日本首都圈建设及对京津冀协同发展的启示

田庆立

（天津社会科学院日本研究所 天津 300191）

日本首都圈建设及对京津冀协同发展的启示

田庆立

（天津社会科学院日本研究所 天津 300191）

日本首都圈通过制定科学合理的发展规划，突出和强化圈域内城市的各自特色，实现明细的功能定位和错位发展；同时结合首都圈域内城市的不同实际进行准确定位，从而实现了区域内各城市之间的互补联动发展。日本首都圈在战略规划、法制建设、功能定位、产业布局等方面积累了大量值得学习的经验，对于推动当前我国京津冀协同发展战略，富有诸多可资借鉴的宝贵启示。

日本首都圈 京津冀协同发展 功能定位 产业布局 联动发展

日本首都圈是指以首都东京为中心的都会区，也称“东京圈”或“东京都市圈”。最初主要包括东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县，因此被称为“一都三县”。其后，逐步发展为以东京为核心的“一都七县”，包括东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县、群马县、茨城县、栃木县、山梨县，占地面积约3.6万平方公里，是日本国土面积的9.6%。2013年圈域内人口达4354万，相当于日本总人口的34.2%，城镇化率超过80%，GDP占全国总量的38%，是日本政治、经济、文化的核心区域。

在日本首都圈的功能定位中，东京作为政治、行政、金融及信息等领域的核心枢纽，主要发挥充实国际金融功能、高层次公司的总部功能等引领经济社会发展的引擎作用；神奈川县承载着重工业集聚地和贸易中心的职能；埼玉县作为日本的副都，发挥着政治、居住、商务的职能；千叶县则发挥了重工业集聚地、物流、商业的职能。日本首都圈的功能定位及布局分工，有效地发挥了首都东京的辐射功能，同时又与圈域内其他地区协同发展，分工明确，在全球范围内形成了极富竞争力的世界级城市群。尽管日本首都圈内各区域的功能相对单一，但是这些区域汇集在以东京为核心的大都市圈内，分工协作、紧密联系、产业互补性强，显示出整体功能远远大于单个城市功能叠加的特质。借助东京所拥有的全方位优势，都市圈内的每一核心城市都形成了各自的产业特色，并且不断谋求与东京经济实现错位发展的产业化道路，进而旨在增强整个都市圈在国际上的竞争力。日本首都圈在战略规划、法制建设、功能定位、产业布局等方面积累了大量值得学习的经验，对于推动当前我国的京津冀协同发展战略，富有诸多可资借鉴的宝贵启示。

一、日本首都圈发展规划的出台历程及引导效应

1956年，日本政府推行“首都圈整顿方案”，旨在构建一个以东京为中心、半径100公里的“首都圈”。1958年，日本首都建设委员会制定第一次《首都圈建设规划》，主要仿照1944年的“大伦敦规划”，提出建立卫星城市的方案。1965年，日本政府修改《首都圈整治法》，对首都圈功能体系加以调整，进一步提出了巨大的“地域复合体构想”。1968年及1976年，日本政府又分别出台第二次和第三次《首都圈建设规划》。与第一次规划相比，这两次规划将首都圈范围扩展至“一都七县”，不仅扩大了首都圈的空间范围，而且分散了东京城市中枢管理的功能，设想构建“区域多中心城市复合体”的分散型网络结构。1986年，日本政府通过的第四次《首都圈建设规划》提出将东京“一极集中”的结构转变为“多心多核”的结构，推进建立“区域多中心城市复合体”，即将东京都市圈进一步规划为几个自立性较强的区域，从而建设为业务核心城市和次核心城市，培育出自立性强的都市圈，并对各自功能进行了相对明确的分工。

1999年的第五次《首都圈建设规划》，提出与以往的“多中心多核”结构都市圈相近的新设想，强调建立区域多中心城市“分散型网络结构”的空间模式设想，目的是将东京都市中心及周围区域的次中心城市的部分功能分布到都市圈内，向千叶、埼玉、神奈川等县范围内拓展和分散，呈现“集中分散化”的空间扩展模式，旨在将初始形态的“一极单核”结构进行合理重组，以多核多中心的空间格局来实现中心城市功能的有序疏散，有效地改变单核“外溢”的城市空间结构，促进都市圈向“多中心多核”的城市空间结构转变，从而达到大都市圈均衡有序发展的目标。这一规划的发展目标是将首都圈建设成为更具经济活力、充满个性与环境共生、具备安全舒适高品质生活环境的可持续发展区域。显然，“分散型网络结构”的设想，打破了以单一中心和周边城市为主的放射状格局，增加东京都近郊地带业务核心城市，发展广域交通等基础设施，对都市圈空间职能进行重组，进而改变了东京都单极依存的结构，形成了区域间网络化结构，实现了圈域内经济与社会相互协调发展的区域整体，将日本首都圈从单一中心依赖强的都市圈变为多中心自立性强的都市圈。2000年，国土交通省大都市整备局将国土综合开发厅纳入其中，直接管辖东京都市圈的土地规划及交通圈建设等。2004年，日本政府退出全国性国土开发规划的编制，中央政府对首都圈的开发更多地转变为间接的政策引导与协调规划。首都圈内各地方政府则根据自身区域特点，通过地方政府间的沟通和交流进行具体规划与协调。

