2016年土地科学研究重点进展评述及2017年展望——土地管理领域分报告

朱道林，张立新，杜 挺，张 珂

（1.中国农业大学资源与环境学院，北京 100193；2.中国土地政策与法律研究中心，北京 100193）

2016年土地科学研究重点进展评述及2017年展望
——土地管理领域分报告

朱道林1，2，张立新1，杜 挺1，张 珂1

（1.中国农业大学资源与环境学院，北京 100193；2.中国土地政策与法律研究中心，北京 100193）

研究目的：归纳分析2016年国内外土地管理领域的研究进展，展望研究趋势。研究方法：文献统计法。研究结果：2016年土地管理领域国外研究侧重于土地制度改革及其所产生的政治、经济、生态效应，土地法律与政策的作用效力及效应，土地权属与登记等方面；国内研究则更多关注农村土地制度改革、不动产登记成果整合应用、自然资源资产管理理论及成果应用、土地市场监管与土地财政影响、“三权分置”法律关系界定、集体土地所有权立法及集体成员资格界定、土地用途管制与耕地保护制度等相关问题。研究结论：2016年土地管理领域在不动产登记与自然资源资产管理、土地市场监管与调控以及土地用途管制方面的研究有所进展；2017年将重点关注土地管理制度改革、不动产统一登记制度的推进与完善、自然资源资产管理体制建设、土地及房地产市场调控，乃至农村土地市场的管理与调控、土地法律体系改革等方面。

土地科学；土地管理；综述；土地法律；土地政策；不动产登记；土地制度改革

1 引言

土地管理领域研究涉及土地制度改革、不动产登记与地籍管理、土地市场监管与土地财政、土地政策与法律、土地用途管制与耕地保护等方面。通过对国内外相关学术文献数据库的检索，在中国知网（CNKI）、万方期刊全文数据库、Elsevier全文电子期刊数据库和Springer、Science Direct等全文电子期刊数据库，以土地管理/行政体制/政策/法律制度、土地征收、农村土地产权/制度改革、土地市场/利用管理、土地财政、地籍管理、不动产登记、土地利用管制等为关键词进行检索，共检索到中文期刊文献978篇，其中中文核心期刊164篇（均为CSSCI来源期刊）；英文期刊文献81篇，其中SSCI来源期刊30篇。文献主要分布在《中国土地科学》、《资源科学》、《经济地理》、Land Use Policy和World Development等国内外期刊，遴选文献分布情况见表1。

表1 2016年土地管理领域国内外研究文献分布情况Tab.1 Literature on land management

2 2016年国内外土地管理领域重点问题研究进展

2.1 国外研究进展

2016年，土地管理与管制研究探讨土地管理方式与机构设置、土地管制策略产生的影响；土地制度改革研究关注土地制度改革及其所产生的政治、经济、生态效应；土地政策与法律研究重点关注土地法律与政策的作用效力和其所产生的效应以及影响因素；土地权属与登记方面侧重探究土地所有权的保障问题及其影响，土地登记的运作条件及相应保障措施等。

2.1.1 土地管理与管制研究

（1）土地管理方式与机构设置。土地管理方式及机构设置一直是国外文献关注的重点。有学者通过对土耳其沿海和海洋区域土地管理问题进行分析，指出沿海和海洋区域土地使用权的确权和登记具有强制性，需要实施可持续的土地管理方式，并从法律、制度、技术等层面提出了土地管理的建议[1]。还有学者研究发现，为了加强土地管理，加纳建立了传统土地秘书处（Customary Land Secretariats），这一机构在土地档案归整和土地争端解决方面发挥了积极作用，较好地推动了当地土地治理活动的开展[2]。

（2）土地管制策略产生的影响。国外文献对不同土地管制策略所产生的影响关注较多。加利福尼亚城市的实证研究发现，新的住房供应受土地使用条例的限制，土地用途管制策略明显降低了住宅用房的开发量[3]。有学者还探究了土地管理策略对国家政治经济发展的影响。通过比较亚洲不同国家的土地货币化策略，发现政府利用土地管理的权力大幅提高了土地价值，为政府攫取了大量土地开发收入，从而加强了国家权力[4]。

