渤海溢油污染防控管理制度研究

王建新凌欣

（1.天津青年职业学院天津300000；2.天津财经大学天津300000）

渤海溢油污染防控管理制度研究

王建新1凌欣2

（1.天津青年职业学院天津300000；2.天津财经大学天津300000）

现行立法已建立了溢油应急计划制定备案制度、船舶溢油污染事故应急反应制度、海洋石油勘探开发溢油事故应急反应制度、溢油损害赔偿制度等溢油管理制度。这些制度在渤海溢油管理中发挥了重要的作用。但现行制度仍存在区域海上溢油应急处置机制不完善、溢油预防制度不完善、缺乏具体的责任要求等不足。渤海油气资源丰富、生态环境脆弱却溢油事故高发，还需进一步完善渤海溢油污染应急处置区域联动机制、建立和完善溢油污染应急处置评估制度、完善溢油监测监视制度等专门的渤海溢油管理制度。

渤海溢油防控制度

随着渤海海上石油运输与油气勘探开发的发展，海上溢油事故频发，成为严重破坏渤海生态的主要因素之一。近年来，渤海发生了诸如“塔斯曼海”号油轮溢油事件、康菲19-3油气田溢油事件等，引起了人们对渤海管理的关注。渤海油气资源丰富、生态环境脆弱，却溢油事故高发，使如何防控溢油损害成为渤海管理中的重要课题。

一、中国现行溢油防控管理制度

通过对适用于渤海管理的国家立法、环渤海地方立法等文献的梳理，现行溢油预防和控制的制度主要有溢油应急计划制定备案制度、海洋石油勘探开发工程环境影响评价和三同时制度、船舶溢油污染事故应急反应制度、海洋石油勘探开发溢油事故应急反应制度、溢油损害赔偿制度等。

（一）溢油应急计划制定备案制度

溢油应急计划制定备案制度是有关部门和企业依照法律规定，编制溢油应急计划并报相关部门备案的制度。《海洋环境保护法》第十八条规定，国家海洋行政主管部门负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。《海洋环境保护法》（2013年）第五十四条修改为：“勘探开发海洋石油，必须按有关规定编制溢油应急计划，报国家海洋行政主管部门的海区派出机构备案。”

溢油应急计划主要包括平台作业情况及海域环境资源状况、溢油风险分析、溢油应急能力等方面的内容。该制度明确了海洋、海事等部门编制溢油应急计划的职责分工以及相关企业编制应急计划的义务，其主要功能是有利于溢油事故发生后能够采取紧急行动和有效措施，避免损害进一步扩大；同时，备案的要求可以督促企业制定和完善溢油应急计划、强化企业环境保护责任。

（二）海洋石油勘探开发工程环境影响评价和三同时制度

海洋石油勘探开发工程环境影响评价和三同时制度是环境影响评价和三同时制度在海洋石油勘探开发工程中的体现和应用。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第四条提出了环境影响评价的要求，即企业或作业者在编制油（气）田总体开发方案的同时，必须编制海洋环境影响报告书，并报相关部门审批。该《条例》第五条明确了海洋环境影响报告书的内容。《海洋石油开发工程环境影响评价管理程序》明确要求，企业或作业者在编制油气田总体开发方案的同时，应当以委托或公开招标方式选择环评单位，对海洋石油开发工程进行环境影响评价。并对环境影响评价的审查、批准、备案等具体的管理程序作了详细规定。《海洋石油安全生产规定》规定了相关部门应当监督检查海洋石油建设项目生产设施“三同时”情况。环境影响评价和三同时制度相衔接，共同贯穿于海洋石油勘探开发工程中，构成预防海洋石油勘探开发溢油污染的重要制度。

