论政府主导型生态补偿机制的重构——基于长江流域城镇化建设背景的思考

姚瑶 杨世勇

（中共随州市委党校湖北随州441300）

论政府主导型生态补偿机制的重构
——基于长江流域城镇化建设背景的思考

姚瑶 杨世勇

（中共随州市委党校湖北随州441300）

长江流域建立生态补偿机制，有利于维护公平正义，平衡区域经济和社会发展，维护国家的生态安全。目前，长江流域城镇化建设过程中，存在生态环境相对脆弱、资源分布不均匀、经济发展不均衡、社会发展不同步等突出问题。对此，中央政府应强化“职责补偿”、流域区际政府应强化“义务补偿”、地方政府应大力推进“自我补偿”，建立起行之有效的政府主导型生态补偿机制。

政府主导生态补偿长江流域城镇化建设

作为中国最长的河流，长江流域面积超过180万平方公里，接近全国国土面积的1／5，覆盖人口接近5亿，约占全国人口总数的40%。约有3万多家工业企业密集分布于长江沿岸，创造了长江流域范围内25%左右的国民生产总值。然而，由于长江中下游资源能源相对短缺，在快速城镇化的过程中，形成了对上游地区资源、能源的巨大依赖，造成了上游地区的生态环境脆弱。在长江流域城镇化建设过程中，如何保护生态环境，实现流域地区经济、社会、生态的可持续发展。特别是在城镇化建设过程中，长江流域上游地区加强生态建设所付出的成本该如何分担，是否应该得到相应补偿，应该建立何种补偿机制等，都是值得深入思考的问题。

一、长江流域城镇化建设过程中的突出问题

（一）长江流域生态环境相对脆弱

长江流域生态环境相对脆弱，突出表现在两个方面：一是地质灾害严重。长江流域气象灾害复杂多样，流域上游地区多为高山、丘陵地带，加上城镇化建设工程的影响，持续性的大雨、暴雨会产生大量的径流，倾注到江河中会造成江河上涨，湖区泛滥，冲毁堤坝，淹没农房农田，进而威胁人民群众的生命和财产安全；二是水土流失严重。长江流域（尤其是上游地区）大多处在山区，受地貌、气候等因素的影响，一直是水土流失的重灾区。随着经济和社会的发展，城镇化建设进程加快，也加剧了水土流失的速度。根据2007年中国科学院可持续发展战略研究组所发布的《中国可持续发展战略报告》，长江流域上游是我国水土流失面积较大、强度较高的区域。严重的水土流失造成了表土丧失，土壤肥力下降，土地农业利用价值下降，并导致上游湖库、渠道、河道淤积，降低防洪减灾功能。

（二）长江流域资源分布不均匀

资源是国民经济与社会发展的重要物质基础，虽然不是决定经济社会发展的唯一因素，却是影响经济与社会发展速度和质量的重要因素，在一定程度上决定着国家或区域的产业布局。国家或区域拥有丰富的资源，对于发展主导产业，培育新的经济增长点，拓展产业链，加强区域合作，促进区域协调发展具有重要作用。长江流域自然资源、能源资源、矿产资源都十分丰富，但在城镇化建设过程中，尤其是资源相对匮乏但城镇化建设速度较快的下游地区，城镇化建设导致一些资源(尤其是自然资源）遭到严重破坏，能源资源、矿产资源遭到过渡开采和利用，其中多数资源、能源要依靠上游的输送来满足，这又形成对上游生态环境的严重破坏。

（三）长江流域经济发展不均衡

长江流域经济发展不均衡，突出反映在两个方面：一是流域范围内各地区经济实力差异显著：下游地区城镇化水平较高、城镇化速度较快、经济基础较雄厚；上游地区城镇化水平较低、城镇化速度较慢，经济基础较差，上下游之间经济实力相关悬殊；二是产业结构差异性显著：由于下游地区城镇化水平较高，第三产业发展较快，第一产业所占的比重较低，而第三产业比重不断提高；而上游地区（除重庆外）城镇化水平实低，第三产业发展速度较慢，第一、二产业所占比重较高。上游地区城镇化和经济发展水平相对落后，在一定程度上直接造成了上游地区生态环境的恶化。