2.1.2 土地制度改革研究 国外文献关注发展中国家的土地制度改革及其所产生的政治、经济、生态效应。在制度改革政治效果方面，以墨西哥为例，研究发现土地改革与政府选举有紧密的联系，通常在选举年土地分配活动及土地改革较频繁[5]。学者研究指出，坦桑尼亚的土地管理涉及到地方政府、国家以及国际多个中心，因此，新一轮土地改革使得国家和地方机构之间的关系发生了重新调整[6]。在制度改革经济效果方面，南印度的实证研究发现，土地租赁制度改革产生的影响会因家庭财富状态而异，一方面提高了中等阶层家庭的农业报酬，另一方面却减少了贫穷的低等级家庭获取土地的机会[7]。在制度改革生态效果方面，研究表明乌克兰农业转型、土地制度变迁对土壤保护产生了较大影响[8]。还有学者研究发现，20世纪90年代初，爱沙尼亚旨在推行土地改革来恢复土地所有权，却加剧了土地碎片化[9]。

2.1.3 土地政策与法律研究 近年来国外文献较多关注不同类型国家土地法律与政策的作用效力，并对其所产生的效应及影响因素进行了探究。土地法律与政策的作用效力方面，有学者以加纳为例研究了土地分配制度的法律效力，发现当地的土地分配制度，仅是个人土地所有权的证明，不具备法律效力[10]。学者还分析了埃塞俄比亚北部土地租赁市场的法律实施程度，发现土地租用区域的法律条例经常被违反，并没有起到强制效果[11]。在土地法律政策效应方面，学者探究了西班牙土地使用法颁布后所产生的政治经济效应，发现该土地法律条例增加了土地使用权力滥用的现象，滋生了腐败，并在一定程度上提高了土地价值[12]。此外，加拿大的实证研究表明，土地法律和政策在构建农村人地关系中发挥了重要作用[13]。有学者对土耳其减少农地分散这一法律政策的重要性及其影响因素进行了分析，发现经济问题是制定有效政策的主要影响因素，此外，教育水平、社会保障、生活传统以及政策实施过程中的经验对政策的制定也有一定影响[14]。

2.1.4 土地权属与登记研究

（1）土地权属。国外土地权属方面侧重于土地所有权的保障问题及其影响研究。印度尼西亚实证研究表明，整合土地的方法可以解决土地所有权不确定性的问题，进而保障大多数印尼人的生计[15]。学者以阿富汗为例，证实了以社区为基础的土地裁决和登记能够保障家庭土地所有权的安全[16]，并指出阿富汗土地所有权的实现受到社会、政治、宗教以及国家安全等方面因素的影响[17]。在土地所有权产生的影响研究方面，加拿大的实证分析表明，公共土地所有权对城市发展有着决定性的影响[18]。以菲律宾为例，研究指出当地土地所有权限制了土地市场的租赁活动，从而降低了稻农的生产力和技术效率[19]。

（2）土地登记。国外学者关注土地登记的运作条件及相应的保障措施。学者以南非为例，将其保障性住房登记过程中，土地权属管理程度划分为强、半强、半弱、弱4个等级，研究发现在半强化及强化的土地所有权管理模式下，更有利于土地或房屋权属的注册登记[20-21]。还有学者以加纳为例，分析了土地分配文件（allocation papers）在土地管理系统中的法律效果及作用，指出土地分配文件有助于土地交易过程的正规化，降低土地登记的成本和时间，使得土地所有权登记行为具有法律约束力[22]。

2.2 国内研究进展

2016年国内在土地制度改革研究方面主要关注农地制度改革、宅基地退出机制、征地制度改革、集体经营性建设用地入市等；不动产登记与地籍管理研究、土地市场监管与土地财政、土地政策与法律等相关问题依旧是研究重点；土地用途管制与耕地保护等问题研究依然得到学者们广泛关注。

2.2.1 土地制度改革研究

（1）农地制度改革。关注制度变迁的驱动因素，指出农地产权制度变迁的内部动力源于原有农地产权制度不能适应市场经济体制的要求[23]。研究侧重点在农村产权制度重构，指出农地产权重构的内在逻辑是产权结构从“权能合一”到“两权分置”，再到“三权分置”[24]，并提出了由封闭的集体产权到开放的集体产权的观点，指明国家应向乡村社会赋权与放权，推动集体产权的深度分置与开放[25]，将农地所有权、自主管理权和收益权进行分置运行是实现权利重构的方向[26]。

（2）宅基地退出机制。农村宅基地退出机制研究重点关注宅基地退出主体决策行为及促进退出机制进行的管理体系建设等方面。宅基地退出主体决策行为研究，多从微观尺度，基于农村“三权”改革的视角[27]，强调权能明晰是宅基地退出机制实施的基础，关注不同经济发展区域农户宅基地退出意愿、宅基地退出的重要形式及其主导因素[28-29]。宅基地退出的主导因素研究主要从政府、市场、村集体、农户等方面进行[30]。在推动宅基地退出机制建设的研究中，学者从健全管理体系的视角，分析了宅基地退出的对策，提出宅基地退出实施的根本保障是完善城乡统筹的全方位社会保障功能[31]，首要动力是稳定非农收入预期及就业预期，先决条件是健全补偿实施方案，制度要求是健全政府和市场共同协调机制[32]。

