脉络、特点及意蕴：中国封建社会决策制度及智库发展透视

张骞

（武汉商学院体育学院湖北武汉430056）

脉络、特点及意蕴：中国封建社会决策制度及智库发展透视

张骞

（武汉商学院体育学院湖北武汉430056）

决策咨询制度作为政治制度的一个有机组成部分，必然受到所处朝代、所处历史时期的影响。中国历朝各代的政治制度特征与其智库的演进脉络有着内在的勾连。封建社会智库在春秋战国时期开始萌芽，在秦汉隋唐得到巩固，明清则进入成熟时期。梳理中国封建社会决策制度及智库发展的历程，发现中国封建社会智库决策咨询具有以下几个特点：集附属性和独立性于一体；内生于封建社会长治久安的需要；发展的核心动力是幕僚制度。反思中国封建社会决策咨询制度的其中意蕴，对于把握中国智库的未来方向具有重要意义。

封建社会智库演进历程特点意蕴

安国兴邦，思想乃国之利器。近年来，国家层面对智库建设的呼声与动作持续不断。2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强中国特色新型智库建设的意见》的出台，充分表明了中国对智库建设的高度重视。历史制度主义者通过分析社会历史发展过程中形成的制度来解释政治现象，认为社会力量作用的结果受到源于过去的特定情势的某些因素的影响，而制度正是该特定情势中最重要的因素。[1](P98)美国学者保罗·皮尔逊（PaulPierson）认为，在制度变迁过程中易于形成一种自我强化的路径依赖，某种制度模式一旦走上正轨，沿着同一道路继续发展的可能性会增大，这是因为该制度模式提供了比其他制度更大的收益。[2](P251)因此，追溯中国封建社会的决策制度及智库的发展演变历程，有助于我们深刻理解中国智库当下的现状及因缘，也有助于我们把握中国智库未来的发展方向。

一、中国封建社会智库及决策制度的发展脉络

决策咨询制度作为政治制度的一个有机组成部分，必然受到所处朝代、所处历史时期的政治制度的影响。[3]春秋战国是中国制度变迁中的重大转折时期，经过这个转折，帝制时代由此开启。秦朝是帝国体制的首创者，两汉不仅保持和光大了秦朝开疆拓土的锐气和气魄，而且部分地继续了先秦以来的文化繁荣。从制度演变的角度看，隋唐两朝珠联璧合地完成了中国历史上第二次大的制度转变。明清处于中国封建社会的晚期，是绝对王权的代表时期，制度相似。[4](P115-119)中国历朝各代的制度特征与其智库的演进脉络有着内在的勾连。

（一）春秋战国：封建社会智库的萌芽与发轫阶段

中国封建社会实行中央集权统治。在中国这样一个人口众多、地域广袤的国家，要实现皇权稳固，必然要求一个庞大的各层级递伸的官僚组织系统。在这个系统中，中国的历朝历代始终混杂着这样一群人，一方面，他们与地方官僚乡绅能够顺畅交流，另一方面，他们在背后主导地方事务却没有官位，这些人就是幕僚。春秋时期，“私学”兴起，教育走出贵族的圈子，向社会普及。社会上出现了一批掌握文化科学知识的“士”，成为君主制下官僚的主要来源。“士”阶层的出现正好适应了当时社会发展的需求。“士”也称为“养士”、“幕僚”等。战国末期，由于贵族制度的衰落和中央政权的加强，大批寻求职位的士纷纷来到各国谋求发展，各以才华见识和策略为君主所赏识，跻身于官僚之列，但更多的无缘见到君主，便退而下之，投奔到各国权贵门下。一时间，养客之风盛行。这些人奔走于各国，为重用自己的国君服务，成为七雄之间政治、外交斗争的主角。当时，“养士”、“门客”在政治舞台上的崭露标志着旧体制开始消融，新体制隐没出现，说明在统治阶层，一种新的决策咨询体制已经逐渐形成。因此，春秋战国时期是封建社会决策咨询制度的萌发和发轫阶段。

