“脱贫攻坚供给侧结构性改革研讨会”综述

冯瑞英

“脱贫攻坚供给侧结构性改革研讨会”综述

冯瑞英

党的十八大以来，以精准扶贫、精准脱贫为基本方略，新时代国家贫困治理体系 “四梁八柱”的顶层设计逐渐形成，为各地打赢脱贫攻坚战提供了科学指引和政策保障。以供给侧结构性改革的思维方法考察新时期国家扶贫开发领域的政策创新和体制机制创新，不难发现：所谓 “精准扶贫”，其基本含义在于增强国家减贫政策供给对贫困地区、贫困社区、贫困农户多元化、差异化需求的回应能力，避免政策资源与实际减贫和发展需求的错配。过去五年，以习近平扶贫开发战略思想为指引，国家贫困治理体系从供给端密集发力，中央、各省、各市县密集行动，出台了一揽子以更好适应新时期减贫形势和减贫发展需求的政策体系，构筑起较为完备的政策框架和治理结构。从实践层面来看，这套贫困治理体系，总体上取得了实绩，特别是今年3月以来，兰考、井冈山等县市相继实现整县脱贫摘帽，充分证明了党的十八大以来脱贫攻坚供给侧结构性改革的成效。但同时也应看到，随着脱贫攻坚向纵深推进，我们仍将面临一系列新的问题与挑战，如面向以 “三区三州”为代表的深度贫困地区攻坚战，需要拿出更多过硬政策、过硬措施，全力以赴有序推进。此外，从各地落实中央顶层设计的实践来看，认识上的误区、形式主义问题、体制机制障碍等仍需要下力气克服。鉴于此，国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心主办了 “脱贫攻坚供给侧结构性改革研讨会”。该次会议于2017年8月20日在华中师范大学逸夫国际会议中心召开，由华中师范大学社会学院和湖北省社会发展与社会政策研究中心承办， 《江海学刊》、《学海》、《山东社会科学》、《河海大学学报 （哲学社会科学版）》、《福建论坛 （人文社会科学版）》、《新视野》和《党政研究》等期刊协办。来自国内20多所高校、科研院所和期刊的50多位专家学者参加了研讨会，会议代表提交论文60多篇。华中师范大学副校长彭南生和国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心主任黄承伟在开幕式上分别致辞。与会代表围绕脱贫攻坚政策供给侧优化的相关问题展开了深入的探讨，形成了丰富的研究成果。

一、脱贫攻坚政策优化的供给侧结构性改革思维

党的十八大以来，我国经济社会发展进入新的历史阶段。深入推进供给侧结构性改革成为中国经济领域全面深化改革的基本思路和时代课题。供给侧结构性改革的思维方法，核心体现在从供给端发力，增强 “供给”对于 “需求”的有效回应。从此视角看党的十八大以来国家贫困治理体系的密集调整，则不难发现，精准扶贫、精准脱贫的基本方略，重点同样在于立足于新时期中国农村减贫与发展的实际需求，从供给端入手，提升国家减贫政策供给体系对贫困地区、贫困社区和贫困农户多元化、差异化需求的精准回应能力。

国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心黄承伟在会议主旨报告中指出，党的十八大以来，中央结合世情国情，提出了供给侧结构性改革这一重大决策，其核心在于以新发展理念为指导，以提高经济发展的质量和效益为中心，既立足于破解当前发展中的突出难题，又着眼于构建长效机制。坚持供给侧结构性改革的思维方法和改革思路，必将推动我国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进。供给侧结构性改革的思维方法，为理解脱贫攻坚领域的改革与创新提供了有效视角。现实地看，脱贫攻坚供给侧结构性改革，需要立足于破解当前贫困地区发展中的突出矛盾和难题，同时着眼于重塑贫困地区经济长期增长的动力，构建扶贫开发的长效机制。

