影响,或是帮助回避或避免经济制裁的遵守,或是企图违反经济制裁的限制,以及为了违反经济制裁的限制而共谋,皆属经济制裁的违反。

(四)何谓受制裁方的财产

所谓受制裁方的财产,在全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁项目中,定义是完全相同的,指的是被指定为全球特定恐怖分子的个人或组织其所拥有的银行账号、财产以及财产所生利益,④31 C.F.R.§594.301以及31 C.F.R.§595.301.财产包括直接、间接、有形、无形或共有财产等一切财产,⑤31 C.F.R.§594.306以及31 C.F.R.§595.307.财产所生利益的范围也非常的广,⑥31 C.F.R.§594.309以及31 C.F.R.§595.310.包括任何现在、未来以及或有利益。

(五)违反经济制裁的后果

违反全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁项目,后果是一样的,两个制裁项目的违反⑦31 C.F.R.§594.701以及31 C.F.R.§595.701.都准用《国际紧急经济权力法》的规定⑧50 U.S.C.§1705.,任何违反经济制裁管制的美国组织或美国人,民事上得处以罚金(两者取其高)25万美元以下或是该违反经济制裁管制的主要交易金额的两倍；刑事责任则为刑事罚金100万美元以下,且违反经济制裁管制的自然人还可以被处以20年以下的有期徒刑。

若违反的是《与敌国贸易法》(该法目前也仅存于对古巴的经济制裁),按照法律规定①50 U.S.C.app.§16.,违反的法律效果为民事罚金65000美元以下；组织违反的刑事责任则为罚金100万美元以下,若是组织内的主管、董事或代理人故意或有意违反者,处10万美元以下及10年以下有期徒刑,若违反经济制裁管制的自然人则为美金10万元以下、以及处以10年以下的有期徒刑；除了上述的民刑事责任外,在财政部的行政裁量考虑下,财产、资金、文件、物品、船只、设备等,也可能会被美国政府没收。另外,若有法条规定加重之情事发生,②18 U.S.C.§3571.如违反经济制裁的限制而造成他人死亡结果,则法院得加重其刑事罚金为个人25万美元以下,组织为100万美元以下。

以补充全球毒枭经济制裁项目(foreign narcotics kingpin sanction)为例,考虑毒枭的犯罪特性、手法及其不法获利的高所得,所以违反该项经济制裁管制的罚金金额相对非常地高,③31 C.F.R.§598.701.民事罚金为不超过175万美元；组织的形式罚金则为不高于1000万美元,组织内的主管、董事或代理人故意或有意违反者处以500万美元以下之罚金及30年以下之有期徒刑,且该法亦有规定重大情节得加重刑罚。④18 U.S.C.§3571.。

五、受制裁方应如何救济：指定制裁名单的除名

如果遭到外国资产控制管理局认定为恐怖分子,或是按照其他制裁项目决定该个人或组织须受到经济制裁,外国资产控制管理局得将该个人/组织指名放入指定制裁名单。法律规定被指名的受制裁方,可以向外国资产控制管理局提交理由或证据,证明该局的指名决定基础并不充分,且如果受制裁方认为有补救的步骤可以“推翻”外国资产控制管理局的决定,受制裁方可以向该局提出建议,比如说受制裁方可以向该局提出,已经从受制裁的组织中辞职,则外国资产控制管理局可能就会认定没有继续指名的必要,而将受制裁方除名。⑤31 C.F.R.§501.807(a).

在审查受制裁方的除名要求时,为了澄清或证实受制裁方的主张,外国资产控制管理局可以要求受制裁方再提交额外的信息。⑥31 C.F.R.§501.807(b).受制裁方亦可以向外国资产控制管理局要求会面,但是该局并没有答应的义务。⑦31 C.F.R.§501.807(c).依照现在的程序,受制裁方并没有权利要求外国资产控制管理局和受制裁方进行任何会面、举行听证会,也没有权利对外国资产控制管理局主张审讯或检视证据的权利。

外国资产控制管理局审议完受制裁方除名化的请求后,按照法律,该局必须提供受制裁方一个书面的决定,告知受制裁方,其要求除名的请求是否被接受。①31 C.F.R.§501.807(d).由于法律只要求外国资产控制管理局告知受制裁方其决定的结果,外国资产控制管理局并没有提出说明或解释的义务,所以受制裁方也往往不知道该局的心证过程、该局是依据何种的证据作出决定,以及是否有哪些反证可以提出抗辩。法律并未规定外国资产控制管理局需要在几日内回复受制裁方的除名要求,因此受制裁方也只能无止尽的等待该局的回复决定。