（二）秦汉隋唐：封建社会决策咨询制度的巩固与渐变

秦始皇统一六国，确立君主专制中央集权制度，使天下政务由君主独裁。然而，全国政务纷繁，必须由大大小小的官吏层层分职来处理。“官分文武，王之二术”，[5](P258)总的要求是既要适应各时期政治和军事的需要，又要能够集中运用权力。中国封建社会政治制度和官僚制度形成和发展的基本表现是：设置庞大的、等级森严的、层层严格控制的官僚队伍和机构，制定繁多的规章条例和程序。

秦汉时期处于君主专制中央集权政治体制的初期，许多制度尚还处在创立和试行的过程中，中央决策体制也一直处在不断的调整改造之中，主要出现过以下两种形式：1.以三公九卿为代表的决策管理体制。三公其实包揽了宰相的职权，具体来说，三公包括丞相、太尉、御史大夫。丞相协助皇帝处理天下庶务；太尉为全国最高军事长官；御史大夫掌监察并帮助丞相处理政务。西汉至东汉，三公改为太尉、司徒、司空，共同辅助皇帝决策，凡国有大造大疑，通而论之，国有过事，通谏诤之。何谓九卿？即少府、太仆、卫尉、宗正、典客、奉常、廷尉、郎中令、治粟内史，掌握着宫廷警卫、司法、宫门屯卫、皇族事务、国家财政、宗庙礼仪文教、宫廷车马仪仗、诸侯、少数民族及外交事务、皇帝私人财政及山海池泽之税等事务。[6](P117-217)上述所有官员都必须绝对服从皇帝，对皇帝负责。2.中朝官尚书行政决策管理体制。由于君主集权的需要，皇帝逐渐把权力上收，集中于近臣，中央政府的行政权力被近臣压抑、牵制。受到皇帝宠信的近臣，便形成所谓“中朝”或“内朝”，而中央政府变成了外朝。中朝官的出现满足了地主阶级要求上层统治集团积极有为、大展宏图的需求，而原来三公九卿制度的某些环节已不能适应这一新形势，因而有了中外朝官的划分。官分中外，一职设多官，无非是为了无微不至地加强君权。汉朝的政务决策，一般有两种程序：一是先由行政机关或者行政首脑提出方案，交由皇帝，皇帝认可后再交指定的会议讨论，最后由皇帝拍板。二是由皇帝提出方案或意向，交由会议讨论。两种程序最后都要形成以皇帝名义发表的诏书或敕令，交付执行机关执行。中朝会议是政务的核心机制，中朝官主持的会议成为事实上的宰辅会议。参与决策过程者的地位与作用往往与其在决策中心的位置和皇帝信任程度有关，因此，每个人意见的分量不一样。所有参与决策的人，都提供意见供宰辅和皇帝采纳，但皇帝拥有最后的决定权。

隋唐实行的是参议辅政机构制，宰相不是一人而是集体。这种集体宰相制是一种主逸臣劳的行政决策体制，由于全国事务纷繁，皇帝不可能事必躬亲，必须借助辅政部门完成大量的工作。在秦汉时期，这些工作由丞相承担，正所谓“一人之下，万人之上”。随着君主专制程度的加强，这种参议辅政体制逐渐发生变化。辅政体制逐渐分出令和执行两个支系，也就是“谋”与“断”的分离。为沟通和严格两者之间的关系，又建立起严格的承传审核制度，进而形成辅政机构由内及外的三个层次，从而导致三省制度的出现。隋代以尚书、门下、内史三省的正副长官为宰相，三省制度在实际执行过程中有很大的伸缩性，三省虽同时参加运转，但轴心却在“尚书都省”。[7](P233-235)随着君主专制的加强，三省辅政，拟定诏敕归于臣下必然限制皇权的发挥，为了不使权力分散，唐朝时期成立了翰林院。翰林官是居于科举金字塔顶尖的明珠，凡进入翰林院的人一向受到皇帝的重视。翰林院的成员因最接近于最高权力——皇帝，无论其是否具有制度上规定的发言权，都可以影响决策，所以在决策圈中起到了非常特殊的作用。翰林官们在某种程度上极大地限制了相权，是皇权对相权削夺和分化的结果。翰林院和谏官制度是唐代决策制度的两个重要标志。尽管历朝历代都重视谏官的设置，但唐朝的谏官机构体系最为系统严密。谏官制度效用没有想像的大，有官僚形式意义，只能在一定程度上制约皇权，但仍然对中央集权的独断性、片面性起到了一定的弥补和制约作用。