可见，日本首都圈的形成与壮大充分利用了自然地理空间的区位优势，同时依循市场经济发挥调节及激励作用，通过首都部分功能外移或产业转移等方式，从而减缓东京面临的压力。在此期间，日本政府在提出首都圈的概念和制定科学规划方面发挥了主导和引领作用，日本首都圈建设在制定规划与构建协调机制方面积累了丰富的经验，十分值得当前我国落实京津冀协同发展的国家战略借鉴。

二、日本首都圈建设的主要举措及成功经验

（一）突出圈域内城市特色，实现功能定位错位发展

在日本首都圈建设过程中，十分注重构建圈域内城市合理的产业分工体系。圈域内各个城市既保持自身特色，又注重优势互补，错位发展，从而使整个首都圈产业分工合理，资源得到有效配置，实现了都市圈经济结构的合理布局。同时，日本首都圈在走向成熟的过程中，还注重处理各等级城市之间的关系，如东京核心城市与神奈川等县域的关系、东京与远郊城市的关系以及神奈川县等区域内部城市间的关系。

在首都圈的城市发展进程中，圈域内各城市间为了争夺各种生产要素，势必引发激烈竞争。这种竞争如果形成同质化竞争，将会导致圈域内城市内耗增加。一方面由于圈域内核心城市具有强大的产业集聚能力，大量企业与人口迁入将会导致人口拥挤、地价上升、污染加重等一系列不良后果，而迁出区域则会形成经济萧条、人口凋敝的局面。这种城市间的竞争无法通过行政干预得到妥善解决，但是可以通过区域之间的协调与沟通获得改善。在日本首都圈内，由于东京都具备强大吸引力，使其他城市面临强大的竞争压力，但是这些城市并未被东京的竞争所击垮，而是通过与东京建立协商沟通机制，形成了与东京的错位发展，如埼玉县主要发展机械工业与旅游产业，千叶县主要发展石油化工、钢铁等重化工业，神奈川县主要发展港口和机械、电子等产业。因此，在日本首都圈建设发展过程中，核心城市与非核心城市之间形成了既竞争又合作的关系，促进了都市圈向更高层次发展。

与此同时，东京都的产业转移进一步加快了周边县市的崛起，东京都是日本产业发展的强大引擎。首都圈各县市都瞄准了东京都的巨大资源群，各自通过精确的产业定位，以获得属于自己的那份“蛋糕”。以神奈川县接收东京都产业转移为例，在日本经济高速增长时期，神奈川县横滨市以其雄厚的近代工业基础，在东京湾沿岸大规模填海置地，辅之以优惠政策招商引资，吸引了大批来自东京都的工厂企业。至20世纪90年代中期，已经形成了临海工业带和67个内陆工业园区，总面积3340.9万平方米，入园企业2332家，而这些企业近半数是由东京城区转来的。东京周边地区正是紧紧地抓住了产业转移的契机，采取措施，精确定位，不但帮助东京突破了产业发展的瓶颈，而且还借机建立了贯穿东京、川崎、横滨长达60千米的日本最大的京滨工业带。

（二）结合实际准确定位，谋求区域功能配套联动发展

综观世界首都圈中心城市的发展历程，大体存在“单一型中心城市模式”和“复合型中心城市模式”。从区域历史传统和现实条件来看，京津联合的双核型空间发展模式无疑是当前阶段最适合京津冀都市圈的一种空间结构。按照城市功能、数量的区别，复合型中心城市模式具体又可以区分为“华盛顿-纽约模式”（由国家首都和一个具备商业金融功能的周边城市组成）、“东京-横滨模式”（由国家首都与一个相邻的经济城市（通常为港口）组成）、“堪培拉-悉尼-墨尔本模式”（由国家首都与相邻的两个经济城市共同组建）。北京和天津的基本情况，与东京和横滨、汉城和仁川基本吻合，属于“中心城市+港口城市”的港城组合，它“实现了区域中心城市的趋中性和港口城市的边缘性的有机结合”。

