检察委员会议题范围之合理界定：问题与进路——以检察官办案责任制改革为视角

杨爱民 韩东成

一、检委会议题范围“三问”

检察委员会是根据《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《组织法》)设立的检察院内部集体领导组织形式,是在检察长主持下讨论决定重大案件和其他重大问题的检察院业务决策机构,是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。检委会议题范围,即检委会的职责,是检委会权力行使的边界。《人民检察院检察委员会组织条例》(以下简称《条例》)、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》(以下简称《议事规则》)对检委会议题范围作出了初步明确的规定。1999下发现行依然有效的《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》(以下简称《通知》)中规定：“各级人民检察院可参照最高人民检察院检察委员会议事规则,结合工作实际,制定或完善检察委员会议事规则,以提高议事能力和议事水平。”“各级人民检察院要根据法律规定和最高人民检察院的有关规定,进一步规范检察委员会讨论决定重大案件及其他重大问题的范围并严格执行。”据此,各级检察院均可以制定本单位的检委会议事规则,且要规范检委会议题范围。

笔者在起草本单位的检委会议事规则,设计“议题范围”相关条款时,在查阅了法律及其他规定①《议事规则》第3条第6项规定：“经检察长决定,审议有重大社会影响或者重大意见分歧的案件,以及根据法律及其他规定应当提请检察委员会决定的案件。”以及其他检察院的有关规定之后,却发现愈发无所适从了,不知道该怎样来合理界定本院检委会的议题范围。不禁引发了笔者称之为对于检委会议题范围的“三问”。

(一)“粗”与“细”：检委会议题范围的技术之问

从《组织法》中的“讨论决定重大案件和其他重大问题”,到《条例》中将其细化为8项,再到《议事规则》中将其进一步细化为10项,后二者试图对“重大案件”和“其他重大问题”进一步规范,但不可否认,上述规定仍显得过于原则,具有很大的伸缩空间,不利于实践中的具体操作。

首先,就宏观方面来说,“重大案件”和“其他重大问题”这两个概念本身就是相对模糊的表述,不是一个清晰的法律标准,无法准确把握。其次,在议事方面,拟提交本级人大及其常委会的工作报告、专项工作报告和议案,本地区检察业务、管理等规范性文件,应该提交检委会审议通过,这在指向上是明确清晰的。但诸如贯彻执行国家政策、上级人民检察院工作部署、决定的重大问题,以及重大专项工作和重大业务工作部署等表述,只是原则性的方向,把握起来比较困难,具体到某个事项是否属于检委会议题范围,不同的人、不同的检察院都可能会作出不同的解释。最后,在议案方面,从《组织法》规定的“重大案件”,到《条例》规定的“重大、疑难、复杂案件”,再到《议事规则》规定的“重大社会影响、重大意见分歧、抗诉类、复议类等案件”,但对于何谓“重大案件”以及“重大社会影响、重大意见分歧”仍显模糊。网上有传播、媒体上有报道及有上访的案件是否属于有重大影响；承办部门讨论案件出现针锋相对的几种意见,能否称得上存在重大意见分歧；②刘伟：《我国检察委员会制度研究》,西南政法大学2012年法学硕士学位论文。这些都常常成为实务部门工作中不得不面对的难题。

当然,这其中立法语言的模糊性因素或占了很大比重。模糊的立法语言乃是来自于转换途中,立法机关将某种已经具有既定权威性的法律、法规、条约、条例通过自身的语言表达,形成书面文本。模糊性词语的存在表明了这样的一种事实,许多法律概念或者命题乃是一定外延下动态取值的,其具体内容是立法者也不能所把握控制的而导致其不能被准确界定。立法语言模糊的最终目的乃是在一种模糊的、不确定的灰度空间当中寻求最为接近公平正义的地方,以便普遍实施法律规则。所以说,这种模糊性在某些时候,是立法机关主动选择、有意为之。①江红霞：《立法语言的模糊性》,重庆大学2015年法学硕士学位论文。具体而言,法律及其他规定中对检委会议题范围作模糊性规定的原因,笔者在官方文件中未能找到,但从前述《通知》要求“各级人民检察院可参照最高人民检察院检察委员会议事规则,结合工作实际,制定或完善检察委员会议事规则,以提高议事能力和议事水平”的表述中,推断其中最重要的考量因素,可能还是各地的“工作实际”,如不同层级检察院的职责和定位,办理案件的数量多少、检察官的整体素质等。

立法中,使用模糊语言可以最大限度地适合各种语境情形,但与此相应,因为过于广泛的适用范围,也使得模糊性语言下的法律法规常常难以操作。虽然早先下发的前述《通知》中已然指出：“目前一些地方检察委员会的机构不健全,成员结构不尽科学合理,议事范围不明确,程序不规范,议事效率和水平不高,检察委员会的决定不能及时贯彻执行,影响了检察委员会作用的发挥。”但至2015年年底的《全国检察机关检委会工作视频汇报会交流材料》中,仍有安徽、福建两家省人民检察院在汇报交流材料中提及：部分提交检委会的审议议题范围不规范,检委会与党组会、院务会、检察长办公会的职责范围界定尚不完全清晰；天津市人民检察院也提及一些单位对检委会议题范围存在模糊认识,对应当提交检委会的案件或事项把握不准,该提请的没提请,而一些一般性案件却因某种特殊需要提请检委会研究。②最高人民检察院法律政策研究室编：《2015年全国检察机关检委会工作视频汇报会交流材料》。