（四）长江流域社会发展不同步

长江流域社会发展不同步，突出表现在两个方面：一是长江流域下游省区（尤其是上海、江苏、浙江）的城镇人口比重显著性地高出全国平均水平（约为50%），城镇化比例接近60%。而长江流域上流城镇人口比例明显低于全国平均水平，城镇化率约为35%左右，流域上、下游城镇人口比重差距接近25%，流域范围内城镇化发展严重失衡。二是流域范围内城乡居民生活水平差距较大，从长江流域上、下游省区的恩格尔系数的对比分析可以看出，下游省区的恩格尔系数接近全国平均水平，而上游省区居民恩格尔系数普遍比全国平均水平高出10%左右，比中游省区恩格尔系数高出4%左右。

二、长江流域城镇化建设中生态环境恶化的原因分析

（一）大量修建水利工程的影响

发达国家的水电开发率普遍较高，有的国家高达90%以上，我国的水电开发率虽然低于发达国家，但为配合城镇化建设，以及经济和社会发展的实际需要，修建的水利水电工程的进程却在不断加快。根据长江水利委员会的相关数据，截至2011年，长江流域已建、在建水电站接近2600座，近60年来长江流域所建成的各类水利工程，已经超过新中国成立前2000多年的总和，而这其中分布在长江上游地区的水利工程超过50%以上。大量水利水电工程的修建对流域气候产生了重要影响，尤其是大型水利水电工程的建设，对周围区域影响更为明显。特别是一些大型水利水电工程建成蓄水后，会在一定程度上影响气温、气流、降雨情况，引发旱涝灾害和极端天气，并诱发山体滑坡、泥石流等地质灾害。此外，城镇化建设的加快，以及大量水利工程的建设，还可能产生大量松散的堆渣或弃渣，在强降雨的推动下，大量泥沙直接进入河道，造成河床淤积、抬高，甚至阻塞河道，造成长江断流，影响航运和防洪，并加剧水土流失，导致土壤沼泽化和盐碱化，使土地耕地面积减少，土壤肥力下降，农业生产条件更加恶劣，单位土地承载的人口不断增加，进而加剧了人地矛盾。因此，长江流域上游修建的城镇化建设，以及与之配套的水利工程建设，对全流域生态环境和社会经济存在重大影响，是流域上游生态环境日趋恶化、与下游社会经济差距不断扩大的重要原因，也是长江流域下游地区必须对上游地区给予相应生态补偿的根本原因。

（二）大规模移民和城镇建设的影响

水利工程在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大效益，在国民经济和社会发展中起了重要作用，水利工程建设在带来巨大综合效益的同时，也产生了大量的移民，带来了严重的环境问题，极大影响了移民的生产生活和移民区社会经济的协调发展：一方面，工程移民会造成水土流失等生态破坏。水利水电工程的修建产生的工程移民，不仅包括农村移民，还包括集镇、城镇迁建、工业企业迁建、专业项目复改建等，大量的工程移民造成的严重水土流失极具威胁性。另一方面，工程移民也造成移民贫困。大型水利工程的修建，占用了长江流域上游地区大量的农耕用地，三峡库区还淹没了大量的村镇。搬迁的农村移民虽然在安置区内获得了分配的土地，但安置到新区域的农村移民所获得的人均耕地面积少于原来的人均耕地面积，土地质量下降，水利设施不健全，可种植的农作物品种单一、产量较低，农村移民的的主要收入来源被切断，加上受自身技能、文化等因素的约束，一些农民缺乏较强的谋生手段，即便是获得了条件较好的社区住房，但缺乏维持长远生活的保障，使得生活成本和生产成本大大增加，结果导致农村移民陷入贫困。因此，长江流域上游大量水利工程修建过程中所产生的工程移民，在加快城镇化建设的同时，也严重改变了移民安置区群众的生产生活环境，降低了移民群众的生活质量。