北京师范大学张琦在黄承伟主旨报告的基础上，具体讨论了脱贫攻坚领域供给侧结构性改革的推进路径，提出要从扶贫的有效性入手，解决扶贫脱贫多种结构性矛盾，优化扶贫的投入结构，增强有效供给，提高精准扶贫、精准脱贫的针对性、实效性和可持续性。中国农业大学左停则认为，解决脱贫攻坚领域供给侧结构性问题的关键，在于实现治理中心下移、构建复合型扶贫治理框架、扶贫主体的多元参与以及贫困治理工具措施的多样化等。实践中，如何提高农民的主体性和参与能力，如何平衡商业盈利与扶贫效果之间的关系以及基层政府的实际治理能力如何进一步提高，都是需要我们思考和探讨的。华中师范大学何家伟从协同学理论出发，提出精准扶贫需要协同完成，包括教育、医疗、金融、能源等扶贫领域协同合作，中央财政、地方财政、国际资金及社会各界扶贫力量合作，产业扶贫、生态扶贫、资产收益扶贫、教育扶贫等共同推进。西北农林科技大学袁君刚对供给侧结构性改革中贫困治理的理论基础再造进行了深入的探讨，他认为在供给侧结构性改革的背景下，如何发挥市场的决定性作用和更好发挥政府的主导作用是推进脱贫攻坚供给侧结构性改革的基本问题，在实践过程中要着重处理好国家与市场的关系，实现政府机制、市场机制和社会机制的良性互动。

与会专家一致认为，脱贫攻坚领域的供给侧结构性改革，是深入贯彻习近平扶贫开发战略思想，着力践行精准扶贫、精准脱贫基本方略的基本要求，对于进一步优化国家贫困治理政策供给，确保打赢全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战具有重要的现实意义。深入推进脱贫攻坚领域的供给侧结构性改革需要坚持以人民为中心的发展理念，着力破除各类政策性、体制机制性障碍，增强政策之间的协同性，运用好政府、市场、社会这三种资源、三种机制。

二、脱贫攻坚政策供给优化的重点问题

贫困的成因具有综合性、多维性的特征，因而有效的贫困治理需要协调运用多种政策手段。党的十八大以来，按照 “五个一批”的要求，各部委、各行业主管部门密集出台了一揽子政策举措，助力新时期的脱贫攻坚。具体而言，这些政策包括产业扶贫、易地扶贫搬迁、健康扶贫、教育扶贫以及对于特殊群体的扶贫政策等。从过去五年的实践来看，各类政策安排取得了较好的成效，但依然存在着一些值得警惕的问题。

扶产业才是扶根本。根据2014年建档立卡数据，新时期仍有超过3000万的贫困人口需要通过发展产业和扶持就业的手段实现脱贫。围绕着做好产业扶贫工作，中央层面推出了多项举措，涉及产业政策、金融政策、保险政策、土地政策等内容，并启动了多项配套改革。这些政策创新和体制机制创新，无疑为各地有序开展产业扶贫工作提供了良好的政策环境和制度环境。但另一方面也应当看到，各地在实践中仍存在一些误区和偏差现象。中国农业大学许汉泽等指出，产业扶贫的地方实践过程中，容易产生产业选择悖论、扶贫主体缺失与帮扶目标异化、贫困户市场化困境等多种问题。鉴此，未来的产业扶贫政策，在执行环节要综合考量产业发展的市场逻辑和扶贫济困的社会逻辑，亦即产业扶贫不能仅仅关注产业项目带来的开发性经济增长与效益，更要注重产业扶贫对贫困群体的保护性作用。上海师范大学冯猛重点讨论了产业扶贫中的风险分担机制问题，提出产业扶贫项目要重视提升农民参与产业发展和分享产业发展红利的能力。厦门大学叶兴建基于宁德市以多户联保制度与 “两权抵押”方式实现小额信贷风险有效管控的案例，讨论了如何为贫困人口发展生产提供资金支持，化解贫困群体担保难、贷款难的问题。此外，与会专家还从加强人力资本建设、打造复合治理体系、注重科技服务、更好发挥市场主体作用等方面阐述了推进产业扶贫专项政策供给侧结构性改革的思路与方法。

易地扶贫搬迁是重要的专项扶贫政策，也是“五个一批”的重要板块，在整个新时期脱贫攻坚政策体系中占据着重要的位置。按照 “十三五”规划的要求，要对近1000万贫困人口实施易地扶贫搬迁，实现搬得出、稳得住、逐步能致富，从而有效带动脱贫。从各地实践来看，这一领域出现了入住率低、生计断裂等问题。华东理工大学马流辉提出，要在易地扶贫搬迁的规划中引入综合视角，延迟搬迁贫困户农村宅基地的复垦，为其生计转型留有余地，要直面生活空间与生产空间分离的现实，加快贫困人口异地就业转移力度。河海大学郑娜娜认为，在压力型体制下，地方政府的策略主义行动逻辑导致了后期扶持与脱贫中精准识别、精准扶持的靶向偏离，使乡村精英更易于获得后期扶持的资源，而真正的贫困群体并没有获得政策的惠顾，甚至出现了贫困的内卷化现象。鉴此，国家应该从精准识别移民的诉求，关注移民的发展能力与权利，通过精准帮扶对移民实行差别化的扶贫政策，构建整体的精准扶贫管理体系，促进移民社会参与等多方面进行社会建设。