(二)“宽”与“窄”：检委会议题范围的实践之问

笔者发现,前述《条例》与《议事规则》之间,包括各地在制定本单位检委会议事规则之时,在议事①依通说,将检委会议题范围分为“议事”和“议案”。范围上大都相似,基本无超出《议事规则》所规定的议事范围②即《议事规则》第3条第1～6项所规定的“审议在检察工作中贯彻执行国家法律、政策的重大问题；审议贯彻执行本级人民代表大会及其常务委员会决议,拟提交本级人民代表大会及其常务委员会的工作报告、专项工作报告和议案；最高人民检察院检察委员会审议检察工作中具体应用法律问题的解释以及有关检察工作的条例、规定、规则、办法等,省级以下人民检察院检察委员会审议本地区检察业务、管理等规范性文件；审议贯彻执行上级人民检察院工作部署、决定的重大问题,总结检察工作经验,研究检察工作中的新情况、新问题；审议重大专项工作和重大业务工作部署”。者。然而,在议案范围上,或因根据不同,各地检委会有着很大的差异。

仅以“法律及其他规定”中要求的应当提请检委会讨论的议案范围为例。《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑诉法》)中规定应当提交检委会讨论的仅有两种情形：1.检察长和公安机关负责人的回避；2.重大案件审查批准逮捕犯罪嫌疑人。③分别对应《刑诉法》第30条、第87条。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《刑诉规则》)中规定应当提交检委会讨论的已增加至4种：(1)检察长、公安机关负责人的回避；(2)重大案件的逮捕；(3)对侦查机关报请核准案件提出是否同意核准追诉的意见后层报高检院；(4)案情重大、疑难、复杂的案件的抗诉。④分别对应《刑诉规则》第24条、第25条、第304条、第355条、第585条。及至《检察机关执法工作基本规范(2013年版)》(以下简称《执法规范》),其中规定应当提交检委会讨论的居然有18种之多：(1)检察长的回避；(2)信访案件作出终结申报决定；(3)不服人民检察院处理决定的重大疑难案件或者意见分歧较大的案件的处理；(4)复查案件的处理意见与听证评议意见不一致；(5)重大、复杂赔偿案件；(6)重大、复杂的赔偿复议案件；(7)重大、复杂赔偿监督案件；(8)刑事赔偿案件的原重大、复杂刑事案件处理决定确有错误时的处理；(9)检察长不同意人民监督员拟撤销案件的表决意见的；(10)重大案件的逮捕；(11)有条件逮捕；(12)对国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件的批准立案；(13)报请核准追诉；(14)检察长不同意人民监督员拟作不起诉决定的表决意见的；(15)案情重大、疑难、复杂的案件的抗诉；(16)对应当抗诉的民行判决、裁定、调解拟提出再审检察建议的；(17)案件请示；(18)对重要案件的答复意见,分管检察长审核后应报检察长审签或提交检察委员会讨论。⑤分别对应《执法规范》第1·45条第1款第3项、第2·57条第1款第2项、第3·34条第1款第1项、第3·63条、第3·91条、第3·98条、第3·107条、第3·119条1款、第4·286条2款、第5·5条第2款、第5·40条、第5·119条、第5·144条、第6·93条2款、第6·183条、第9·57条、第12·10条、第12·17条。更不消说,如果再加上上述《刑诉规则》《执法规范》中规定的可以提请检委会讨论的情形,①据统计,《刑诉规则》中规定可以提请检委会讨论的议案范围有17种：涉及第24条、第31条、第82条、第168条、第183条第2款、第290条、第291条、第324条、第328条、第343～346条、第356条、第376～416条、第421条、第461条、第558条、第595条、第611条；《执法规范》中规定可以提请检委会讨论的议案范围有25种：涉及第1·45条第2款、第1·48条、第2·52条第2款、第2·57条第2款、第3·34条第1款第2项、第3·39条、第3·49条、第3·104条2款、第4·35条第1款、第4·97条、第4·129条、第4·135条、第4·283条、第4·287条、第4·424条2款、第5·47条、第5·54条、第5·58条、第5·84条、第5·104条、第5·116条2款、第6·24条、第6·85～93条、第6·157条、第9·47条。检委会的议题范围将呈现泱泱景象了。

这就引发一个问题,即各级检委会议题范围的设定,究竟该以什么为根据,是《刑诉法》《刑诉规则》《执法规范》,还是参照《议事规则》?根据不同,将导致检委会议题范围“宽”“窄”不一。这也是笔者在起草本单位检委会议事规则过程中,遭遇一个实践困境：一方面,按照《议事规则》要求,检委会一般每半个月举行1次,也就是说一般每年要举行24次,为了达到这一量的要求,应尽可能的把议案范围放得宽一些；但另一方面,放得太宽,又会遭受一些检委会委员的质疑,果真这些案件都需要检委会进行审议吗?如果检委会每年要审议这么多的事项,那么除专职以外的检委会委员自身正常的工作将如何开展?

(三)“轻”与“重”：检委会议题范围的导向之问

这里的“轻”与“重”,主要是指检委会议题范围中议事与议案、宏观指导与讨论具体案件的比重。从检委会的性质和定位上来说,除讨论决定重大案件,其还应更充分地发挥宏观指导和内部监督作用。从《条例》和《议事规则》规定的议题范围看,也是议事多而议案少,虽然也有论者认为,二者关于议题范围的规定较为适合省级以上检委会,而对基层检委会适用性不强,也是造成目前基层院执行不力的一个重要因素。②上海市黄浦区人民检察院课题组：《检委会司法属性最大化的理论与实践》,载张本才主编：《法律监督热点问题研究(五)》,法律出版社2016年版,第395～396页。但不能否认,如果按照预设的轨迹,实践中,检委会在议事及宏观指导方面的占比理应更重。这既符合当前法律及相关规定中对于检委会性质、功能的设定,又是今后检委会发展完善的方向。