与此同时，由于体制外的“门客”、“养士”等没有什么约束力，随机性和灵活性很强，秦汉时期则因此在门客制度基础上逐步确立起幕僚制度。在当时封建官制体系不够严密的情况下，幕僚对于招贤纳士、完善“君权”、治国理政有积极意义，但是，当中国封建社会大一统的趋势已经形成之后，幕僚反过来有助于成为某个权臣作为夺权的利用工具或者帮助地方官僚对抗皇权，于是中央开始严格约束幕僚的权力。皇权的加强给体制外的幕僚们的生存空间也越来越狭窄，政治因素对士人们的束缚越来越严重。中央集权制的建立使幕僚们失去了选择的自由，他们膺服“学成文武艺，货与帝王家”，绝对认同与服从皇权，丧失了独立的人格，积极迎合专制政权，成为专制统治的工具。

秦汉到隋唐时期是一个漫长的历史发展过程，在该时期决策咨询制度的发展经历了从萌芽到逐步成长、从巩固到变革的渐进过程。

（三）明清：中国封建社会智库及决策体制的鼎盛和成熟时期

由于皇帝及其御用谋士总结了历代封建统治的经验，从制度上消除了对皇权容易造成威胁的各种因素，所以明清时期的专制皇权达到了顶峰。朱元璋建立明朝后，非常重视历代特别是宋代的统治经验，从政治制度上进行了一系列改革以加强封建专制政权的核心——皇权。为防止丞相专权，朱元璋逐步削弱最后乃至取消了中书省和丞相，废除了中书省和丞相制。这相当于将全国政务的最终决策权归于一人——皇帝。明代虽有廷议制度，即遇有国家大事或任选重要官员，在皇帝作出裁决之前，先交大臣共议。但廷议的结果，仅作皇帝决断的参考，对皇帝无丝毫约束力。有些议论因为不合皇帝的旨意，还会带来严重的后果。但皇帝毕竟是人，不是机器，皇帝处理政务必须有人相助，遂选择殿阁大学士以备顾问，避丞相之名称为“内阁”。内阁作为皇帝的私人秘书机构，并非正式的官僚机构，内阁掌握宰相实权，主要体现在它参与中枢决策。内阁本质上依然是由于皇帝制度外的信任而私授权力的秘书班子，作用取决于皇帝对内阁成员个人的信任程度。清代在中央集权方面的显著标志是雍正设立“军机房”（后改称“军机处”），军机处是参与议政，负责传达皇命和机密文书运转的御前机要办公中枢。[5](P249)军机大臣的职务没有制度上的规定，一切都是皇帝临时交办。比之明代的内阁，军机处跟皇帝的关系更加密切，由于没有宦官的掺合，军机处的秘书功能发挥到了极致具有较高的办事效率。