（3）征地制度改革。征地补偿仍是今年的主要议题。有研究测算了基于土地发展权的征地补偿价格[33]，提出土地征收补偿标准应充分考虑土地的现期市场价值、未来收益能力[34]。关注土地征用的农户收入效应，强调建立多元化就业渠道及多样性社会保障制度[35]。如何解决“缩小征地范围”问题是征地制度改革研究难点，有学者研究提出应综合考虑用地类型、用地主体、非盈利及规划管制等要求进行界定征地范围的新思路[36]。

（4）集体经营性建设用地入市。探讨了集体经营性建设用地入市存在的问题及相应的应对政策。受国家法律和土地产权制度制约，集体经营性建设用地在入市实践中，存在着内部机制不健全、外部配套改革滞后[37]、缺乏法律制度保障[38]、产权主体虚位且权能残缺以及入市程序复杂[39]等诸多问题。基于此，有学者指出，应界定集体经营性建设用地范围，对可流转土地发放交易许可证，对属性界定含糊的土地性质重新划分等级定性[40]；修改相关法律，构建城乡统一的土地市场，用行政许可方式对经营性建设用地所有权主体进行授权[41]；引入企业化模式，建立地票机制和完善股权管理等措施[42]来化解集体经营性建设用地入市收益分配中的矛盾，并创新入市流转收益分配法律制度[43-44]。

2.2.2 不动产登记与地籍管理研究

（1）不动产登记。不动产登记是保障物权的重要举措，研究主要侧重于具体登记实施、登记成果整合与应用。不动产登记具体实施研究主要集中在对登记模式进行区分，对登记制度、审查、赔偿和不动产登记的各方责任形态进行探讨[45]。不动产登记成果整合与应用研究方面，学者重点探讨了不动产统一登记后期信息化框架及平台建设等，以及与其他相关业务的关联性[46]。此外，登记后的不动产抵押、转让，以及不同利益主体的权利受到广泛关注，学者根据《物权法》，对不动产合法抵押、转让行为规则[47]以及非法冒名处分不动产行为规则进行了深入研究，认为“真实权利人”应当是“真实物权人”[48]，冒名处分应该适用物权行为规则[49]。

（2）地籍管理研究。土地确权及权属调整研究是当前地籍管理的研究热点。学者分析了不同类型农户对确权效应的认知差异，认为有必要针对不同类型农村执行差别化的确权管理政策[50]，研究指出增减挂钩政策中土地权属调整面临缺乏法律依据、空间约束性强、集中居住区土地性质模糊等困境，并据此探讨了权属调整的途径，指出需要创新和完善农村土地权属调整的法律法规[51]，并将重点放在明确相关利益主体的收益边界上[52]。

（3）自然资源资产管理。自然资源资产负债表编制的理论体系、分析框架构建、成果应用是目前的研究重点。有学者对自然资源资产负债表的理论基础、核心概念、一般表式等问题进行了深入探讨[53]，从自然资源核算类型[54]、原则、方法[55]等方面构建了自然资源核算分析框架，并与核算自然资源资产负债表衔接[56]。自然资源可持续管理不仅有“量”的问题，还有“质”的问题，学者结合总量和质量提出了一套包含三层构架的自然资源核算体系[57]。随着自然资源负债表编制体系和分析框架的提出，编制成果的作用开始显现[58]，成果应用研究逐渐展开[59]，部分学者研究了如何利用自然资源资产负债表进行环境审计、领导干部离任审计等工作。

2.2.3 土地市场监管与土地财政研究

（1）土地市场管理与调控。土地市场管理与调控，一方面关注工业用地市场发展水平，研究发现，中国工业用地市场化程度存在明显的东、中、西差异，地区间激烈地“土地引资”竞争显著抑制了工业用地市场化进程[60]，在工业用地市场化改革过程中，要把完善土地出让制度和建立良好地土地市场生态作为改革重要方向[61]；另一方面，土地流转市场的成熟与否决定着土地流转资源优化配置的效率与自我调节的张力[62]。随着农村土地市场的发展，今后应加大政府对农村土地市场的管理与调控，建立健全农村土地流转市场是在现阶段克服土地平均分配弊端、实现土地资源优化配置的根本之道[63]。为提高集体建设用地市场发展的有效性和效率，明晰土地和房屋产权是它的前提和保障[64]。

