民主管理与高校教代会内在机制探索

摘要：实行民主管理是高校科学管理、深化改革、依法治校需要。教代会作为高校民主管理的一种基本形式，是教育系统基层民主政治的具体实现形式，是学校管理体制的重要组成部分。教代会制度的作用是否得到充分发挥对推进我国高校民主管理进程，推动高等教育事业科学发展具有重要的现实意义。

关键词：民主管理；教代会；内在机制；探索

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《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出要建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度，并从完善中国特色现代大学制度的高度，提出了加强教代会建设，开展学校民主管理的具体措施。我国的普通高校实行党委领导下的校长负责制，建立现代大学制度，必须坚持党的领导，依法规范学校政治权力、行政管理权力、民主管理权力和学术权力之间的关系，在党组织的统一领导下，实现多种权力的合力配置，相互补充、相互支持、相互协调和相互制约。与学校的其他民主管理形式相比，教代会具有法定的形式、广泛的代表性和适用性、职权的多样性和开放性、完整的组织制度和工作制度、一定的权威性和法律效力，经受了30多年实践的检验，已经成为学校教职工依法行使民主权利、参与学校民主管理与监督的基本形式和基本制度，是学校管理体制的重要组成部分 。

一、高校民主管理的内涵

“民主”一词源于希腊字“demos”，意为人民，其定义为：在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。而“民主管理”是相对于“绝对服从”“绝对权威”的管理而言的，即管理者在“民主、公平、公开”的原则下，科学的将管理思想进行传播，协调各组织行为达到管理目的的一种管理方法。因此，高校民主管理，可理解为广大教职工参与学校决策，维护自己合法权益的一种组织行为。教职工作为决策制定的参与者，能够增加教职工的主人翁意识，既广泛体现了民意，也能增加教职工对决策的执行力。教职工参与到决策监督的过程中来，既可以更有效的预防领导干部腐败滋生，又能推进党风廉政建设工作纵深发展。教职工通过教代会维护自己的合法权益，可以防范和纠正侵害教职工利益的不当决策、措施和各种行为，预防和减少社会矛盾，促进校园和谐。

二、我国高校民主管理的主要形式

根据《高等教育法》第39、41、42、43条规定，高校组织结构有四个组成部分，即党组织、行政管理系统、学术委员会和以教职工代表大会为主要形式的民主管理机构，他们分别对应着领导权力、行政权力、学术权力和民主权力，四种权力相互影响又不可替代，共同组成了高校的权力构架 。

1.党组织。《高等教育法》第39条指出：“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权” 。目前，我国高校党的委员会实行的是民主集中制，根据《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》规定，“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定” 。2007年5月，教育部出台的《关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》明确规定了高等学校的二级学院实行党政联席会议制度。之后，各地出台贯彻意见，都对高校二级学院党政联席会议制度的议事范围、议事规则、议事程序等做了明确的规定。由此可见，高校党组织在高校民主管理中占有重要位置，是处于领导地位的。

2.行政管理系统。《高等教育法》第41条规定“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作……高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议” 。这就表明，以校长为首的行政管理对学校在规划制定、人才培养、科学研究、机构设置、经费决算等方面具有重要的影响力。行政管理系统的民主与否，更多的是通过校务公开来体现。但是，校务公开并不是简单意义的事务公开，而是将事关学校办学利益的事项的实施程序、结果等向广大教职员工公开，使之在阳光下接受监督，增强全体师生员工正确行使民主权力和履行民主权力的义务，共同推进学校事业的科学发展。

3.学术委员会。高等学校设立学术委员会，主要是审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。从目前来看，有的高校在校一级设立学术委员会，有的高校除了校一级的学术委员会，在院、系一级也设立了学术委员会。学术委员会一般是由资深教授、专家、学者组成，大部分是以校内的为主，是高校内部的最高学术机构。学术委员会能否发挥民主管理的效应，主要看其独立性强不强、行政化严重不严重、运行机制是否健全，教授的履职能力强不强等。

4.教职工代表大会。2011年12月8日，教育部发布第32号令，2012年1月1日，《学校教职工代表大会规定》开始施行。《规定》中指出“凡与学校签订聘任聘用合同、具有聘任聘用关系的教职工，均可当选为教职工代表大会代表”，“教师代表不得低于代表总数的60%”，“保证一定比例的青年教师和女教师代表” ，与前文等民主管理形式相比，教代会制度呈现出了广泛的群众性。作为教育部颁发的适用于全国各类公办学校的一项规定，它具有一定的权威性，它赋予了教职工代表大会依法行使教职工民主管理学校的权利。同时，它是依据教育法、教师法、工会法等法律制定的一种组织形式，它接受党的领导，又不完全依附于学校的党政领导机构，具有相对的独立性。正如《规定》中所述，学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。

三、加强教代会建设的意义

正如前文所述，我國高校民主管理的形式主要有四种，而教职工代表大会是我国高校民主管理的基本形式，在促进学校事业发展中有着不可替代的作用。因此，加强教代会建设有着重要的理论和现实意义。

1.加强教代会建设是促进民主管理的必然要求

民主与法治是中国社会主义政治文明和法治中国建设的目标与基本内容，是实现中国梦不可或缺的社会管理形式。社会主义民主，简单的说就是人民当家作主，它必须保障人民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。高校民主管理是我国实现民主法治的重要组成部分，也是实现民主法治的必然要求。而教职工代表大会作为高校民主管理的基本形式，加强教代会建设对于实现高校民主管理，促进高校办学在民主、公平、公开与公正的环境下正常运行，保障广大教职工依法平等参与学校管理和决策具有重要的意义。