然而,反观现实,多数检察院检委会的日常工作局限于对个案的讨论,个别检察院甚至一年召开一百多次检委会,又怎样能够有精力去对检察工作中全局性、方向性的问题进行研究呢?长期存在着“两重两轻”现象,即“重议案、轻议事”“重具体、轻宏观”。③刘昌强：《检察委员会制度研究》,西南政法大学2012年法学博士学位论文。具体而言,首先是议案占有绝对比重。检委会议案议事两大职能中,讨论决定重大案件在实践中一直是检委会的主要工作,检委会甚至被等同于一般的办案机构,往往审议案件较多,对涉及检察工作和重大决策、交流工作经验等重大事项的讨论却常常被忽视。如广西壮族自治区人民检察院在汇报交流材料中就讲到：“各级院检委会‘重议案轻议事’的现象仍不同程度存在。如2012年至2014年,崇左市两级院共召开225次会议,议题共251个,其中讨论案件248个,占99%；议事仅3项。有7个基层院检委会从未讨论过案件以外的议题。”①最高人民检察院法律政策研究室编：《2015年全国检察机关检委会工作视频汇报会交流材料》。其次是宏观指导功能虚化。由于前述对于“重大案件”的界定范围不明,存在极强的主观性,所以各级检察院自行决定检委会议题范围时,不可避免会产生相当广泛的案件进入检委会的议案范围,讨论的任意性、随意性较大。此外,承办检察官或出于规避风险的因素,加之一些“因为种种不得以或只能做不能说的原因”②主要是指：检委会的运行受到当前政治政策的影响；检委会的运行还受制于当下的政治体制；中国是一个人情社会,检察官不可能生活在真空之中,要想在不得罪熟人的情况下依法办案,还得依靠检委会决策；检委会委员之间、内设部门之间也会因为业绩考核等原因而存在利益纠葛,需要检委会予以协调。蒋文军、王安胜：《透视与应对：检委会改革进程中的功能转向及实践路径——以基层检察院检委会的微观运行为为视角》,载《检察实践》2016年第2期。,使得原本并非“重大”的案件也涌向了检委会。这些均在客观上加重了检委会的负担,削弱了检委会宏观指导功能的发挥。以某基层检察院为例,2012年至2014年,共召开检委会66次,讨论案件428件次,约占全部讨论议题的96.4%,讨论事项只有16个,约占全部讨论议题的0.36%,三年间,平均每召开4次会议才能讨论1个事项,平均讨论26.8个案件才讨论1个事项。③蒋文军、王安胜：《透视与应对：检委会改革进程中的功能转向及实践路径——以基层检察院检委会的微观运行为为视角》,载《检察实践》2016年第2期。可见,称检委会宏观指导功能虚化,绝非妄言。

二、检察官办案责任制改革对检委会议题范围提出的新挑战

党的十八大作出加快建设社会主义法治国家的战略部署,十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,新一轮司法体制改革启动。此轮司法改革是深层次的体制机制性改革,完善司法责任制是其中的重要内容。笔者在起草本单位的检委会议事规则过程中,恰逢最高人民检察院印发《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)。其中,虽然用了5条来专门规定“健全检察委员会运行机制”,但就笔者比较关心的检委会议题范围的问题,仍然没有给予令人满意的解答,仅规定：“提高检察委员会工作法治化、民主化、科学化水平,发挥检察委员会对重大案件和其他重大问题的决策、指导和监督功能。检察委员会讨论决定的案件,主要是本院办理的重大、疑难、复杂案件,涉及国家安全、外交、社会稳定的案件,下一级人民检察院提请复议的案件。”但令人欣喜的是,《若干意见》中明确规定了检委会及委员司法责任的认定与追究,即“检察官向检察委员会汇报案件时,故意隐瞒、歪曲事实,遗漏重要事实、证据或情节,导致检察委员会作出错误决定的,由检察官承担责任；检察委员会委员根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任”。这可以说是对以往检委会制度“看似人人负责、实则无人负责”批评意见的积极回应。

检察官办案责任制改革是本轮检察院司法改革的重头戏,也是改革能否取得成功的关键。《若干意见》第3条规定：“推行检察官办案责任制。实行检察人员分类管理,落实检察官员额制。检察官必须在司法一线办案,并对办案质量终身负责。”据此,检察官办案责任制改革的核心是突出检察官的办案主体地位,保障在司法一线办案的检察官能够独立办案、独立定案并独立负责,真正落实“谁办案谁决定、谁决定谁负责”的权责一致原则。随着检察官办案责任制改革试点的推行,很多人开始质疑检委会的价值和意义,甚至有人提出,检察官办案责任制改革强调检察官的独立性,注重发挥个体检察官的作用,检察权由检察官个人行使,责任亦由其承担,检委会制度已无存在必要性。①邹开红：《司法改革背景下检察委员会制度改革研究》,载《河南社会科学》2015年第10期。也有人顾虑,一方面赋予检察官更多决定权将削弱乃至架空检委会的权限,另一方面实行办案责任制以后,有的检察官会因为不敢担责,而把过多的案件提交检委会决定以规避自身的责任。②曾杰：《办案责任制改革中检察委员会权责探究》,载陈卫平、齐树洁主编：《司法改革论评》(第21辑),厦门大学出版社2016年版。上述种种,势必会在检委会制度与检察官办案责任之间形成一定的张力,而这种张力必然会集中传导至检委会议题范围上。

(一)检委会制度与检察官办案责任制并不存在冲突与矛盾

1.检察官办案责任制改革为检委会职能的回归提供了机遇

如同最高人民检察院常务副检察长胡泽君在2010年的全国检察机关检察委员会工作会议上所强调的,应准确把握检委会的性质和定位,要更加充分发挥检委会对检察业务工作宏观指导作用,更加充分发挥检委会研究决定重大案件作用,更加充分发挥检委会内部监督作用。③徐盈雁、沈义：《全面充分发挥检委会三项重要职能作用》,载《检察日报》2010年11月24日第1版。然而,现实却是由于权责不清,检委会常常过多地承担了办案职能,有的基层检察院的检委会几乎达到了事必躬亲的程度,检委会无形中成为第二个案件讨论部门和风险承担机构。①姜田龙、于冰、周清水：《检察委员会工作几个实践问题的思考》,载《中国检察官》2013年第9期。《若干意见》通过健全司法办案组织,科学界定内部司法办案权限,完善司法办案责任体系,构建公平高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制,做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。由此,也有利于明确检察官与检委会各自办案权责界限,使得“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”,除研究决定重大案件外的另外两项检委会应有职能,即检察业务工作宏观指导和内部监督职能,也才能得以正常回归。在试行办案责任制改革初期,之所以会有人产生突出检察官地位就会削弱检委会作用之感,乃受制于旧办案模式思维之故。②曾杰：《办案责任制改革中检察委员会权责探究》,载陈卫平、齐树洁主编：《司法改革论评》(第21辑)》,厦门大学出版社2016年版。