（三）船舶溢油污染事故应急反应制度

船舶及其有关作业活动中，可能发生油类、油性混合物和其他有毒有害物质泄漏造成海洋环境污染事故。为避免损失扩大，我国实行船舶溢油污染事故应急反应制度。《海洋环境保护法》第六十九条规定：“装卸油类的港口、码头、装卸站和船舶必须编制溢油污染应急计划，并配备相应的溢油污染应急设备和器材”，对船舶溢油污染事故应急反应并没有详细的规定。《防治船舶污染海洋环境管理条例》建立了船舶污染事故应急反应制度，主要内容包括：（1）船舶污染事故等级分类。①（2）采取应急措施和报告的义务。②（3）事故应急指挥机构的地位、作用以及成立机制。（4）相关管理部门的应急处置要求。综上，船舶溢油污染事故应急反应制度对应急预案的制定、事故应急指挥机构、事故报告的程序和内容、各级相关管理部门的应急处置工作等都有明确详细的规定，有利于在船舶溢油污染事故发生后相关主体共同及时有效应对，将污染可能造成的危害降到最低。

（四）海洋石油勘探开发溢油事故应急反应制度

溢油事故一旦发生对海洋环境的影响是极大的，所以在溢油事故发生后应立即启动溢油应急机制。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》及其实施办法详细规定了重大油污事故处理办法、发生溢油事故时的处理措施等，比如“企业、事业单位及作业者在作业中发生溢油、漏油等污染事故，应迅速采取围油、回收油的措施，控制、减轻和消除污染。发生大量溢油、漏油和井喷等重大油污染事故，应立即报告主管部门，并采取有效措施，控制和消除油污染，接受主管部门的调查处理”。在溢油应急反应方面，船舶污染事故应急反应制度内容完整具体，而海洋石油勘探开发溢油应急反应制度的规定则相对薄弱。

（五）溢油损害赔偿制度

《海洋环境保护法》专门对船舶油污损害赔偿作了规定，第六十六条规定了国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。第九十条则对赔偿主体和索赔主体作了规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第：者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”《最高人民法院第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第一百四十六条规定：“《中华人民共和国海洋环境保护法》授权的海洋环境监督管理部门，有权在授权范围内代表国家，就船舶油污造成的海洋环境损失向油污责任人提起诉讼。”这些规定奠定了油污海洋生态损害赔偿之诉的法律基础。《海洋环境保护法》关于船舶污染事故损害赔偿制度的规定比较原则，《防治船舶污染海洋环境管理条例》在第七章对“船舶污染事故损害赔偿”进行了专门规定。

二、现行溢油防控管理制度评析

现行立法已经建立了溢油管理制度，主要内容涉及溢油的事前预防、事中应急和事后赔偿的制度，这些制度在渤海溢油管理中发挥了重要的作用。但是面对渤海高发的溢油事故以及溢油风险，这些制度也表现出了一些不够完善的方面。

第一，缺乏具体的责任要求。政府部门、企业等都是预防溢油污染的责任主体。从现行有关溢油预防、应急制度的立法来看，内容涉及到溢油计划的编制、事故的报告、控制污染的措施等方面，相关规定比较原则。在预防责任方面，对沿海地方政府及其相关部门、相关企业的预防责任以及应承担的法律责任规定等缺乏具体的要求。

第二，溢油预防制度不完善。虽然我国立法已有溢油预防和应急制度，但是从这些该制度的梳理来看，还需进一步完善。尤其是对企业、政府及其相关部门的预防责任，以及溢油污染事故处理负责机制等。

第三，区域海上溢油应急处置机制不完善。现行制度缺乏环渤海不同行政地区的溢油应急处置联动机制，溢油应急预案、预警信息及应对情况等信息的区域共享机制不完善等，这些不利于各项溢油应急措施的落实，在一定程度会影响溢油应急处置的效率。

《渤海环境保护总体规划(2008—2020)》认为，“除溢油风险外，海上污染源基本得到控制”③。显然，渤海海上污染的主要威胁来自于溢油风险。因此，为防控渤海溢油污染我们还需进一步完善专门的渤海溢油管理制度。