明清的决策体制由于封建官僚专制的束缚和皇权全面压倒相权使封建专制制度更加腐朽，然而体制外的幕僚却迎来了大发展。进入明代以后幕僚制度有了很大发展，乃至上自皇帝下至平民百姓都知道他的存在，“师爷”一词开始在民间流行，并在很大程度上称为幕僚的代名词。师爷是中国幕僚中极为特殊的一类，也是中国明清时代官僚机构特殊且重要的组成部分。“师爷”是民间的叫法，正式的称呼应该是“幕友”、“幕宾”，这一职位也是从传统的幕僚中逐渐演化而来的。但是随着时间的演变，幕僚这种文职官员的需求越来越大，从单纯的军事机构逐渐进入地方机构。经过明代的发展，到清代，幕府制度达到了鼎盛时期，幕僚们的职能逐渐扩大，他们不纳入地方行政官员的编制，与幕主不存在上下级的隶属关系，幕客的薪俸从幕主的养廉费中开支，并在晚清发展成为更庞大的组织形式——幕府。如著名的晚清四大幕府，即曾国藩幕府、李鸿章幕府、张之洞幕府和袁世凯幕府，他们运用手中的权力操弄着国家政局。清代随着政治、军事的变局和社会、经济、文化的变迁，幕府在培养人才、对外关系、学术研究等方面都做出了积极的贡献，为维护封建社会的稳定发挥了作用。所以，清代决策咨询制度以其规模空前、职能完备为特征，造就了封建社会决策咨询制度的鼎盛和大发展。

二、中国封建社会智库决策咨询的特点

（一）封建社会决策咨询制度的双重属性：附属性和独立性

中国封建社会决策咨询制度具有附属性和独立性的特点。宰相制度是封建社会政府决策咨询制度的最初产物，隋唐以前的各朝，宰相位高权重，相权一度往往能够与皇权相抗衡。但是，隋唐以后，封建制度稚嫩渐失，随着皇权的稳固，相权由壮大开始被逐步消减，导致行政体制内的决策咨询制度也随政治体制的集权化而变得单一和低效。封建官制中的决策机制与其他机制分立而且互相牵制，无法完全解决统治阶级内部的矛盾冲突。而幕府制度是对封建官制的重要补充。但由于幕僚们所拥有的只有自身的文化知识，所以无论从其经济地位还是从功能上看，中国封建社会决策咨询制度只能依附于统治阶层。这是决策咨询制度具有附属性的一面。幕主的权势是保证幕僚们服务于自己的根基，如果幕主一朝失去了权位，幕僚就会另觅主人。另外，统治阶层对幕僚们的价值也存在低估和轻视。毕竟在封建集权的统治下，统治者能接受反面、批判意见的还是少数。他们更多的是愿意听到一些与自己意见相一致或佐证自己观点的建议。这也进一步加强了幕僚们的附属性特征。

中国封建社会决策咨询制度的独立性表现在两方面：一是知识的独立性；二是制度的独立性。幕僚们自身所拥有的才能和知识是独立于任何阶层和事物的，知识的独立性使他们拥有被幕主赏识的资本。在列国激烈的竞争中，得才者胜，失才者亡，因此，作为人才的幕僚们也拥有了与幕主们讨价还价的资本与资格。这是中国封建社会决策咨询制度独立性的重要特征。然而，幕僚们的人生目标是求富贵、取尊荣，或为留名千古建立不朽之功业，他们的路径只能是通过依附某个主子，将自身“工具化”，才能实现。他们认为“良禽择木而栖”是理所当然之事。这也是中国封建社会决策咨询制度的独立性特征的实践性诠释。制度的独立性则是指幕僚作为一个被封建统治阶级认可的、相对独立的依附阶层成为正式决策制度的补充制度而存在。幕僚制度在推进历史的进程中发挥过很大作用，尤其是在王朝更替、战乱分裂的时候，幕僚因出谋划策甚至参与决策，对国家的走向和安定统一功不可没，对社会进程的影响甚至远远超过具有正式官职的决策咨询官。有些幕僚因出谋划策表现出色经常赢得幕主欣赏，取代或削弱正规官僚体系决策从而越俎代庖的现象并不少见，幕僚也往往因此种种限制而难以发展，他们的智谋和才能因此而被埋没。所以中国封建社会的决策咨询制度一直在自主性和依附性之间徘徊。[3]