2.二者皆为健全检察权运行机制题中应有之义

首先,在制定《若干意见》之始,在完善检察权运行机制和司法责任制的具体制度设计中,即重点体现“检察一体”“上令下从”的基本原则。“明确检察人员职责权限,目的在于使检察官在职责范围内相对独立地承办和决定案件。”③梁捷、刘云霄：《完善司法责任制 提高司法公信力——最高检有关负责人解读<关于完善人民检察院司法责任制的若干意见〉》,载《光明日报》2015年9月29日第4版。检察官办案责任制改革虽然以突出检察官的主体地位为核心,但也并非完全放权于检察官个人。根据我国宪法规定,独立行使检察权的主体是检察院,上下级检察院之间是领导与被领导的关系；根据《组织法》规定,检察长统一领导检察院的工作。这也是由于我国统摄性的政治模式、检察机关的法律监督性质等因素决定的。④邓思清：《论我国检察委员会制度改革》,载《法学》2010年第1期。其次,健全检委会运行机制亦为《若干意见》中的一项重要内容。如同曹建明检察长在一次大检察官研讨班开班式上所说：“检察权既具有司法属性,又有行政属性,还有监督属性。”⑤王治国、徐盈雁、戴佳：《集思广益共破改革难题——最高检就<关于完善人民检察院司法责任制的若干意见(送审稿)〉征求专家学者意见建议》,载《检察日报》2015年7月12日第1版。所以,检察院司法责任制改革既要遵循司法活动的一般规律,也要体现检察权运行的特殊规律,根据检察权不同职能特点,设置不同的权力运行机制。这也许是《若干意见》在确立独任制检察官与检察官办案组两种办案组织形式之外,对检委会研究决定案件这一办案模式也专门加以规定的重要考量因素之一。最后,《若干意见》中明确了检委会及委员的责任认定和追究契合“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的改革目标。长期以来,检委会“取消说”的一个重要论据就是检委会制度无法落实错案责任追究。认为检委会是以集体形式决定重大疑难案件或重要事项,但当出现错误时,只能在形式上追究责任,而无法追究具体检委会委员的责任。①邓思清：《论我国检察委员会制度改革》,载《法学》2010年第1期。《若干意见》中除对健全检委会运行机制作出较为详细的规定外,还严格了检委会及委员的责任认定和追究,符合此轮检察院司法责任制改革“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的目标追求。

3.检委会是对独任检察官/检察官办案组的有益补充

检委会制度作为一种稳定性的群体决策机制,对于(独任)检察官个人决策是一种必要补充。检察官办案责任制倡导的是检察官的个人决策,这种决策模式有利于激发检察官办案积极性,增强检察官办案的责任心和创造性。检委会制度是群体决策机制,群体决策是组织中常见的决策模式,其优点在于提供的知识信息更全面完整,观点更多种,解决方案更多样,决策被接受度更高。当然,群体决策若要体现出前述比个人决策更具的优势,需要满足许多特定的条件,这些条件包括：一是群体成员的多元化。成员们的能力可以相互补充,产生多人智慧的倍加效应。二是群体成员能够自由、开放地沟通想法。三是群体所承担的任务复杂。对于“复杂的需要大家接受的事项”,个人决策的效果明显不如群体决策。②[美]斯蒂芬·P.罗宾斯、蒂莫西·A.贾奇：《组织行为学》,损健敏等译,中国人民大学出版社2012年版,第246～254页。检委会的决策优势不但由群体决策理论所证明,而且经过了长期检察工作实践的检验,这正是检委会制度多年来虽饱受质疑,但其制度生命力非但没有消亡,反而越发向规范化、专业化方向发展的原因。③曾杰：《办案责任制改革中检察委员会权责探究》,载陈卫平、齐树洁主编：《司法改革论评》(第21辑),厦门大学出版社2016年版。

(二)检察官办案责任制改革背景下检委会议案范围应进一步限缩

检委会制度与检察官办案责任制改革并不存在冲突与矛盾。然而,这并不意味着检察官办案责任制改革对检委会制度无任何影响。“作为一个有生命的制度体,审判委员会自身已经在外部制度结构与制约因素变迁的裹挟之下,不断进行着适应性变革。正是这些变革使得审判委员会的实践面貌、运行机理与其传统面相以及各界对其固有的认知渐行渐远,甚至审判委员会所具有的案件实体控制功能的发挥,也在司法专业化与职业化改革的挤压下,降到了相对较低的程度。”①事实上,随着法官员额制的推行,在试点法院中,如贵州省遵义市汇川区法院、广东省东莞市第二法院,法院院长、厅长越来越多地亲自办案；相应的,交由审判委员会讨论决定的案件也越来越少。左卫民：《审判委员会运行状况的实证研究》,载《法学研究》2016年第3期。如同审委会一样,面对司法改革不断推进的大潮,检委会亦应作出相应调适。质言之,随着检察官授权范围的不断扩大,检察官员额制的逐步推行,以及不容回避的检委会研究决定办案模式的先天缺陷,检委会议案范围应进一步限缩。