（2）土地财政影响。“后土地财政时期”即将到来，土地财政区域差异的动因及其影响仍是学者关注的热点，学者指出影响土地财政形成的因素包括分税制与政绩评价体系[65]、工业化进程与经济社会发展水平[66]、农地产权及征收补偿制度[67]等。实施土地财政产生的影响包括：土地财政形成的“路径依赖”，成为中国“土地城市化”的主要推动力之一[68]；土地财政对农村建设用地入市具有驱动作用[69]。

2.2.4 土地政策与法律研究

（1）“三权分置”法律关系界定。作为新一轮农村土地制度改革的重要方向，分置后“三权”之间的权利关系以及相关制度构建成为研究重点[70]。学者运用财产权理论和成员权理论，分析所有权、承包权和经营权之间的利益分割[71]，指出土地承包权是“三权分置”法理论逻辑的基础，“三权分置”下的土地承包权是一种“用益物权”[72]。而经营权在土地承包经营权转包、出租和入股方式流转条件下属于债权性质，在转让和互换流转条件下属于物权性质[73]。“三权分置”改革涉及因素极其复杂，因此，“三权分置”制度构建的根本前提是立足中国国情和农村实际，明晰这三种权利的法律属性和功能[74]，赋予土地承包权和经营权的法律地位，加强顶层政策设计及配套，以预防威胁土地公有、损害粮食安全和农民土地权益等一系列风险[75]。

（2）集体土地所有权立法及集体成员资格界定。集体土地所有权侧重其法律地位及相关立法研究。学者提出，集体土地所有权是集体成员享有的集体土地“所有权”，这是集体土地所有权在《物权法》中的法律地位[76]；在集体土地所有权的立法中，应当明确将管理权能规定为集体土地所有权的权能[77]。另一方面关注集体土地所有权集体成员资格的界定及主体的法律地位确定。研究指出中国农村集体成员立法的特殊性可以用“人格体”与“受益体”区分理论来解释，明确谁是该集体组织的农户，谁是该农户的家庭成员[78]。对于该问题，相关研究表明应当通过立法来完善成员资格标准的认定，不宜采取单一的户籍标准，而应综合考虑[79]。

2.2.5 土地用途管制与耕地保护制度研究

（1）土地用途管制。中国实行最严格的土地用途管制制度，关于土地用途管制的政策效果的研究较多，有学者对成都市耕地保护的绩效进行研究发现，基本农田用途管制制度成效显著[80]；土地用途管制和税费政策均能显著地抑制农地转用数量，但政策的影响效果则存在差异[81]。前期土地用途管制的实行积累了宝贵经验[82]，为严格落实区域土地规划提供了政策支持。值得关注的是，为进一步探索如何将土地管理与社会和谐、文化传承、生态文明相协调，有研究初步提出[83]，土地用途管制应从强调土地用途、规模、结构、分布的管制向优化土地利用方式、强度、效益的管控方向提升，以便更好地完善耕地数量、质量、生态一体化保护和节约集约用地机制。

（2）耕地保护制度研究。建立耕地保护补偿机制，提高耕地保护效率与公平性已成共识。耕地保护仍延续以往研究方向，集中在耕地保护经济补偿领域，其中确定耕地保护经济补偿标准和构建耕地保护补偿机制是学者关注的主要课题。如学者基于外部性多层次边界视角，构建了耕地保护外部性量化方法和模型[84]，依据地区耕地外部性价值量和机会成本损失额度进行差别化补偿的理论，构建了耕地保护补偿区域间分配的指标体系[85]，此外还有学者运用补偿标准调整耕地需求量倒推补偿分区，来测算耕地保护补偿标准[86]。最后提出构建多层次一体化的耕地保护经济补偿体系。此外，耕地保护政策的制定需要更多地从农户生态理性形成的机理出发，提高政策的针对性[87]。

3 国内外重点研究问题比较及重点评述

3.1 国内外研究重点对比

2016年国内外研究在土地制度改革、土地政策与法律、土地权属与登记方面有着共同研究焦点。此外，国外研究还关注了土地管理方式及机构设置、土地管制策略等问题，国内研究还着重探讨了关于土地市场监管与土地财政、耕地保护等问题（表2）。

表2 国内外土地管理领域研究侧重点比较Tab.2 Comparison of the main contents of land management research in China and overseas