受制裁方按照法律规定,必须先向外国资产控制管理局的指名决定提出除名化的请求,如果请求失败,受制裁方才能向联邦法院请求法院判决。②31 C.F.R.§501.807.外国资产控制管理局作为一个行政机关,司法体系审查其决定的合法性时,司法体系必须遵守《行政程序法》(Administrative Procedure Act,APA)的规定③5 U.S.C.§706.,而依照该法的规定,行政机关有权力依据行政纪录解决事实上的争议,④5 U.S.C.§554.也就是外国资产控制管理局有权力依据其搜集到的行政纪录,比如证人的证词或是监听报告,判断受制裁方事实上到底是否为恐怖分子,因而要放入指定制裁名单中。

但相反的,司法体系在审查行政机关的决定时,仅能就该行政机关在作出决定时,所搜集到的行政纪录是否足以正当化该决定⑤Securities and Exchange Commission v.Chenery Corporation,318 U.S.80(1943).,作为司法审查的根据。依据《行政程序法》,如果行政机关的决定是武断地、任意地、滥用裁量权或是违反法律的,法院应将行政机关的决定认定为违法并且驳回该决定。⑥5 U.S.C.§706(2)(A).司法审查在判断行政机关决定时,美国最高法院在Motor Veh.Mfrs.Ass’n v.State Farm Ins.案中阐明司法审查的审查标准⑦Motor Vehicle Manufacturers Association of the United States,Inc.v.State Farm Mutual Automobile Insurance Co.,463 U.S.29(1983).,法院须缩小其审查范围,法院并不是要以法院判决去取代行政机关的行政决定。且该案中最高法院进一步指示,行政机关的行政决定享有合法推定原则,也就是说除非有相反证据,否则原则上推定行政机关的决定符合其法定权限,并且法院在审判过程中探究案件事实时,必须要彻底且慎重,司法介入审查行政机关决定时应相对限缩⑧Citizens to Preserve Overton Park v.Volpe,401 U.S.402(1971).,从以上的司法审查见解可以得知,司法审查对于行政机关的行政决定,是非常尊重的,由于达到《行政程序法》的高门坎规定实属不易,所以大部分外国资产控制管理局的指名决定,都会通过司法审查。

受制裁方为外国人时的司法审查标准受限于篇幅限制,仅以本案例作为介绍。

“People’s Mojahedin Organization of Iran”和 “National Council of Resistance of Iran”是一连串三次的诉讼案件①三次诉讼先后分别为：People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,182 F.3d 17(1999),National Council of Resistance of Iran v.Department of State,251 F.3d 192(2001)以及 People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,327 F.3d 1238(2003).,原告伊朗人民圣战组织People’s Mojahedin Organization of Iran(以下简称PMOI),在1997年、1999年以及2001年连续遭到美国国务院依据《反恐與有效死刑法》三次指名为外国恐怖组织,在第二次的指名时,由于国务院主张伊朗反抗力量全国议会National Council of Resistance of Iran(以下简称NCRI)是PMOI的分身,所以NCRI也一同遭到第二次及第三次的指名,PMOI三次和NCRI两次的指名都向美国法院起诉要求司法审查,主张其美国宪法第五修正案的正当法律程序遭到国务院的违反。

在第一次的指名时,是基于1993年美国情报局的情报,指出PMOI是最大且最活跃的反政府组织,该组织最主要的宗旨是推翻现有的伊朗政权,并且建立自己的共和国,PMOI一向以恐怖主义和暴力手段实现其政治上的主张闻名,自从20世纪60年代成立后,PMOI受到伊斯兰教的影响,一直参与对抗西方文化活动,PMOI为了达到其目的,计划暗杀至少6名美国公民、计划接管美国大使馆以及反对释放受挟持的美国公民。在1972年时,PMOI在德黑兰、伊朗境内的美国小区、可口可乐以及通用汽车办公室等地引爆了至少12次以上的定时炸弹；1972—1975年,PMOI继续使用炸弹攻击美国公司以及英国组织,由于PMOI开始将目标转回伊境境内的恐怖活动加上伊朗政府对其进行镇压,自20世纪80年代起,PMOI渐渐停止活动；于1987年,PMOI成立了伊朗民族解放军(National Liberation Army of Iran,以下简称NLA),NLA主要活动范围为伊拉克东部至伊朗及伊拉克边境中部。1992年,PMOI利用其在美国、加拿大、德国、法国、英国、瑞士、荷兰、瑞典、挪威、丹麦以及澳洲的支持者,同时攻击伊朗大使馆以及军事驻地。1994年,通过美国路透社以及英国BBC报导,PMOI主张其战士攻击并瘫痪了伊朗北部古泽斯坦省的14条油管,以及3月间在伊朗境内发生的25件攻击事件。PMOI在欧洲、北美、中东以及澳洲都有办公室和员工,办公室主要是用来募集民间的捐款,尤其是那些流亡在外的伊朗人。