1.“能放尽放”的检察官放权趋势

“放权”是检察官办案责任制改革的核心问题。从检察官办案责任制的改革方向上看,检察官的职权来源于法律的规定并由检察长授权,检察长的授权可坚持“普遍放权”与“特殊例外”相结合的原则来处理。普遍放权,即对于除法律和司法解释明文规定应由检察长或者检委会行使的权力以外,其余均可授权；特殊例外,即对于特别重大,疑难复杂敏感,上级机关和领导交办、督办,社会关注度高等案件,检察长可以临时把权力收回,由自己决定或者提交检委会讨论决定。从笔者所在的上海检察机关的实践探索看,作为全国检察官办案责任制改革试点,上海检察机关在改革试点中采用“权力清单”的模式,更大放权于检察官,提出除17项办案职权应当由检察长或者检委会行使外,其余职权均可授权其他检察官或独任检察官依法行使,通过大幅度下放办案权力,突出了检察官的办案主体地位。笔者从日前最高人民检察院办公厅下发的《关于制定检察官权力清单的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《指导意见》)中,也找到了对于这种“能放尽放”的检察官放权趋势的绝佳说明。《指导意见》第6条规定：“《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第7条规定的以人民检察院名义提出纠正违法意见、检察建议、终结审查、不支持监督申请或提出(提请)抗诉等相关办案事项决定权,可以根据本地实际由检察长或检察委员会行使,也可委托检察官行使。”而《若干意见》第7条仅规定：“以人民检察院名义提出纠正违法意见、检察建议、终结审查、不支持监督申请或提出(提请)抗诉的,由检察长(分管副检察长)或检察委员会决定。”两相对比,可以看出,相较于早前的《若干意见》,《指导意见》中明显扩大了检察官的授权范围。此外《指导意见》第5条的规定中也有着同样的意蕴：“检察长委托检察官行使的办案事项决定权范围,应根据不同层级检察院办案职责、不同业务类别的性质和特点,综合考虑对当事人权利的影响大小,可救济措施的多少,承办案件重大、复杂、敏感程度等因素确定。在检察官办案责任制改革推进初期,委托的范围可以相对小一些；随着改革的推进,可逐步扩大委托的范围。”①最高人民检察院办公厅：《关于就<关于制定检察官权力清单的指导意见(征求意见稿)〉征求意见的通知》(高检办字〔2016〕420号)。

2.检察官素质不断提升

以往,一些案件承办人之所以更倾向于将案件提请检委会审议,不排除其自身能力欠缺的因素,“由于历史、文化、制度等方面的原因,我国的检察官队伍却相当庞大,而且检察官的整体素质不高,专业化和职业化程度较低,缺乏与履职相适应的阅历和经验,实践中有的检察官仅凭常识和经验办案”。②邓思清：《论我国检察委员会制度改革》,载《法学》2010年第1期。然而,这一切随着我国法学教育的发展,国家统一法律职业资格制度的完善,检察机关内部交流以及向社会公开选任工作的不断深入而逐渐发生改观,检察人员的素质正在不断提高。当前,本科学历已成为检察官的基本学历要求,不少检察机关硕士生较多,法学博士在检察机关中也越来越常见。2011年最高人民检察院《关于加强人民检察院基层建设促进公正执法工作情况的报告》指出,基层检察官中具有本科以上学历的占78.7%,硕士、博士研究生人数比2007年增加近1倍。③陈丽平：《检察院三年多来刑事抗诉逾万件》,载《法制日报》2011年10月26日第3版。此轮司法改革,实行检察人员分类管理,落实检察官员额制,更是意在使检察官朝着“精英化”的方向发展。以上海检察改革试点为例,“全市检察人员员额控制以上海检察机关队伍总数为基数,确定检察官、司法辅助人员、司法行政人员分贝占全市检察机关队伍总数33%、52%、15%”。“实行人员分类后,检察官主要从助理检察员、检察官助理中择优选人,上级院检察官一般从下级院的优秀检察官中遴选产生。”④姜平主编：《上海司法体制改革制度选编》,法律出版社2015年版,第129～130、132页。据统计,2016年参加上海司法改革全面铺开后的首场检察官遴选考试的人员中,具有硕士、博士学历、学位的占70.7%。⑤刘栋、施坚轩：《上海首场检察官遴选考试举行》,载《文汇报》2016年6月20日第2版。可以说,经过多年的发展,检察机关从早期检察人员专业能力缺乏、司法经验不足,已经发展到拥有一批高素质、高水平、经验丰富的专家型检察官。⑥左卫民、谢小剑：《检察院内部权力结构转型：问题与方向》,载《现代法学》2016年第6期。伴随着检察官素质的不断提升,在检察官个人即能对案件作出正确判断的前提下,提请检委会审议决定案件的需求已不再像以往那么迫切。

