“十三五”推进全域旅游城市建设的实践探索——以张掖市为例

杨晓敏袁得平

（1.中共张掖市委党校；2.张掖市旅游局甘肃张掖734000）

“十三五”推进全域旅游城市建设的实践探索
——以张掖市为例

杨晓敏1袁得平2

（1.中共张掖市委党校；2.张掖市旅游局甘肃张掖734000）

近年来，全国旅游行业积极转变发展思路，大力实施全域旅游战略，推动从景点旅游模式向全域旅游模式转变。“十三五”时期，国家以全域旅游为主线，积极践行“旅游+”理念，着力培育旅游新产品、新业态。张掖作为成功入选国家全域旅游示范区的城市，通过推进全域旅游公共服务体系建设、深化产业融合、拓展市场空间、体制机制创新等实现旅游产业提质增效。

全域旅游典范城市建设路径选择

随着“一带一路”战略的深入实施，旅游业发展迎来了前所未有的机遇，全域旅游顺应大众旅游时代发展潮流，是当前我国旅游发展的总战略，也是推进旅游供给侧结构性改革的重要抓手。“十三五”时期，国家以全域旅游为主线，积极践行“旅游+”理念，着力培育旅游新产品、新业态。2016年张掖市成功入选第二批国家全域旅游示范区，如何推进全域旅游示范城市建设，实现旅游、文化、体育、医养深度融合，对张掖旅游产业提质增效，统筹城乡公共资源配置，促进区域经济社会可持续发展有着重要的现实意义。

一、张掖建设全域旅游城市的优势

张掖发展全域旅游有其自身的优势与条件。一是城市发展基础较好。张掖市是国家1986年颁布的第二批全国历史文化名城之一，是古丝绸之路重镇，是新亚欧大陆桥的要道，是全国历史文化名城和中国优秀旅游城市。先后获得“国家生态文明建设示范市”、“全国首批水生态文明建设试点市”、“全国首批双创示范城市”、“全国绿化模范城市”“国家公共文化服务体系示范区”等称号，这些为全域旅游典范城市建设奠定了良好基础。二是旅游城市形象得到提升。近年来，随着黑河湿地列入国际重要湿地名录，黑河湿地国家级自然保护区总体规划、祁连山生态保护与建设综合治理规划获批，黑河流域综合治理规划通过评审，完成丝绸之路经济带黑河流域湿地生态走廊建设规划编制，两个国家级自然保护区和历史悠久的甘州古城，使“一山一水一古城·宜居宜游金张掖”的旅游城市形象得到市民和游客认可。三是优质的旅游资源禀赋有利于发展全域旅游。张掖旅游资源丰富，全市4A级旅游景区达到16家，占全省85家4A级以上景区的19%，数量名列全省第一。旅游文化全产业链打造初具形态，张掖被确定为全国体育产业联系点和甘肃省旅游文化体育医养融合发展示范区，国际户外运动名城建设列入国家体育总局规划。通过打造丝绸之路黄金旅游线重要目的地、中国西部区域游客集散中心和国际特色休闲度假名城，使张掖独特旅游资源得到很好利用，有利于构建全域协调发展的运动养生、健康养老、生态养心、商务会展、文化旅游以及落地自驾和特色旅游商品等复合型康养旅游产品体系。四是旅游产业井喷式发展为全域旅游奠定了坚实基础。张掖依托打造“地貌景观大观园、暑天休闲度假城、丝绸之路古城邦、户外运动体验区、西路军魂传承地”这五张名片，深入开展“四大行动”，旅游业出现井喷式发展。2016年旅游接待人数突破2000万人次，实现旅游综合收入100亿元，直接就业4万人。通过“湿地之夏·金张掖”旅游文化节、绿洲论坛、张交会等重大节会成功举办汇聚人气，影响力巨大，为发展全域旅游奠定了坚实基础。五是全域谋划推进旅游产业发展体制格局初步形成。张掖全域旅游典范城市建设，是按市委、市政府统一部署，部门联动，整合各类资源，统筹推进旅游重大活动开展的，已取得较好效果。在政府重力推动下，成立河西五市及最美国道227线旅游联盟，开通上海、杭州等地旅游包机和“金张掖”号、“张掖丹霞号”等品牌列车，张掖旅游的影响力和美誉度持续提升，全域谋划推进旅游产业发展的领导体制和工作格局初步形成。六是政府引导全民参与为全域旅游城市建设提供保障。随着经济社会发展，城乡居民收入增加，职工带薪休假制度的出台，政府相继出台刺激旅游消费的政策。为引导文明出游、礼让有序，张掖全市范围、全员动员加大宣传力度，组织志愿者进景区，开展文明旅游宣传活动，引导市民游客文明出行、旅游企业诚信经营，这些都有利于全域旅游城市建设。