（二）中国封建社会决策咨询制度的内生性：制约皇权专制

中国封建社会的幕府制度不是孤立存在的，封建社会的根基足以支撑幕府制度的生存和发展。皇权专制下的中央集权是中国封建社会的统治特征，在这种框架之下，以人治为显性标识，权力集中于少数统治者身上，等级森严，大量寒门子弟要实现人生“抱负”，进入幕府是鱼跃龙门的唯一途径，这是幕府制度在封建社会广泛存在、长久不衰的社会基础。所以，封建社会决策咨询制度无处不在中央集权的制约之中。无论是体制内的君权制约相权，还是体制外的幕主制约幕僚，都说明中央集权下的皇权专制对封建社会决策咨询制度的压制与阻碍。民主政治理论和人类的发展历史无不告诉我们，由于中央集权的政治制度没有制衡力量对抗，皇权的专制对社会发展进程是起消解作用的。如果连幕府这种唯一可能的消解力量都没有的话，皇权的专制将更加肆无忌惮。因此，中国封建社会的幕府制度不但承担了辅佐政权的职能，而且无形中对皇权有一个制衡的作用，如果没有幕府制度，人性之恶将在中央集权中得到淋漓尽致的显现，在膨胀的恶念下，整个官僚体系将满目苍夷，封建社会将加速崩溃，封建制度也将快速走向灭亡。从这个意义上讲，幕府制度的出现具有内生性，是封建社会长治久安的需要，是封建社会这棵枯木上显现的一丝生机和亮光。

（三）中国封建社会决策咨询制度发展的核心动力：幕僚制度

梳理中国封建社会决策咨询制度的演进历程，我们发现这样一种规律：凡是幕僚受重视的朝代，那个朝代往往风气开明、兴盛发达。有些气度不凡、视野远大的政治家爱才惜才，重用人才，使这些优秀的幕僚们充分施展了自身的谋略和聪明才智，甚至影响了历史的进程，名垂千古，成为后世佳话。如秦国的李斯为秦国在建立统一王朝过程中起到了重要的决策作用；汉朝的张良辅佐刘邦，屡施妙计：利用矛盾、联兵破楚的“下邑之谋”形成了一个内外联合的军事联盟，并扭转了楚汉战争的局势。唐朝勇于直谏的魏征、温厚的长孙无忌等人，与明君李世民共同成就了历史上的“贞观之治”；明代刘伯温辅佐朱元璋完成帝业、开创明朝并倾尽全力保持国家的安定，因而驰名天下，被后人比作诸葛亮。中国封建社会幕府制度的确立，培养和造就了一大批永留史册的谋士。从春秋战国时期的门客，到明清时代的师爷，他们用自己的才智谋略，一次次地影响着中国的历史进程，对中华五千年文明的发展做出了巨大的贡献，成为中华文化中最耀眼的明星。数千年以来，他们为这个民族留下了数不胜数的传奇故事，不但成为后人茶余饭后的谈资，也得到历朝历代各阶层人们的嘉赞。

三、中国封建社会决策咨询制度的现实意蕴解读

中国封建社会的决策咨询制度是中华民族优秀的文化遗产。封建社会决策咨询制度作为封建专制政权下政治文化和行政体制的一部分，为完成和实现封建君主王朝的统一和发展，巩固统治者的王权与地位起着决定性的影响，这值得今天的中国政治借鉴和思考。

首先，中国封建社会决策咨询制度的确立减少了君主的盲目决策。在封建专制的社会，皇帝是一切政务的最终决策者。以首长为中心，幕僚为辅助的决策系统在君主专制的社会里是相当完备的信息收集——信息处理——策划方案——长官决策的反馈系统，能减少君主或长官的盲目决策，提高决策的科学性、民主性。同时，日常事务经过幕僚们的层层过滤删选有利于决策者抓战略，集中精力办大事而不陷于具体的琐碎事务性工作。这也是决策咨询制度能够伴随中国社会的发展与变迁，伴随几千年中华文明而生生不息的基点。现代政府决策咨询机制的发展也应重视决策咨询的价值，强调决策咨询的重要性和尊重人才，从而提高决策质量，减少“拍脑袋决策”、“拍胸脯决策”、“拍屁股决策”的随意性和盲目性。