三、进一步完善渤海溢油防控管理制度

（一）完善渤海溢油污染应急处置区域联动机制

当发生海上溢油污染时，仅依靠某一行政区的应急反应，对保护遭受溢油污染的整个海域的生态环境是力不从心的，所以应依据区域海洋管理理念，建立和完善海上溢油污染应急处置区域联动机制。建立统一协调机构来组织、协调、监管渤海溢油污染应急处置工作，并明确环渤海各行政区溢油应急责任以保障实现联防联控。

（二）完善溢油监视监测制度

完善溢油监视监测制度，主要是完善政府相关部门的溢油事故监测和日常监管制度。沿海地方各级人民政府负有保护海洋生态的责任，其所属的环境保护主管部门和海洋环境管理部门等部门应各司其职，建立海域监视监测体系，对事故多发海域进行全面全时监管。针对可能发生溢油的源头，各部门按照各自的职责范围加强日常监管。

（三）完善溢油事故报告并减轻危害制度

溢油事故报告并减轻危害制度，在这里包括生产单位和溢油事故所在的渤海地区地方人民政府的溢油事故报告并减轻危害制度。企业在生产过程中发生溢油事故的，应当立即向当地人民政府主管部门报告，并立即采取救治措施。这里需要强调的是企业应采取一切有效措施查源堵漏清污，彻底消除再次发生溢油的风险，防止损害的进一步扩大，而不是仅仅采取临时性、补救性措施。环渤海地方各级人民政府也负有报告和减轻危害的义务，当遇有溢油污染事故应立即向省级人民政府和国务院有关部门报告，并采取措施减缓污染危险。

（四）溢油信息公开制度

溢油事故造成海洋环境污染、海洋资源受损以及海洋生态服务功能的损害，涉及到沿海民众尤其是渔民的切身利益，损害公众的生态利益，因此，相关部门应主动、及时、准确、完整的公开溢油事故及其应急、预警、应对情况等信息。鉴于溢油损害的不可逆性和后果不可估量性，及时公开溢油事故的信息有利于各方采取紧急措施以降低损失。因此，相关部门应在合理时间内迅速公开信息，不得迟延，否则环境信息的作用将会大打折扣。同时，准确、完整的环境信息，可以使公众对溢油事故所造成的环境影响有全面的了解，加强对政府部门和企业行为的监督力，有助于促进企业和政府部门积极采取有效措施防止损害的进一步扩大。所以，发生溢油事故后，政府及有关部门应及时公布预警信息和应急预案，并及时发布海洋溢油扩散等相关信息。

（五）建立和完善溢油污染应急处置评估制度

溢油污染应急处置评估应在溢油处置工作结束后，建立溢油污染应急处置评估专家小组，由溢油防治、海洋、海事、环保、渔业、法律等方面的专家共同组成，对应急预案的问题、溢油应急处置协调机构的应急活动、应急管理的信息分析等提出专业意见，进行评估。通过评估，总结出溢油污染应急处置管理中的经验教训，提出进一步改进的方案。溢油污染应急处置评估的重要意义是实现溢油污染应急处置的科学管理。

注释：

①《防治船舶污染海洋环境管理条例》第三十六条。

②《防治船舶污染海洋环境管理条例》第三十七条。

③参见《〈渤海环境保护总体规划（2008-2020）〉内容摘要》。

［1］屈维英，郗永年，尹建华.拯救渤海.瞭望新闻周刊［J］.2001（49）.

［2］徐祥民.渤海特别法的关键设置：渤海综合管理委员会［J］.法学论坛，2011（4）.

［3］谭好修.预防油污应列入国家公共服务能力建设范畴［J］.中国船检，2011（12）.

［4］凌欣.论海上溢油生态损害之企业预防责任［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2013（3）.

D922.68

A

1007-9106（2017）10-0098-03

*本文为教育部人文社科基金项目“海洋生态利益与海上溢油生态损害防控路径研究”（12YJCZHl25）的阶段成果。

王建新（1978—），天津青年职业学院副教授；凌欣，天津财经大学法学院副教授。