3.检委会不容回避的缺乏亲历性先天缺陷

在笔者看来,缺乏亲历性,是检委会研究决定案件办案模式的一个“硬伤”。亲历性是司法规律的必然要求,只有亲历重要办案环节,才能确保证据的真实性,才能形成内心确信。检察官办案责任制改革的一个作用也就在于解决办案中存在的“审而不定,定而不审”问题。①郑青：《湖北省主办检察官办案责任制探索》,载《国家检察官学院学报》2014年第2期。实践中,大多数检委会委员是兼职委员,审议决定案件也只能是靠会议召开前几天或召开过程中简单地翻阅一下议题材料,听取检察官的口头汇报,不接触当事人,几乎没有亲历性可言。虽然也有论者从《关于加强和改进最高人民检察院检察委员会工作的意见》中“对于重大疑难案件的讨论主要解决法律适用问题,对于事实不清、证据不足的,不提请检察委员会讨论”的规定出发,认为办案责任制也强调提请检委会审议的案件,检察官对事实和证据负责,而检委会审议决定案件,只讨论法律适用问题,为何要强调亲历、兼听?②王立华：《办案责任制改革与检委会功能定位》,载《人民检察》2015年第17期。更有论者为了论证检委会研究决定办案模式符合检察官办案责任制,认为通过严格限制检委会议案范围,让少数重大案件进入检委会讨论程序,从而确保检委会委员有充足的时间和精力,直接审核证据材料,讯(询)问案件当事人,深入了解并全面掌握相关案件的具体情况,从而能够正确判断事实、适用法律,作出科学决定,以保证检委会研究决定重大案件过程中亲历性的实现,进而直接得出“检委会研究决定办案模式与亲历性原则并不相悖”的结论。③张伟、杨菁：《检察委员会在案件办理过程中的角色定位及职能设置》,载《法制与社会发展》2016年第3期。笔者虽然也认为检委会制度与检察官办案责任制改革并不矛盾,但对于上述观点和理由实难认同。对于前者,已经有论者指出,规定检委会只负责案件的法律审查,而不负责事实审查有一定的合理性,但不具有实践的可操作性；④张少林：《浅谈司改背景下检察委员会的适度司法化——以检委会讨论决定案件为视角》,载《东方法学》2016年第4期。于后者而言,且不说让检委会委员“直接审核证据材料,讯(询)问案件当事人”的现实可行性,即便对有论者提出的妥协或曰变通做法而言,“审议重大有争议案件,有必要听取当事人的意见”,“检委会委员在讨论案件前观看录音录像等方式了解案情”,“改进案件承办人向检委会汇报案件的方式,变书面文字材料的汇报为多媒体系统的直观型形象化汇报,探索由承办人在检委会上播放犯罪工具、犯罪现场的图片或录像,案件调查取证、提审等情况的全程同步录像,以及由检委会委员阅看电子化案件卷宗,直接参与或旁听重大案件的远程提讯或观看同步直播”等,①上海市黄浦区人民检察院课题组：《检委会司法属性最大化的理论与实践》,载张本才主编：《法律监督热点问题研究(五)》,法律出版社2016年版。笔者也认为,其显然没有注意到问题的关键,即检委会委员也是常人,没有三头六臂,除了繁忙的行政事务和办案任务外,还要让其像承办人一样对所评议案件的全部案卷和有关人员进行调查核实,是不现实的。

三、检察官办案责任制改革背景下检委会议题范围合理界定之路径探讨

“任何事物的改革首先应考虑其有无存在的必要,在此基础上扬长避短、加以完善,而不是不加甄别主张一概取消。”②张少林：《浅谈司改背景下检察委员会的适度司法化——以检委会讨论决定案件为视角》,载《东方法学》2016年第4期。关于检委会制度存在的必要性,前文已经论及。“从长的发展趋势看,随着检察改革的深化、检察官办案责任制的完善和检察官素质的提高以及职业保障机制的健全,主任检察官或者检察官办案能力和排除干扰的能力越来越强,检察委员会在办案决策机制中的地位和作用将会逐步淡化。”③谢鹏程：《检察官办案责任制改革的三个问题》,载《国家检察官学院学报》2014年第6期。检察官办案责任制改革背景下,检委会议题范围将进一步限缩,也已成为趋势。接下去检委会制度改革完善的着力点,或许即为合理界定检委会的议题范围,使其能够更加顺应司法改革的大趋势,更加符合《若干意见》中确立的“坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合”的基本原则。

需要说明的是,此前,笔者也赞同有论者提出的,“建议高检院结合检察工作实际,制定出台指导性意见,不断明确和规范检委会议事范围”,④山东省人民检察院法律政策研究室：《关于基层院检察委员会工作的调研报告》,载最高人民检察院法律政策研究室编：《检察委员会工作情况》2011年第4期。并试图厘出一个相对明确的检委会议题范围。对于前者,笔者在高检院关于《指导意见》中的说明中,就有些地方认为应当由高检院制定全国统一的检察官权力清单的解释中,找到了间接答案：即目前由高检院制定统一权力清单的时机还不成熟,一方面,由高检院统一制定权力清单存在一定的法律方面的问题,需要审慎为之；另一方面,高检院统一制定权力清单也难以兼顾各地区检察机关的不同情况,如不同层级检察院的职责和定位,不同地区检察机关办案数量、人员素质不平衡等实际情况。⑤最高人民检察院办公厅：《关于就<关于制定检察官权力清单的指导意见(征求意见稿)〉征求意见的通知》(高检办字〔2016〕420号)。而检察官权力清单的另一面,也即检委会议题范围尤其是议案范围。于后者而言,笔者随着思考的逐步深入,渐渐发现此确系己力所不逮,只能就有限的几点思考,谈些浅见,以期在检察官办案责任制大背景下,对进一步完善检委会议题范围有所助益。

(一)对于检委会议题范围所谓“灵活性”原则的理解

前文也已提及,根据我国现行的法律及规范性文件的规定,检察委审议议题的范围包括“重大案件”和“其他重大问题”,即通常所说的“议案”和“议事”两类。实践中,各地在本单位检委会“工作条例”“议事规则”以及“加强和改进检委会工作意见”“进一步规范检委会议题范围”等各类文件规定中,也大都采取了“议案”和“议事”的分类方法。对于议事范围,各地在制定本单位相关规定时,或有形式创新,这在后文将作专门论述,但基本参照了高检院《议事规则》中对于议事范围的规定。对于议案范围,现行《刑诉法》和《刑诉规则》中采取的是一种“原则性”和“灵活性”相结合的方式。①刘昌强：《检察委员会制度研究》,西南政法大学2012年法学博士学位论文。原则性,表现在上述法律和司法解释中即为“由同级人民检察院检察委员会决定”“应当提交检察委员会讨论决定”“应当经检察委员会讨论决定”等；表现在各类文件规定中即为“应当提请检察委员会审议案件范围”“应当提请检察委员会审议事项范围”等。灵活性,表现在上述法律和司法解释中即为“应当经检察长或者检察委员会决定”“应当报检察长或者检察委员会决定”“可以报请检察长提交检察委员会决定”等；表现在各类文件规定中即为“可以提请检察委员会审议事项范围”“可以提请检委会审议案件范围”等。有论者称,这种既体现了原则性又具有灵活性的规定方式,基本上覆盖了检察机关在刑事诉讼中的职权范围,是适当的和科学合理的。②朱会民：《论我国检察委员会制度》,山东大学2012年法学硕士学位论文。