二、张掖全域旅游城市建设的制约因素

（一）区域经济发展水平的制约

区域经济发展的水平影响并决定旅游产业发展的水平。甘肃省在全国区域经济社会发展格局中发展水平较低，GDP总量、人均GDP水平和区域财政收入都低于全国平均水平，而张掖各项经济指标在全省排位也不靠前，GDP全省第七位，地方经济的财政贡献率比较低，80%的财政支出靠中央和省级转移支付。发展全域旅游需要区域经济长期支持，而捉襟见肘的地方财力无法满足旅游业的快速发展，这也成为推进全域旅游城市建设的最大瓶颈。

（二）全域旅游管理体制障碍的约束

当前全市旅游业改革深度不够，旅游资源条块分割、多头管理依然是产业做大做强的制约因素，是影响产业融合发展、资源整合开发集约化发展的瓶颈，需要进一步突破和创新。尤其是景区的管理体制问题最突出，既有景区管理处这种完全事业性经营管理单位，也有无完整法人地位的企业。这种政事不分、事企不分，各自为政、分散经营的管理经营体制，不可能培育市场主体和有效引入竞争机制，也很难带来投资主体的多元化，很难形成高效率和高效益。

（三）全域旅游产业转型升级的压力加大

目前张掖整体旅游产业发展尚处在旅游业发展的初期阶段，旅游产业转型升级的压力还比较大。全市富集的旅游资源整合开发不够、转化利用水平较低，旅游容量和吸附能力不足，游客停留时间短、平均消费少。旅游基础设施建设尤其是道路交通的建设、旅游整体大环境的建设、旅游产品体系的建设、旅游人力资源的建设以及旅游标准化体系等一系列关乎旅游业发展的制度安排的建设，如果不跟进就会严重制约和影响张掖全域旅游城市发展战略的目标实现。

（四）全域旅游大产业格局尚未形成

目前全市旅游产品主要以传统观光型为主，旅游收入来源还主要依赖于单一的门票经济，旅游购物等附加消费占比较低，产品的丰富程度、品牌化程度及供给不能满足市场个性化、多样化需求，不适应自驾游、自助游等主流消费趋势。实施张掖旅游产业发展的大旅游产业格局还远远没有形成，无论是政府相关产业管理部门对旅游业的协同，还是旅游业与农业、工业、现代商贸业等三产的融合，旅游与文化、体育、医养的融合都处在培育和探索阶段，产业协同和融合的整体水平都比较低等诸多困难和问题严重制约着旅游产业的发展。

（五）全域旅游公共服务体系发展还不完备

支撑全域旅游的公共服务体系发展面临诸多困境，尤其是在区域性、综合性、整体性方面，全域旅游基础设施量和质的要求均难满足。景区和旅游吸引物布点稀疏、重要景区间的连接道路、景区内的交通体系、景区的道路标示系统等明显不足，与现代“快旅慢游”需求和旅游市场“井喷式”增长不匹配。游客对张掖旅游大环境、旅游公共服务、旅游景区服务、旅游配套服务的总体感受满意度不高，工作人员服务水平和能力有限等旅游服务质量不高问题突出，迫切需要以游客满意、市民满意为导向全面提升服务质量。

（六）全域旅游市场主体不强、投融资渠道不畅

张掖缺乏实力雄厚、在全国有影响力的旅游企业集团，上规模旅游企业数量少，与发达地区相比差距明显，旅游市场主体发展缓慢。国有旅游企业市场开拓能力弱，民营旅游经济不发达，内生动力不足。小规模、大市场的矛盾不仅导致旅游企业发展后劲不足，也使得许多旅游企业在做大做强中缺乏相应资金支持。旅游发展基金、资本融资、产权融资、风险投资等金融工具和衍生品严重受到观念、技术、人才和体制机制制约，社会资本进入不畅，无法对旅游形成有力资金支持，不能满足旅游产业大投入、大市场、大发展的新常态要求。

三、推进全域旅游典范城市建设的实践探索

（一）以五大发展理念引领全域旅游城市建设规划

立足多规合一，综合城乡建设和交通、旅游、文化、体育、农业、林业、医养等专项产业发展规划，精心编制张掖全域旅游发展指导纲要，以五大发展理念引领全域旅游发展的前瞻性和指导性。围绕张掖国家双创示范城市建设，以创新发展为动力，打造全域旅游产业转型升级；围绕新型城镇化建设，以协调发展为核心，全域旅游资源一体化配置；围绕绿洲生态城市建设，以绿色发展为支撑，实现全域生态旅游发展；围绕河西走廊枢纽城市建设，以开放发展为契机，营造全域旅游发展环境；围绕幸福美好金张掖建设，以共享发展为目标，提升全域旅游公共服务体系水平。以五大发展理念促进区域发展，使旅游与文化、体育、医养深度融合，“健康张掖”、“平安张掖”、“和谐张掖”将全面提升游客和市民的安全感、幸福感。