遭到第一次指名后,PMOI遂向美国法院主张国务院的指名①People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,182 F.3d 17(1999).,没有提供通知也没有提供答辩的机会,违反了PMOI美国宪法第五修正案的正当法律程序。但是本案法院认为PMOI无法主张美国宪法的适用,因为PMOI是外国组织,没有财产在美国遭到封锁/冻结、也没有存在于美国,所以无法主张美国宪法的保护。本案法院再进一步表示,由于PMOI没有美国宪法的保护,只能主张《反恐与有效死刑法》中法条赋予的权利,按照该法对外国恐怖组织的定义：第一,该组织必须为外国组织；第二,该外国组织从事法条定义的恐怖行为；第三,该恐怖行为造成美国国家安全或美国人安全的威胁。

即使本案法院直接承认,国务院在提交数据说明PMOI有进行法条定义的恐怖行为时,并未有实质的证据证明国务院的主张,但是只要证据可以显示PMOI为了达到其政治目的而进行炸弹或是杀戮,本案法院认为只要有一件事发生,PMOI就是外国恐怖组织,法院认为,即使国务院依赖的基础是完全的传闻证据、证据也未经过PMOI的反证、PMOI也没有被提供答辩的机会,但是法院的角色,就只是审查确认国务院是否有足够的讯息支持其作出指名的决定,且国务院并未被禁止使用传闻证据,有鉴于国务院信息的来由,即使国务院的决定可能是错的,这也不是法院能决定的领域,法院不对国务院的指名决定进行实质审查,只要有足够证据可以合理支持国务院的指名决定即为已足。由于PMOI并不是和美国有实质连结的外国组织,所以无法主张美国宪法的保护,国务院的指名没有违反《行政程序法》的规定,所以法院维持PMOI第一次的指名决定维持。

接着于1999年,PMOI受到国务院第二次指名为外国恐怖组织,与PMOI一起被同时指名为外国恐怖组织的还有NCRI,国务院指名NCRI的理由是国务院认定NCRI是PMOI的分身,PMOI遂和NCRI一起向美国法院主张国务院的指名,②National Council of Resistance of Iran v.Department of State,251 F.3d 192(2001).由于并未提供通知以及听证答辩的机会,所以违反了宪法第五修正案的正当法律程序。

虽然在第一次指名时,法院认定PMOI为外国组织,没有美国宪法的保障驳回了PMOI的违宪主张,但是和前次情况不同的是,这次和PMOI一起被指名的NCRI,据政府的指名理由是“NCRI为PMOI的分身”,所以本案法院认为,如果NCRI在本案中被认定为存在于美国的外国组织,则由于NCRI是PMOI的分身,所以PMOI也会被视为存在于美国的外国组织,而得以主张美国宪法的保护。法院表示,在认定外国组织存在于美国时,法院不去探究实质连结的程度,相反的,只要法院认为依据整体的证据考虑,NCRI可以合理的主张其在美国管辖范围内并且有实质连结,即可以主张美国宪法的保护,NCRI在华盛顿特区的全国记者大楼设有办公室,是明显公开的存在,且在美国银行也有小额存款,所以法院认定NCRI是和美国有实质连结,存在于美国的外国组织,因此可以主张美国宪法的保护,而既然NCRI为PMOI的分身,所以当NCRI被认为是存在于美国的外国组织,同样的,PMOI也因此被认定为存在于美国的外国组织。法院亦进一步表示,当外国组织在美国境内所持有的财产可能因为政府的干预而受到威胁时,该外国组织可以主张宪法的保护。

在认定PMOI和NCRI可以主张美国宪法保护后,法院接着判断国务院是否有违反其正当法律程序。法院认为：第一,一旦被指名为外国恐怖组织,资产就会被冻结,美国政府有权利禁止该组织的成员入境,以及禁止任何美国国民资助外国恐怖组织,政府的指名的确有剥夺PMOI和NCRI的财产利益。第二,在判断怎样的正当法律程序该提供给人民时,是一个弹性的考虑,正当法律程序必须取决于具体的事实情况决定要给予怎样的正当程序,所以法院下一步考虑何时要给予正当法律程序以及怎样的程序是正当。

本案法院认为,判断何时给予正当法律程序时,应该要考虑事前通知或事后通知两者间,哪一个时点会让正当法律程序最有效的发挥,国务院主张,如果事前通知,会影响到职务执行的成效并且影响到外交政策的实行和国家安全。法院表示同意国务院的主张,事前通知外国恐怖组织告知其将要被指名,并且附上指名的非机密原因及证据,即使该原因和证据并非机密,但是对于外国恐怖组织来说,这些原因和证据可能还是揭露了情报来源,所以法院也理解事前的通知可能会造成的影响,且法院也并非要求国务院不能保持机密信息的机密性,但是在本案的诉讼过程中,法院认定国务院并未善尽举证义务,国务院没有举证证明无法提供PMOI及NCRI事前通知的原因,所以法院仍认定国务院违反了PMOI及NCRI的正当法律程序。