健康扶贫是国家精准扶贫政策体系的重要组成部分，是确保打赢脱贫攻坚战、实现贫困人口稳定脱贫的重要举措。华东理工大学赵方杜通过对上海市因病支出型贫困家庭救助模式具体政策有效性的分析，发现其在综合帮扶、基本生活救助、医疗救助等方面具有一定的科学性，同时也存在救助水平低、忽略了其他收入群体的医疗支出压力、救助群体范围较窄、缺乏具体的救助措施等缺陷，并从政策瞄准、变革、扩散与评估机制的完善，社会力量参与社会政策过程的机制与路径等方面提出了相应的对策建议。安徽财经大学高新宇等对参合农民异地就医差旅费用的相关问题进行了探讨，并就建立低保家庭报销合理的交通费和膳宿费制度进行了思考。

教育扶贫在脱贫攻坚的决胜阶段同样势在必行，通过扶贫扶智来提高贫困人口的素质，弥补农村人才的缺失，是实现彻底稳定脱贫的重要推手。华中师范大学王超群利用2014年中国家庭追踪调查数据，分析了我国教育支出型贫困的现状、分布与影响因素，指出当前的 “全额救助+差额救助”模式缺乏财务可持续性。他建议，社会救助制度需要在救助面和救助力度之间进行权衡，政府要着力提高就业率和当前国民受教育年限，降低当前和未来教育支出型贫困发生率，加快建立健全有效的教育支出分担机制。

在脱贫攻坚的过程中，不仅需要把精准扶贫的对象聚焦于农村贫困人口，更需要注重对于特殊群体如农村低保群体、特困儿童、老年群体等需求的政策回应。广州大学郭晓敏研究发现，扶贫开发与农村低保两项制度的联动在同一政策要求下出现了不同面向，并在基层实践中存在一系列问题，为此提出了加强顶层设计、建立沟通协调机制、创建数据共享平台和建立两种身份转换机制等主要路径选择，旨在通过实践提炼和理论反思的不断对话，探索在地化的制度联动机制。浙江师范大学李棉管认为，精准扶贫既强调 “精准”，亦强调 “扶贫”，而恰恰在这两方面，特困儿童都对发达地区的精准扶贫提出了新议题：一方面，结合发达地区的经济社会发展现实，贫困儿童尤其是特困儿童应该成为扶贫瞄准的主要对象之一；另一方面，只有增强特困儿童救助政策的 “发展性”和 “专业性”，才能长久地实现精准脱贫。华中科技大学高翔等基于对2014—2015年中国老年人健康影响因素跟踪调查的数据，分析了农村老年群体陷入深度贫困时的整体状况、区域性差异及致贫机理，同时提出政府应采取具体措施积极促进农村老年人的社会参与，对子女日常照料和情感支持给予适当补贴，并发挥社区公共服务的实际作用，更好地实现农村老年群体深度贫困治理的供给侧结构性改革。

毋庸置疑，贫困治理是一项复杂的系统工程，除了 “五个一批”的直接扶持到户政策以外，还要看到贫困治理与社区治理尤其是社区公共事务治理之间的关联性。中国社会科学院荀丽丽提出，在脱贫攻坚不断推进的过程中， “供需匹配”错位等结构性问题不仅体现在产业发展和市场领域，也在公共事务领域有所体现，贫困问题与乡村公共事务治理的失败，包括集体经济空壳化、环境恶化等存在关联。未来的政策调整中，应从偏重基础设施和产业投资转向兼顾乡村内生发展和治理结构完善的制度供给，着眼于乡村复兴的制度建设等途径来改善公共事务领域的治理。

三、脱贫攻坚政策执行体系优化的路径与方法

新时期以来，以精准扶贫、精准脱贫为基本方略，国家减贫政策体系不断优化和完善，为打赢脱贫攻坚战营造了良好的制度环境。但毋庸置疑，良好的政策安排，如果不能解决好政策落地问题，如果没有良好的治理结构配合，仍然难以收到实效。特别是，在基层实践中，我们看到一些地区对政策执行认识不足，相关配套改革不到位，政策执行效果不佳，局部范围内形式主义问题突出，不仅导致了国家政策运行的低效率困境，也带来了干部和群众对国家政策的误解。就此而言，优化脱贫攻坚政策执行体系，恰是脱贫攻坚供给侧结构性改革的应有之义。在此次研讨会上，专家学者就相关问题展开了深入探讨，主要包括驻村工作队作用的发挥、第三方评估与脱贫攻坚绩效考核、政府治理结构的优化以及基层治理体系和激励机制的完善等方面的内容。