（二）以完善的公共服务体系提升全域旅游城市建设水平

全域旅游信息咨询系统中的信息咨询网络构建、旅游标识系统的建设，便捷交通系统中的基础设施与集散设施的建设、营地等交通配套设施建设，安全服务系统中的气象预警服务建设、安全环境建设，以及旅游行政服务系统建设，无不具有区域性特征，需要区域性基础设施支撑。全域旅游公共服务体系规划建设中，要综合考虑与社会经济发展、城市发展、旅游发展、用地供给、城市公共服务与市政基础设施等之间的关系，通过协同规划、同步建设、联动开发，有效推动各项建设。还要注重生态容量控制，在保证生态底线与红线的基础上，合理利用新能源、新技术，使得整个系统建设运营中低碳、绿色、可持续。

（三）以空间拓展为支撑建立全域旅游发展长效机制

全域旅游在产业方面需要全面的融合，发挥“旅游+”的效应，树立“大规划”理念，以旅游城市发展规划来统揽其他规划，实现多规合一，做好文化、农业、城建、医养、体育与旅游的融合。鼓励支持旅游企业在城市周边和乡村开发养老旅游项目，推动养老和养生、休闲度假深度融合。推动发展会展旅游、研学旅游等新业态，丰富旅游产品供给结构，全面提升旅游综合效益。同时，建立旅游效益共享机制，将吸纳农村转移人口就业、带动贫困人口增收情况与扶持奖励政策挂钩，调动发展旅游的积极性，通过引导农村转移人口直接开展乡村旅游、土地流转、入股以及发展旅游土特产品等，分享旅游经济效益。

（四）以诚信体系建设为保障优化全域旅游市场监管

提升张掖旅游消费品质，关键是要完善特色旅游品质评价机制，优化全域联动、部门联动的游客投诉网上处理、分析、信息发布机制，建立健全涵盖政府、企业、从业人员的旅游诚信体系，健全旅游信用信息公示制度、多部门联动奖惩制度和严重违法企业“黑名单”制度，落实旅游投诉先行赔付制度。把旅游市场环境整治纳入到城市综合治理的范畴，探索建立旅游综合执法局和旅游警察、旅游巡回法庭、旅游工商分局“1＋3”旅游综合执法监管机制，构建多元化、立体化、全覆盖的旅游市场综合执法监管体系。

（五）以体制机制创新为动力引导全域旅游示范区建设

要打破体制机制障碍，就要实现部门管理向党政统筹推进转变，设立张掖市旅游发展委员会，对旅游政策研究、产业布局、规划编制、项目建设、产业融合、市场监管、公共服务和形象推广进行综合协调。发挥好政府在全域旅游城市建设中的引导作用，通过加大土地、财税、金融扶持，加快培植壮大文化旅游骨干企业。创新旅游基础设施和公共服务的PPP投融资模式，促进投资主体多元化，引导金融机构加大对旅游企业和旅游项目融资支持，鼓励私营企业、民间资本与政府进行合作，吸引国际资本参与重大旅游项目开发，参与公共基础设施建设。培育一批成长性好、竞争力强的企业，并推动跨地区、跨行业联合或重组，提高集约化经营水平。

（六）以生态环境治理为契机推进张掖全域生态旅游城市建设

以祁连山生态环境整治为契机，按照生态环境保护与修复、综合治理的要求，立足张掖全域旅游典范城市建设的实际，把新发展理念贯穿和体现到生态保护的全过程，全面提升区域生态文明建设水平。牢固树立旅游发展生态优先、保护第一的原则，在全域旅游规划编制、项目建设和生产经营等活动中严把生态保护底线，严守环境容量红线，把旅游资源保护、生态旅游示范区和绿色旅游企业创建、节能减排、环境卫生整治等结合起来，推进旅游与环境保护和谐发展。把全域生态旅游发展理念融入区域经济社会发展全局，通过全市环境大整治，市民与游客共建、共享文明旅游环境，共同推进全域旅游大发展，打响“全域绿色名片”推进全域生态旅游城市建设。

［1］李金早.务实推进全域旅游——在第二届全国全域旅游推进会上的讲话［EB］.宁夏政务网，2016-9-10.

［2］金涛.苏州：全力探索全域旅游发展新路径［N］.新华日报，2016-08-05.

［3］印亮.发展全域旅游的实践与思考［J］.旅游纵览·行业版，2016（9）.

［4］蒙欣欣.解析全域旅游发展模式［J］.旅游纵览，2016（04）.

F592.1

A

1007-9106（2017）10-0039-04

*本论文为2017年度中共张掖市委党校、张掖市社科项目“张掖全域旅游典范城市建设路径问题研究”（编号：2017-004成果之一）。

杨晓敏（1972—），女，中共张掖市委党校公共管理与法学教研部副主任、副教授，主要研究方向为区域经济、地方问题；袁得平（1967—），男，张掖市旅游局副局长。