日本首都圈建设的突出特点之一就是有效地实现了核心经济区与服务功能区的联动发展。东京作为世界上经济活动最为集中的城市之一，集中了众多企业，尤其是大型企业的总部、银行、股票市场和广告代理商。为此，东京较早地推进大都市服务功能区的建设。1958年，东京在《首都整备法》的指导下，先后规划形成池袋（文化性的综合性商业中心）、新宿（商务办公和文化娱乐为主的中心）、涩谷（信息服务和时装设计中心）、大崎（尖端科技和情报交流为主的中心）、上野及浅草（具有浓厚传统文化特色的中心）、龟户（文化产业中心）、临海副都心（国际化展示中心）等七个副功能区。当前，为疏缓中心城区的压力，促进产业集群化发展，东京在其中心城区及外围区域合理布局和建设了一批以新城体系建设为支撑的现代服务功能区，其中包括CBD（如银座、新宿等）、特色功能型新城（如筑波科学城、八王子大学城等）、地区综合服务中心（即城市副中心新城）以及公共交通导向型居住新城（即TOD新城）等多种类型，逐步形成支撑东京作为国际化大都市的战略性空间框架。从日本首都圈的建设经验来看，加强首都圈各个城市之间的协同互动，对于疏散人口、缓解交通压力、加快周边区县增长等具有正向的带动效应。

（三）加强政府管理与引导，充分发挥市场资源配置效能

日本政府为确保首都圈内各城市间的战略性协作，对整个区域制定了规划。为避免决策主体和利益主体发生矛盾以及易于形成对某一地区的倾向性，日本政府的管理与引导，往往着眼于首都圈发展的大局，基于宏观视角进行决策。主要措施为，构建交通、环境、信息共享平台，改革产业一体化与行政体系等。同时，区域规划中明确写明，这些区域政策的实施不受行政区划的限制，且不划分具体的城市等级，而是适用于整个首都圈内的所有成员城市。日本政府还利用财政税收职能，引导都市圈产业的发展：一是通过国家项目对地方基础设施进行直接投资，对一些边远、落后地区的城市发展提供贷款支持；二是政府通过政策性银行进行专项贷款和导向贷款；三是政府通过财政转移支付，补贴都市地域发展项目；四是政府采取财政补贴等优惠措施，促进开发新兴产业城市。

在推动日本首都圈建设过程中，日本政府注重建立具有权威性的协调机构，进而不断发展完善为一种跨区域的协调机制。东京都市圈最初成立都市圈整备局，隶属于国土综合开发厅，负责都市圈的规划和建设。整备局作为政府的协调组织，主要职责是协调东京都市圈与调整局和土地局等其他政府机构的关系。此外，东京都市圈还专门成立了包括地方政府领导人、企业家、大学教授等具有社会影响力的人士组成都市圈整备委员会。同时，该整备委员会还组建规划部，由大学教授和企业负责，且充分体现在首都圈建设中，地方政府、企业、学者之间进行密切的分工协作。官商学“一体化的战略思想”促进了日本首都圈的快速发展，而都市圈整备局和整备委员会的成立也体现了日本政府对东京都市圈建设的重视。

在日本首都圈建设中，与其发展最为密切的行政协同机制是“九都县市首脑会议”，是在行政层面进行的顶层设计，旨在推动协同发展的运营平台。这一联席会议主要由首都圈的各个重要县市参加，由专门的事务局负责运营。除政府部门以外，会议还定期邀请来自产业界、商界、学界等其他领域的相关人士参加，咨询商议危机管理、环境保护、垃圾处理等涉及整个首都圈的广域课题。九都县市首脑会议突出了东京都以及其他主要县市的重要地位，形成了各县市首脑定期磋商的机制，成为首都圈建设发展的协商和决策中心。在2014年召开的九都县市首脑会议上，各市县首脑提出：“在政治上，要求扩大地方的自主权，争取在地方税收等方面获得更多的地方权利；在行政上，要求进一步强化首都圈的整体城市功能；在经济产业上，为实现氢元素社会而共同协作。”此外，在诸如养老护理、医疗制度、育儿支援等其他合作领域也达成了广泛共识。

三、日本经验对京津冀协同发展的启示

（一）制定科学的发展规划及构建法律保障体系

日本首都圈建设的成功经验之一就是不断制定和完善相关法律法规支持首都圈发展。在首都圈建设的不同阶段，日本政府始终坚持城市建设必须以科学的城市规划为指导，通过立法将权力下放至都市圈内各个城市，通盘综合考量不同时期各个城市的政治形势、经济条件、地理因素、文化背景以及人口规模等诸多因素，进行区域功能的合理定位，明晰城市分工，充分发挥城市的比较优势，大力推进都市圈的建设进程。同时，不断地对相应的法律法规进行修改和完善，注重调整和平衡首都圈内各个城市的功能定位、发展方向和产业布局等，并充分关注圈域内不同产业布局给资源和环境所带来的影响，进而采取行之有效的应对措施。如前述及，自1958年开始，日本围绕首都圈建设先后制定五次基本规划，其主要特点是自上而下，通过项目规划和实施来协调地方间的利益，区域规划机构在规划过程中对地方建设进行指导和协调，通过不断整备和完善法律法规，从而做到首都圈的规划建设有法可依和有章可循。因此，从当前京津冀一体化上升为国家发展战略的态势来看，今后应该进一步加强和完善相应的法律规划建设，从而为有效地推动京津冀协同发展提供法律保障。