（三）粗放式经济增长模式的影响

长期以来工业在长江流域分布较多，尤其在长江流域上游分布着大量污染重的造纸和化工等企业，导致长江流域上游形成了较为严重的污染带，如重庆市在水源区布局大量的重污染行业企业，四川阿坝州的水源区集中了大量造纸、化工、冶炼、水泥等高污染企业，这些企业的大量存在，直接造成了水源的严重污染。近年来，长江流域工业生产对环境的污染整体在减少，但部分地区却有不断恶化的趋势，建立在粗放型经济增长模式的经济发展，以及缺乏治理和保护生态的资金保障，迫使流域政府将解决问题的希望寄托在加快城镇化步伐、扩大企业经济规模、加快发展进程上，由此引发了盲目铺摊子、乱上项目，而致社会需要、企业效益、项目质量和生态质量于不顾，致使环境治理与生态保护的资金无法有效、及时、足额地跟进，导致长江流域上游地区城镇和社会发展背负着越来越沉重的环境债务。由于在发展的速度与效益、发展的数量与质量、经济发展与生态保护上无法有效平衡，不可避免地了出现“重复建设”的畸形局面，进而导致新的粗放式增长，诱发城镇化建设、生态环境保护与经济社会发展之间的恶性循环。

（四）政府非均衡发展政策的影响

在改革开放初期，我国实行了非均衡发展的战略，加剧了长江流域上下游经济发展的差异，直到现在流域上下游的经济社会发展都没有从根本上摆脱这种非均衡惯性。从某种程度来讲，长江流域下游的发展是以在上游的牺牲为代价的，主要体现以下三个方面：一是体现在能源上。为实现“先富带后富”中的先富阶段，国家大力推动长江流域下游的发展，压低上游资源和能源的价格，使上游成为下游廉价资源的“供应工厂”，而下游产品却以高价销往上游，从而扩大了上下游的经济差距。二是体现在大型工程建设上。上游建设的大型项目，如西气东输、西电东送和南水北调西线工程等，在很大程度上都是为了解决下游资源能源的短缺而投资建设的，上游却丧失了对本地资源的优先使用权和获益权，却在一定程度上承担了生态环境破坏之苦，彰显了上下游地区在生态建设责任和义务方面的非对等性。三是体现在政策支持上。在非均衡战略的主导下，国家的生产力布局和投资走向是以下游为重心的，在下游率先实行了对外开放，并给予下游财税、金融、外资利用等方面的优惠，进一步加大了上下游之间的差距，弱化了上游经济发展能力，也抑制了上游地区的生态保护能力。

（五）恶劣地质和自然条件的影响

长江流域上游地区（主要是云南、四川、贵州）以山区为主，地形起伏破碎。在其耕地中，旱地所占比重较大。同时，由于海拨较高、气候较为复杂，耕地复种指数低，大多是低产地。上游地区恶劣的自然条件、复杂的地质条件，降低了生态环境的承载能力。在城镇化过程中，人类的活动加剧了对地表层的生态破坏，并诱发了各种自然灾害。与上游地区相比，中下游地区平原较为广阔，地势平坦，土壤深厚肥沃，如江汉平原、洞庭湖平原、长江三角洲等，成为著名的鱼米之乡。但是，在快速城镇化、工业化的过程中，同样会会造成地表结构和生态环境的破坏，诱发各种自然灾害，并制约上游地区经济、社会的可持续发展。

三、长江流域城镇化建设中生态补偿机制的重构

在长江流域建立生态补偿机制的核心，是确保其能起到保护生态的实效作用：第一，生态补偿机制要能够科学预测生态环境的变化趋势，要充分考虑建立生态补偿机制的经济效益和运行效率，并充分考虑现实的可行性和可操作性。第二，建立生态补偿机制的关键，是如何协调各方利益关系。在协调各方利益时，要仔细考察和深入分析各省区利益之间的相互联系和相互影响，明确流域上下游在生态保护和生态补偿中的职责和义务，并制定必要的应变措施，避免因各方利益出现摩擦和矛盾时，影响生态补偿机制的组织实施。

（一）中央政府应强化“职责补偿”