正当法律程序的核心要求就是提供有意义的通知和答辩机会,基于上述理由,法院认为,在没有其他证据证明国务院有正当理由不提供事前通知的情况下,国务院在指名之前就必须要通知调查对象,让该调查对象知道可能即将被指名为外国恐怖组织,在不揭露机密信息的情况下,国务院必须要附上该调查对象即将被指名的原因,并且让该调查对象有机会可以提出反证的证明和答辩的机会。本案法院亦进一步表示,虽然没有理由去推断PMOI和NCRI有办法提出足够的反证,使国务院可以改变其指名的决定,但是在没有正当法律程序的保护下,法院不可以去反推PMOI和NCRI无法提供足够的反证。

虽然PMOI和NCRI的正当法律程序遭到违反,法院应将该指名予以撤回,但是法院表示外国恐怖组织的指名是国家安全和外交政策的领域,①本案判决决定时为6月8号。所以本案法院不撤回指名,但是国务院应该要提供PMOI和NCRI答辩并且提交反证的机会,再由国务院重新审议该指名的决定。

2001年,PMOI和NCRI又第三度被国务院指名为外国恐怖组织,PMOI和NCRI主张国务院使用非公开的机密信息,是违反其正当法律程序②People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,327 F.3d 1238(2003).,但法院予以拒绝,法院认为国务院只要认定PMOI和NCRI有符合法条对外国恐怖分子的定义：第一,该组织必须为外国组织；第二,该外国组织从事法条定义的恐怖活动；第三,该恐怖活动造成美国国家安全或美国人民安全的威胁,国务院就有权利指定其为外国恐怖组织。再加上,本案法院认定在第二次指名的判决中,该案法院已经指定了国务院应提供的正当法律程序,也就是在指名外国恐怖组织前提供通知给该组织,并且提供该组织有意义的答辩机会(包括适当的时机以及方式),而证据显示国务院已遵守法院指示,本案法院表示,第二次指名的法院已提供正当法律程序的指示,且国务院也已照做,所以PMOI和NCRI第三次被指名的决定并没有正当法律程序的疑义,国务院的第三次指名决定维持。

结 语

当外国人/组织在面对外国资产控制管理局的经济制裁指名时,除了依照法律规定请该局重新审议外,可以寻求司法体系的审查,但是要能赢得司法审查可能性的前提,必须是该外国人/组织可以建立和美国间的实质连结,方得以主张美国宪法的保护。美国宪法是一切法律的最高指导原则,美国境内的任何法律都不能与之相违背,如果有宪法的保护作为请求权基础,外国人/组织的胜算会高上许多,否则如果没有美国宪法的保护,最后结局就会像是PMOI第一次被指名的结局一样,没有宪法的主张保护,外国人/组织只能主张法条的权利,如果回归到法条的适用,只要政府的指名决定没有到《行政程序法》的武断、任意、滥用裁量权或是违反法律,政府的指名决定都会通过司法审查。

以POMI第二次被指名案例为例,在同样的事实背景下,第一次被指名时,由于和美国没有实质关联所以无法主张宪法保护,只要外国资产控制管理局的指名决定有合理基础,该指名决定就不会被法院废弃；但是当PMOI第二次被指名时,由于得以主张美国宪法的保护,第二次的指名决定就被法院认定违反其正当法律程序,法院指示外国资产控制管理局必须在符合正当法律的情形下,才能指名,比方说应给予在调查中尚未被指名的组织事前通知,PMOI的指名案,充分地说明外国人/组织能不能主张宪法保护,最终结果有可能是天差地别。

受制裁方为美国人/组织时,至少还有美国宪法的保护可以与外国资产控制管理局对抗,当受制裁方为外国人/组织,而该外国人/组织又无法建立和美国有实质连结,则仅剩的就是法条上的权利,因为法院推翻政府指名决定的高门坎,所以当剩下的只有法条权利时,受制裁方几乎难以成功挑战政府的指名。

毕竟经济制裁作为取代武力威胁以外最有效的外交手段,要求美国政府不采取经济制裁无异于缘木求鱼,但也正是基于这样的立场,美国政府有义务要将经济制裁衍生的问题减低到最小,美国政府必须将外国资产控制管理局的指名程序和实质认定标准规定清楚,包括一切相关的救济程序,毕竟并不是所有受制裁的外国人/组织都可以主张美国宪法的保护,一套制度的适用,不应该在不同主体的适用保护程度上产生如此大的差别,尤其经济制裁给受制裁方带来的效果是深远且剧烈的,必须更加审慎为之。