3.2 2016年重点进展评述

总体来看，2016年土地管理领域研究在以下方面取得了进展：（1）在不动产登记与自然资源资产管理方面，全国范围内的不动产登记、土地确权工作已全面推开，土地确权的法律关系、不动产登记体制与模式，及登记成果应用成为研究重点；自然资源资产管理在资源资产负债表编制体系和分析框架、如何改进和完善工作实施方案，以及如何将成果应用到环境审计、领导干部离任审计等方面，均有涉及。（2）在土地市场监管与调控方面，基于工业用地市场化改革的要求，学者侧重关注工业用地市场发育水平及其市场化改革绩效；受农村土地改革和土地确权方面工作的影响，农村土地市场的管理与调控也成为学者关注的重点。（3）在农村土地制度改革和土地政策与法律研究方面，仍延续往年的主题与视角，关注农村产权制度与“三块地”改革，以及改革过程中相关权利关系的法律界定。（4）除上述研究，土地管理领域在土地管理立法及修订、土地管理体制改革（如土地审批制度改革、土地行政管理改革）及土地管理体制、机制和法律逻辑方面研究尚显不足，有待加强相关理论及学术探讨。

4 土地管理领域研究展望

4.1 主要科技需求

纵观2016年，土地科技创新已成为新时期引领和保障国土资源事业可持续发展的重要抓手。《国土资源“十三五”科技创新发展规划》在自然资源资产管理、土地用途管制和耕地保护等方面对土地管理研究提出了新要求：在自然资源资产管理方面，应按照生态文明制度体系建设要求，重点开展自然资源产权制度、自然资源统一确权登记、全民所有自然资源资产有偿出让、中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制、国家自然资源资产管理体制等研究；在土地用途管制方面，应着力研究城镇人地关系，建立“集约、绿色、共享”的土地利用管理理论与模式；在耕地保护方面，提出“加强耕地质量与生产力提升基础研究与关键技术开发。”此外，农村土地制度改革全面推进，各项试点工作开始进入总结阶段，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《全国农业现代化规划（2016—2020年）》在“完善农村基本经营制度”、“发展多种形式适度规模经营”、“深化农村集体产权制度改革”等方面对土地管理领域提出了更高理论研究需求。

4.2 重点研究问题

展望土地管理领域研究趋势，2017年的研究重点将会侧重于：（1）深入推进农村土地制度改革。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革将仍将受到学者的持续关注，其中土地征收范围问题、土地增值收益分配问题将成为关注的热点问题。（2）关注不动产登记与产权制度。进一步探索不动产统一登记系统的建设与完善，推进土地登记法律体系构建；加强自然资源资产产权制度研究，探索自然资源资产管理模式及机构设置。（3）开展土地市场监管与调控研究。土地及房地产调控依然处于关键时期，农村土地市场监控与管理研究也有待深化。（4）探究土地法律规范的构建与完善。农村土地“三权分置”理论内涵与法律权能界定，建立健全农村土地管理相关法律法规体系将是未来的研究重点；土地管理体制与审批制度改革值得探索。

4.3 《中国土地科学》关注重点

《中国土地科学》在土地管理领域将重点关注深化土地管理制度改革研究，包括农村土地制度改革，不动产统一登记制度的推进与完善，自然资源资产管理体制研究，土地及房地产市场调控，乃至农村土地市场的管理与调控，土地法律体系改革与完善等热点问题。

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（本文责编：陈美景）

Progress Review on Land Sciences Research in 2016 and Prospects for 2017: Sub-report of Land Management

ZHU Dao-lin1，2, ZHANG Li-xin1, DU Ting1, ZHANG Ke1
（1. College of Resources and Environmental Sciences, China Agricultural University, Beijing 100193, China; 2. Center of Land Policy and Law, Beijing 100193, China）

The purpose of this study is to analyze the research progress of land management in China and overseas in 2016, as well as to present the future trend of the research. The method employed is literature review. The results show that the focuses of the land management research abroad in 2016 include the land system reform and its political, economic and ecological effects, the role of land laws and policies and their effects, land ownership and registration and so on. The domestic studies pay more attention to the following aspects: rural land system reform, the integration and application of real estate registration, theoretical research on natural resource asset management and its application, land market supervision and the impacts of land finance, the definition of legal relationship regarding “Tripartite rural land entitlement system”, the legislation of collective land ownership and the definition of collective membership; land use control and farmland protection system and so on. In conclusion, in 2016, in the field of land management, the newprogress was made in the topics including real estate registration and natural resource asset management, land market regulation and control, and land use control. In 2017, we will focus on land management system reform, construction and improvement of the real estate unified registration, natural resource assets management system construction, industrial land market reform and rural land market regulation, and land legal system construction.

land science; land management; review; land law; land policy; real estate registration; land system reform

F301.2

A

1001-8158（2017）02-0077-10

10.11994/zgtdkx.20170215.091811

2016-12-24；

2017-01-20

朱道林（1966-），男，安徽金寨人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济与土地政策。E-mail: dlzhu@cau.edu.cn