中央政府是“抽象”国家的具体执行者和管理者，更是长江流域的利益主导者，做为国家层面的利益代言人，中央政府必须对上游地区强化“职责补偿”：1.要给予强有力的财税支持。主要是加大转移支付力度，确保上游重大生态工程项目专项转移支付资金及时、足额到位，并保证资金的高效利用。同时，对生产和使用环保产品的企业，要通过减免税收优惠等措施，鼓励企业开发运用节约能源、减少污染的新技术和新工艺。2.要大力推进刚性的社会保障措施。主要是建立起领导机构结合化、社会保障层次化、筹资渠道多元化的社会保障体系，要从根本上解决处于绝对贫困状态的工程移民的生活困难问题，要建立高于全国平均保障水平的最低生活保障制度，要建立起具有补偿性质的养老保险和合作医疗制度。3.要加强水利工程的生态评估管理。在决策方面应当坚持科学、民主、透明的原则；在规划阶段，要深入研究流域开发规划的法律法规、工程特点等资料，调查工程项目所在区域的生态环境现状，制定合理的生态监测和应急预案；在工程实施阶段，要及时有效的识别工程实施后引发的生态变化，监测生态环境变化的程度，并采取及时有效的应对措施，确保工程建设过程中保护生态环境措施的落实。4.建立平衡补偿利益关系的协调机制。主要是建立利益责任机制，协调好上下游利益、局部利益与整体利益、小利益与大利益、当前利益与长远利益之间的关系；要在上下游地区之间建立起利益表达的正常渠道，向上下游地区提供反映、提出利益诉求和愿景表达的方式，强化上下游之间和不同省区之间的沟通、协调机制；要及时疏导、处理上下游之间在生态补偿方面的利益矛盾，防止城镇化建设过程中，在生态补偿方面可能存在的各种机会主义、投机主义，保障长江流域生态补偿机制的有效实施。

（二）流域区际政府应强化“义务补偿”

长江流域具有不可分割的属性，下游和上游在生态保护方面是利益共同体，上游生态环境恶化，下游不仅经济社会无从发展，甚至连最基本的生存都会面临威胁。因此，下游地区做为经济发展的受益者和生态产品的免费接受者，有责任和义务对上游地区做出补偿：1.建立刚性的资金补偿机制是基础：主要是制定公平合理的能源价格，建立生态补偿基金。生态补偿基金主要用于上游地区植被保护、环境治理，以及对关闭企业、搬迁企业的资金补助，对企业转型和改造给予必要的资金支持，对受到影响的农户进行现金补贴，等等。2.帮扶规划合理的产业布局是根本：长江流域下游地区对上游的补偿除了具备输血功能外，还应该具备造血功能，帮扶上游规划适合自身产业结构，从根本上解决上游生态保护资金缺乏的问题，帮助上游建立起保护生态的资金支撑体系。3.调配高层次人才智力扶贫是核心：上游经济、思想观念落后，人才资源缺乏，下游在人才和思想观念上具有明显优势，下游要制定积极的、优惠的人才政策，鼓励高等院校、科研院所的优秀人才到上游进行智力扶贫。同时，要制定科学的培养计划，加强与上游的人才合作培养。4.扶持上游提升劳动力素质是关键：长江流域上游地区劳动力素质普遍较低，是制约其经济社会发展的关键因素。下游地区城镇化水平较高、经济和社会较为发达，市场活跃程度较高，下游可根据其自身经济、社会发展的实际需要，在上游建立劳务输出培训基地，重点加强职业技能培训，全面扶持上游提升劳动力素质。

（三）地方政府应大力推进“自我补偿”

长江流域上游的生态质量是全流域生态环境的咽喉。在城镇化建设过程中，如果上游生态不断恶化，影响的不仅仅是上游区域，而是整个流域。因此，上游地区是最重要的利益相关体。上游省区生态状况的好转，不仅需要国家层面的中央政府和流域区际政府的支持与配合，更需要地方政府的自力更生：1.要切实转变发展观念，摒弃急功近利的发展意识。主要是树立科学的发展理念，努力探索出共赢、共享、共生的发展模式；确立科学的工作思路，将环境质量和生态保护进展作为政府工作的重要内容；彻底摒弃“等、靠、要”的错误思想，增强自我积累的能力。2.要充分发展生态经济，摆脱粗放增长的发展模式。主要是大力发展生态农业，提高农产品的科技含量，增强其市场竞争力；大力发展生态旅游，优化旅游产品结构，增强其吸纳更多就业人员的能力，提高其产业关联度；大力发展生态工业，构建行业之间、产业之间循环发展的生态产业体系，培育具有影响力和带动力的生态产业群。3.要积极培育引进人才，扭转动力不足的发展局面。主要是全面普及九年义务教育，提高上游地区的整体文化水平；大力发展中等职业教育，提高劳动者素质和劳动技能；建立高级人才数据库，大力引进高层次人才，服务城镇化建设和区域经济发展的实际需要。

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1007-9106（2017）10-0035-04

姚瑶（1984—），女，中共随州市委党校讲师；杨世勇（1973—），男，中共随州市委党校副教授。