从日本的经验来看，京津冀协同发展应该在落实国家层面总体规划的基础上，逐步形成统领区域整体发展的行动纲领。构建由国务院牵头、国家相关部委与三省市政府参加的高层协调机制，建立健全各城市间在生态环境建设、基础设施建设、产业园区建设、产业功能对接等方面的工作推进机制，激活企业、协会等社会力量的合作机制。

（二）拆除行政壁垒实现圈域内协同发展

行政区域划分通常成为经济一体化发展的主要障碍之一，东京湾六大港口分别属于不同的行政区划，利益划分鲜明，彼此之间的竞争也十分激烈。原因在于东京都市圈中政府参与统筹规划各个港口的职能，且对其不同职能进行了大致分工：东京港主要进口食品及其他生活消费品；横滨港主要进口工业制成品；川崎港周围集中了很多炼钢厂和发电厂，所以需要进口大量的原料和燃料。由此导致各个港口之间的协同合作意愿相对薄弱，有鉴于此，日本国土交通省关东地方整备局港湾空港部试图会同一些民间组织，研究对《港口法》进行修订，从而推进东京湾港口的一体化发展。日本首都圈的神奈川县与京津冀一体化过程中的天津地位相仿，其成功承担来自东京都方面的产业转移及功能对接的经验十分值得天津借鉴。随着东京都各项职能的转移，神奈川区域更好地发挥了作为工业集聚地和国际港湾的职能，同时进一步承担了研发、商业、国际交流、居住等职能。其中，横滨市拥有国内最重要的对外贸易港——横滨港，聚集了为数众多的企业总部和国家行政机关，加快了国际化和信息化进程，国际交流职能日益凸显。

（三）发挥首都引领功能带动区域联动发展

在经济全球化与区域经济一体化的背景下，以中心城市为龙头的都市圈已经成为全球经济最为活跃的区域，成为国家参与全球竞争和国际分工的重要载体。从全球范围来看，许多国家以综合性首都为龙头，通过跨行政区域资源整合和功能协作形成“首都圈”，不仅有效缓解了首都由于功能过度集聚而带来的城市问题和社会问题，实现了首都城市综合服务功能提升和区域可持续发展，而且充分发挥了首都资源的效能，辐射带动了周边区域共同发展，形成了巨大的协同效应和经济势能，成为带动国家经济发展的重要增长极和参与国际竞争的战略区域。譬如，日本首都圈集中了全国30%以上的银行总部、一半以上销售额超过百亿日元的大公司总部，贡献了日本31.7%的经济总量。北京具有丰富的创新资源，是全国最重要的自主创新高地和技术辐射源头，每年技术成果交易项数高达5万项，其中近80%都输出到京外地区和国外，然而在北京周边区域转化的比例并不高，北京对周边区域的创新辐射作用还没有充分发挥出来。京津冀协同发展，应该以率先实现创新驱动发展为导向，联手打造具有全球影响力的创新基地。一方面，积极搭建首都科技资源与周边区域现有产业的对接平台，促进产业自主创新能力的提升；另一方面，围绕战略性新兴产业领域，在“首都经济圈”范围内整合创新资源，完善“研发—成果产业化”创新体系。

京津冀协同发展的最终目标应该体现为，充分发挥京津冀地区各个城市的区位优势，合理分工，逐步形成完整的产业链，各要素根据市场规律在各城市自由流动，实现各城市职能优势互补、平等合作、协调发展。北京作为全国的政治、经济及文化中心，应重点发展符合首都资源优势、有助于强化首都功能的总部经济、生产性服务业、文化创意产业、高技术产业等，充分发挥首都的辐射效应。在进一步强化首都功能的同时，提升首都经济的质量、效益、控制力和影响力；并通过产业链合作、功能链合作，将部分制造功能、服务功能向周边区域转移，实现在更大空间范围上的产业资源整合和经济功能协作，带动周边区域发展，促进区域经济竞争力获得整体提升。

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F127；F131.3

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1007-9106（2017）03-0019-05

田庆立（1975—），男，天津社会科学院日本研究所副研究员，博士，研究方向为当代日本、日本经济。