其次，封建社会决策咨询制度分工明确，符合社会分工与专业细化的趋势。社会发展往往是产业、结构越来越复杂，分工越来越细，专业越来越精准，传统的幕府中往往有各种各样的专业幕僚，幕僚制度较好体现了这种社会分工与专业发展的趋势，有利于专业人员精益求精，发挥其专业特长。这给现代决策咨询制度建设提供的启示是：在当今社会，随着社会的进步，专业性越来越强，分工的细化度不断提高，各种专业问题和交叉问题不断涌现，这就需要大量专业性强、业务素质高的人员加入决策队伍，以满足各种专业问题、综合问题的决策需要。

再次，封建社会决策咨询制度有利于借助“外脑”智慧，发现人才，运用人才。决策咨询可以在体制内也可以在体制外，可以在任命中也可以在契约协议中发挥作用，因为幕僚们可以站在自己的角度观察问题，避免决策盲区。贤者在上，智者在侧，能者居中，力者居下的中国理想的传统政府模型，应该说是较为合理的人才结构模型。春秋战国时期的门客、养士只要有一技之长亦有可能被录取为门客。秦汉两晋则以“能力军功论英雄”，韩信、陈平亦为著名武将谋士；卫青、霍去病亦可封将挂帅；明清的幕僚、师爷弥补了“学而优则仕”的科举制不足，让智慧人、读书人不必挤“科举”的羊肠小道，也有利于当时日益发达的资本主义产业与日益发达的人口激增，同时也是对传统行政体制、军事体制的一种补充。这些都是幕僚制度的优势使然，并为现代智库的人才管理体制提供了借鉴和参考。

最后，封建社会决策咨询机制发挥了决策的民主性。决策咨询制度是民主集中制。众多幕府在重大决策前，幕主往往会充分发挥幕僚们的主观能动性，幕僚们为了获得生存的砝码都会开动脑筋、想方设法靠出色的业绩取悦于幕主们。每一次重大的决策都像是今天的“头脑风暴”会议，人才和制度的保证，大大提高了信息的精准性和广泛性。提高决策的民主性，是民主集中制的最佳体现，尤其是那些独立于正规官制的幕府，决策的民主性发挥就越明显。这些幕僚们以其丰富的经验、知识和智慧，运筹帷幄、辅佐领导者决策，为推动中国社会的历史发展立下了不朽功勋。从历史经验中可以昭示出：大力发展民间智库对现代决策咨询制度的良性发展起着不可替代的重要作用。智库的多元化发展是营造公平参与的制度环境的先决条件，现代决策咨询制度要进行创新，迫在眉睫的是要大力扶持民间智库平等参与竞争，重视半官方智库参与政府决策，降低政府智库的政治化、行政化和官僚化色彩，这才是大力发展中国政府智库的题中应有之义。

［1］宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［2］Paul Pierson，Increasing Returns，Path Dependence，and the study of politics，American Politican Science Review，Vol.94，No.2，June2000.

［3］傅广宛.中国古代决策咨询制度：历史沿革、发展特征与现代启示［J］.江苏行政学院学报，2013（4）：84-90.

［4］张鸣.中国政治制度史导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2010.

［5］左言东.中国政治制度史［M］.杭州：浙江大学出版社，2009.

［6］庞海云，张辉，沈立巍.中国政治制度史［M］.哈尔滨：哈尔滨工程大学出版社，2013.

［7］魏征.百官志下.隋书［M］.北京：中华书局.

K207；D691

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1007-9106（2017）10-0107-05

张骞（1982—），女，武汉商学院讲师，博士，研究方向为政治学与行政管理。