但笔者认为,正是这种所谓灵活性规定,在一定程度上导致了实践操作中检委会议题范围尤其是议案范围的模糊不清。如姑且无论相关规定中规定为“可以”的部分内容,仅就其中规定为“应当”的部分内容,即“应当经检察长或者检察委员会决定”,实践中,往往表现为检察长和检委会两个决策主体的互相博弈,尤其是当遇到“个别地方检察长没有真正把检委会工作摆在应有的位置,忽视检委会在重大检察业务问题决策中的作用,甚至存在排斥这种集体决策的倾向”③山东省人民检察院法律政策研究室：《关于基层院检察委员会工作的调研报告》,载最高人民检察院法律政策研究室编：《检察委员会工作情况》2011年第4期。时,检委会作用发挥如何可想而知。

笔者认为,所谓“灵活性”原则,应该是指各级人民检察院可以结合工作实际,制定本单位的议事规则,规范检委会议题范围。但当具体到每个检察院时,在检察官办案责任制改革的大背景下,在突出检察官在司法办案中的主体地位,尽可能地放权于检察官的语境中,检委会议题范围应当是具体而且确定的。所谓“工作实际”,除了前述不同层级检察院的职责和定位,不同地区检察机关办案数量、人员素质不平衡等,甚至可以具体到不同业务类别的性质和特点,综合考虑对当事人权利的影响大小,可救济措施的多少,承办案件重大、复杂、敏感程度等因素。明确检委会议题范围,应该尽量减少乃至杜绝使用“可以提请”“或者”等文字表述,而明确规定为“应当提请(交)检察委员会讨论决定”。如此,既可减少前述检察长与检委会之间的权力博弈,又可在一定程度上降低检委会被“架空”或成为“第二办案机构”①武裴、孙苏、龙娟：《检察委员会与检察官独立原则间的冲突与协调》,载《湖北警官学院学报》2012年第8期。两端的担忧。

(二)明确载体：对于完善检委会议事范围的建议

在《议事规则》规定的10项检委会议题中,涉及贯彻执行法律、政策的重大问题和业务工作研究部署的就占了6项,这充分说明宏观业务决策指导在检委会工作中的分量和比重。《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》中也规定：“合理定位审判委员会职能,强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。”突出检委会的宏观指导作用,淡化其个案决策职能,既符合当前法律及相关规定中对于检委会性质、功能的设定,也是检察官办案责任制改革背景下,检委会不断改革调试以适应检委会制度开放性发展的要求。正如有论者言：“检委会是检察机关的业务决策机构,宏观性是检委会业务决策的一个重要特征。在落实检察官办案责任制背景下,对此要有更加充分的认识。”②王立华：《办案责任制改革与检委会功能定位》,载《人民检察》2015年第17期。

但仔细研究高检院《议事规则》不难发现,就检委会议题范围,除个别规定指向比较明确,如“审议贯彻执行本级人民代表大会及其常务委员会决议,拟提交本级人民代表大会及其常务委员会的工作报告、专项工作报告和议案”等。其他规定,如“在检察工作中贯彻执行国家法律、政策的重大问题”“重大专项工作和重大业务工作部署”“总结检察工作经验,研究检察工作中的新情况、新问题”等,均比较模糊。规定本身指向不清,必然难以要求实践操作中精准。

霍姆斯大法官有句名言：“法律的生命在于经验,而不在逻辑。”笔者在收集各地有关检委会议题范围的文件规定时,发现了许多值得借鉴的做法。具体到议事范围,可归结为一点,有些地方在前述高检院《议事规则》中关于检委会议事范围规定的基础上,创造性地明确了相关载体,也为进一步完善检委会议事范围提供了宝贵思路。

如上海市人民检察院在制定本单位检委会工作条例时,在常规的“总结检察工作经验,研究检察工作中的新情况、新问题”表述之后,又加了一句“并以决定、纪要、通报、法律问题的批复意见等方式指导本市检察工作开展”的规定,①《关于印发<上海市人民检察院检察委员会工作条例〉的通知》(沪检发〔2008〕235号)。这就为总结工作经验、研究工作中的新情况、新问题指明了路径。以检委会通报为例,检委会通报制度系上海市人民检察院首创,该制度以案例指导工作为主线,通过选编具有指导意义的案例,为上海全市检察机关执法办案活动提供参照样本。近年来,上海市人民检察院在原有工作的基础上,围绕重点工作,如新法实施、法律监督、社会管理创新等,不断丰富通报内容及通报题材,实现对全市各级人民检察院办理案件的全覆盖,使得检委会宏观指导功能进一步彰显。②王光贤：《检委会宏观指导功能的发挥》,载《上海检察调研》2016年第8期。

再如,湖南省人民检察院在制定有关规范检委会文件时,规定“建立检察委员会听取专项业务工作报告制度,落实检察委员会审议检察机关贯彻执行国家法律、政策的重大问题、审议检察重大专项工作和重大业务工作的要求”。③《关于加强和改进湖南省人民检察院检察委员会工作的若干意见》(湘检发〔2015〕23号)。对比《议事规则》中的相关规定,不难发现,湖南省人民检察院明确将“听取专项业务工作报告制度”作为对“在检察工作中贯彻执行国家法律、政策的重大问题”“重大专项工作和重大业务工作部署”的载体,不可谓不是一种进步。福建省人民检察院2016年11月30日出台的《福建省人民检察院关于各内设机构负责人轮流向检察委员会报告检察业务工作的制度》可谓是对前述“听取专项业务工作报告制度”的进一步制度化、精细化。文件称,建立“各内设机制负责人轮流向检察委员会报告检察业务工作的制度”,“为保证检察委员会及时了解和掌握检察业务新精神、新要求,充分发挥检察委员会对检察业务工作的宏观指导职能”。文件规定,在每次检委会会议有关议题讨论结束后,安排一名内设机构负责人,就有关检察业务事项向检委会报告。报告的主要围绕：本业务条线有关法律、法规以及相关司法解释的制订、修改；高检院和省院重大专项工作和重大业务工作部署及执行情况；业务运行规律,业务工作中出现的新情况、新问题、新特点,存在的主要问题,针对性的工作措施等；检察长或者分管院领导认为需要向检委会报告的其他事项。此外,还规定检委会秘书处应当在每年年底对下一个年度的各内设机构负责人轮流报告顺序作出安排。④《关于印发<福建省人民检察院关于各内设机构负责人轮流向检察委员会报告检察业务工作的制度〉的通知》(闽检发秘字〔2016〕1号)