中国国家贫困治理体系中，政府主导是基本的推动力。天津职业技术师范大学李宝梁认为政府应继续发挥重要的核心引领作用，要加强教育、医疗、交通等基础设施投入，引入市场机制，优化各种资源的配置使用；要从综合改善提高内生动力出发，让受助民众参与到脱贫解困行动中；要根据不同的 “贫情”特点，树立共治思维，实现贫困治理与社区治理相结合，自然生态与社会生态协同治理、整合发展；要探寻贫困治理的内在机理，为打赢脱贫攻坚战提供理论和实践支持。

华中师范大学陆汉文从第三方评估与政府减贫成效评价的角度提出，第三方评估是扭转中央政府相对于基层政府的信息劣势，进而更好监督和引导地方政府减贫行动的重要举措。第三方评估将贫困社区和贫困人口的需求信息反馈到政府决策过程中，由此改变了地方政府的行为逻辑，驱使政府在政策调整和优化过程中更好地了解和回应贫困社区与贫困人口的发展诉求。

通过选派驻村工作队，建立政策滴灌的管道，解决好 “谁来扶”的问题，是新时期国家贫困治理体系的一项重要制度安排。但从各地实践情况来看，如何更好地发挥驻村工作队的作用，经验与问题并存。尤其在脱贫攻坚新阶段，贫困农户的状态、贫困村的 “社情”呈现出更加复杂化和多样化的特征，也给干部驻村工作提出了新要求。武汉大学刘伟强调，驻村干部应该结合村庄实际来扶贫，使有限的扶贫资源能够最大地发挥其效益，并改变原有的扶贫方式，着重提高村庄发展的内生动力。

此外，西南政法大学郭春甫以网络治理理论为分析视角，以重庆市为观察对象，通过对地方扶贫网络的合作绩效与影响因素进行深入研究，强调在扶贫开发过程中政府与企业、社会组织等构成扶贫网络的关键节点，应通过规划、组织、整合、协调等行动展开良性互动，以提升扶贫绩效，进而形成扶贫开发的网络化治理格局，以回应地方贫困治理碎片化的难题。河海大学李晓明等以多层级组织激励分析框架，分析了组织激励与精准扶贫基层治理成效及多种困境并存的内在关联，从整体性治理机制构建、民主监督制度引入、基层人员弱激励系统再造以及 “双向平等”激励政策设计等维度为精准扶贫基层治理激励机制的完善提出了对策建议。

四、总结与讨论

总体而言， “脱贫攻坚供给侧结构性改革研讨会”呈现出三个主要的特点：其一，回应了脱贫攻坚领域的重大现实问题。打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线目标和标志性指标，距离2020年还剩下不足三年的时间，任务十分艰巨，特别是迈向 “深度贫困地区”的贫困治理，将迎来更大的挑战。党的十八大以来，国家贫困治理体系现代化水平显著提升，中国的脱贫攻坚第一次有了系统完整、科学严密的指导思想体系，各领域政策密集创新，各项改革深入推进，兰考等已脱贫县市的经验表明这套体系是科学的、有效的。但不容否认，国家贫困治理体系的现代化是一个持续的过程，随着脱贫攻坚向纵深推进，这套体系仍需要持续地调整和优化，脱贫攻坚供给侧结构性改革的主题切中了时代的重大现实需求。其二，体现了脱贫攻坚供给侧结构性改革的系统性。减贫并非某个具体行业的工作，而是一个全国性的社会问题的治理，是治国理政的一个特殊的组成部分。研讨会各位专家学者的报告和交流，都体现了系统、辩证的思维方法。其三，在完善相关政策的建议方面针对性、指向性比较明显，有较好的参考价值。无论是针对不同群体的贫困治理，还是针对不同区域的贫困治理，对不同的脱贫攻坚问题的探讨都是为了完善相关的政策。另外，通过此次研讨会，初步凝聚起了一个脱贫攻坚研究的学术共同体，对进一步推动整个脱贫攻坚事业必将起到积极的作用。

冯瑞英，华中师范大学社会学院，湖北武汉，430079。

（责任编辑 刘龙伏）