2.加强教代会建设是实现民主办学的重要载体

高校聚集了大量高级知识分子，是知识提炼升华的大熔炉。《规定》中赋予了教职工代表大会8项职权，每一位教职工代表的正确履职，对学校的发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、年度工作以及涉及教职工切身利益的分配、职称评聘等决策的实施具有举足轻重的影响。因此，教代会制度的有效实施是充分体现一个高校民主氛围重要依据。可以说，一个高校如果没有了民主氛围，那么这个高校只是一个没有活力的场所，是一个发号施令的据点，这对于学校事业发展的影响是深刻的。

3.加强教代会建设是教职工依法行使民主权力的制度保证

我国《宪法》规定人民享有依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家、社会、经济、文化等事务的权利。《高等教育法》、《教师法》中对教职工在学校事务管理中行使民主权力和行使民主权力的组织形式等均做了明确的规定。但是，教职工的民主权利如果没有制度上的保证，必然会成为空头支票，没有落地的根基。因此，教代会制度是广大教职员工依法行使学校民主管理的基本途径和基本形式毋庸置疑的选择。只有不断健全和完善教代会制度，教职工的民主权力才能从制度上得到保证。

4.加强教代会建设是平衡权力促进和谐的当然选择

正如前文所说，高校的民主管理中党组织和以校长为首的行政管理系统虽然坚持的是民主集中制原则，它与学术委员会由少数资深教授、专家组成的特性决定了广大教职工一线的声音并不一定能“直达天庭”。同时，前两种民主管理形式与学术委员会效力的充分发挥实际上是权力在学术和行政上的重新分配。此时，教职工代表大会必然会成为学术权力与行政权力交流协商的缓冲平台。它能最大限度地组织广大教职工积极参与学校的管理、维护教职工的合法权益，从而达到学校民主管理的应有效应，使之在学校改革、发展和稳定中发挥积极作用。

四、发挥教代会职能，实现民主管理的途径

作为现代大学制度的重要组成部分，高校民主管理是建设中国特色社会主义大学的内在需要，教代会制度作为高校民主管理的基本形式，必须充分发挥其职能作用，切实提高高校民主管理的水平。

1.切实提高思想认识。思想是行动的先导。首先是学校各级党政领导干部思想认识要到位。尽管教职工在政治层面上是学校的主人，但是同时又处于被领导的地位。这就要求学校各级党政领导干部要主动学习《宪法》、《高等教育法》、《工会法》和《学校教职工代表大会规定》等法律法规，切实增强民主治校意识。其次是广大教职工和教代会代表思想认识要到位。我国社会主义国家的性质和党的执政地位决定了广大教职工是学校的主人，这就要求广大教职工要充分认识到，参与学校的民主管理是宪法和法律赋予的民主权利。教代会代表作为广大教职工中推选出的先进分子，代表了广大教职工的心声，要充分认识到自身素质的高低和工作的好坏直接影响到教代会的质量和作用的发挥。只有这样，上下思想统一，民主管理才可以持续深入的开展。

2.着力加强组织领导。《学校教职工代表大会规定》明确指出，高校党委领导学校的教职工代表大会。但是，教职工代表大会并不是一个行政组织，也不是一个群众组织，它是学校民主管理的一种基本制度。因此，高校党委要加强对教代会工作的组织领导，确保其作用的积极发挥。工会作为教代会的工作机构，要充分发挥其在党组织和教职工之间的桥梁纽带作用，切实组织实施好各项工作，维护好广大教职工的毅力。教代会作用的发挥正是学校工会职能的有效体现，工会工作和教代会工作是一个有机联系的统一体。因此，工会要严格按照《学校教职工代表大会规定》，切实履行教代会工作机构职责，在学校党委和行政的领导下，积极主动做好教代会开会和闭会期间的各项工作，当好教代会工作的组织实施者，为教代会工作提供组织保证。

3.健全完善管理制度。邓小平同志指出，民主应当法律化、制度化，不以领导人的改变而改变，不以领导人的注意力的改变而改变。这就要求我们在推进高校民主管理的进程中，要根据《教育法》、《高等教育法》以及《学校教职工代表大会规定》等法律法规，结合学校工作的实际，不断健全完善教代会筹备、选举、提案征集处理、监督检查等制度，使教代会各项具体工作方法、内容、步骤进一步规范化、程序化。同时，要建立教代会闭会期间急需解决的重大问题处理制度，确保高校民主管理有法可依，有章可循，切实提高民主管理的水平。

4.不断创新维权机制。教职工代表大会的一项重要职能是维护教职工的合法权益。只有维护好教职工的合法权益，高校民主管理的根基才会更稳固。因此，加强教代会建设，就是要依照法律法规，依靠教代会制度，探索维护教职工合法权益的解决办法，努力实现保障教职工权益和学校事业科学发展的有机统一。要切实完善校院两级教代会制度和校务公开制度，切实维护教职工的参与权、知情权、表达权和决策权。对侵犯教职工权益的不民主行为，要在学校党委、行政的领导下，建立健全教职工权益维权机制，确保教职工的合法权益的顺利实现。

参考文献：

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[4]周彬琳.高校民主管理探索.安徽商报职业技术学院学报.2011年底2期第10卷总第38期。

作者简介：

黄有霖，男，1957年8月，福建闽侯，汉族，研究员，大学学历，高校教育管理，福建中医药大学。