(三)限定类型：对于完善检委会议案范围的建议

最高人民检察院对检委会的议案范围,从《组织法》规定的“重大案件”拓展到了《条例》规定的“重大、疑难、复杂案件”,之后的一些其他规定对此进行了各种扩大解释。但笔者认为,在检察官办案责任制改革背景下,对于重大案件,应作限缩解释。有论者已经指出：“随着十八届四中全会提出的司法办案责任制的建立完善及案件决策的亲历性等原则要求,检委会在案件决策方面的职能应进行限缩,可将审议案件范围限定在涉及国家外交、安全和社会稳定的重大疑难复杂案件上。”①甄贞：《全面深入认识检委会性质特点 抓好检委会规范化专业化建设》,载最高人民检察院法律政策研究室编：《检察委员会工作情况》2015年第1期。但对于是否应将“疑难、复杂”案件也纳入检委会议案范围,笔者却有不同看法。正如有论者对于完善审委会制度所提建议一样,“不能将疑难、复杂案件也纳入审判委员会的讨论范围。毕竟,司法实践充分证明,审判委员会未必比合议庭更能解决疑难、复杂案件”②王强之：《论刑事庭审实质化的庭外制度保障》,载《政治与法律》2016年第9期。,由检委会审议决定的案件,也应当是那些需要“将案件置于国家安全、社会稳定、经济发展的大局中去考量,以是否涉及国家政治、经济安全和人民群众切身利益,是否容易引发社会矛盾、影响社会稳定”以及“上级机关交办的、有关部门组织协调的、社会广泛关注的热点敏感问题”③项谷、张菁：《检察委员会议案功能的审视与重构》,载《人民检察》2012年第6期。的案件,而非一般意义上的在事实认定以及法律适用上的疑难、复杂案件。易言之,相较于法律效果,由检委会审议决定的应该是那些更需要关注政治效果和社会效果的案件。

首先,这是由检委会是党对检察业务工作领导的载体决定的。检委会是检察机关在检察长主持下实行民主集中制的最高业务决策机构,是检察机关民主决策、科学决策、依法决策的重要组织形式。但同时也是党加强对检察工作领导,尤其是对检察业务领导的重要体现。可以说,党对检察业务工作的领导很大程度上就是通过检察委员会这一最高业务决策机构来实现的。④最高人民检察院法律政策研究室编：《检察委员会工作情况》2010年第1期。其次,这是由检委会委员“术业有专攻”专业能力决定的。不可否认,检委会委员一般都是资深检察官,有着较为丰富的办案经验。但在实践中,检委会委员过于固定,无论普通案件还是专业性较强的案件,均由这些固定的检委会委员参加讨论并决定。如此产生的问题是,即便是分管副检察长,也可能只对自己分管的业务较为熟悉,不可能样样精通。而让此专业人员讨论彼专业案件,就很可能像一名牙医去诊断肺科疾病一样,很难保证其提出正确意见。①张少林：《浅谈司改背景下检察委员会的适度司法化——以检委会讨论决定案件为视角》,载《东方法学》2016年第4期。这也许是司法实践中,检委会委员讨论决定案件更多地是从“案件与国家包括政治、经济、社会、环境资源等方方面面之间的关系”②朱孝清：《与司法亲历性有关的两个问题》,载《人民检察》2015年第19期。出发的原因之一。当然,我们也不能因此而否定检委会委员的作用。因为如前所述,在检察官办案责任制改革背景下,员额内检察官素质较高,责任心也普遍增强,一般而言,案件承办人对于案件事实及相关法律条款应该是最为熟悉的,所欠缺的可能正是检委会委员所具备的,即对于政策的把握以及社会经验、生活阅历的广度和深度等,两相结合,恰恰可以取长补短,实现三个效果的统一。最后,司法实践也表明,检委会的政治作用凸显。各级检察院检委会在发挥司法功能的同时,基于其本身的政治属性而生发的政治功能,即接受党的领导、服务大局、维护稳定的功能作用愈发凸显。如山东省三级检察院检委会在2011年上半年共研究案件891件,其中上级院交办、组织协调、热点敏感等特殊案件占一半左右。2011年上半年,海南省院检委会共审议民行案件7件,刑事案件3件,这些案件均涉及一些重大、敏感问题,如维护农民工合法权益、解决农民土地承包经营权纠纷等。③刘昌强：《检察委员会制度研究》,西南政法大学2012年法学博士学位论文。

四、结语

“人民检察院除了设检察长、副检察长和检察员以外,并且设立检察委员会。检察委员会是在检察长领导下处理有关检察工作的重大问题的组织。在人民检察院内设立这样的合意组织,可以保证集体地讨论问题,使人民检察院能够更加适当地进行工作。我们认为,在检察机关采取这种制度是比较适合于我国目前的实际状况的。”④闵钐编：《中国检察史资料选编》,中国检察出版社2008年版,第387页。这是刘少奇同志于1954年9月15日在全国人民代表大会第一次会议上作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》时所讲的一段话。在笔者看来,这一论述现今依然没有过时,关键在于如何改革完善检委会制度,使其适应新形势、新要求。正如有论者言：“如果说不断调试以求合理性是检察制度发展的基本路径,那么我们也可以讲,检委会制度的发展史告诉我们,不断改革调试是保持检委会制度合理性和旺盛生命力的基本途径。这也是日后推动检委会制度改革发展的原因和动力。”⑤刘昌强：《检察委员会制度研究》,西南政法大学2012年法学博士学位论文。