建设用地减量化过程中的土地指标市场化机制研究——以上海市为例

刘红梅，刘 超，孙彦伟，王克强，4，刘 伟，龙 腾

（1.上海师范大学商学院，上海 200234；2.上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433；3.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；4.上海财经大学公共政策与治理研究院，上海 200433）

建设用地减量化过程中的土地指标市场化机制研究
——以上海市为例

刘红梅1，刘 超2，孙彦伟3，王克强2，4，刘 伟3，龙 腾3

（1.上海师范大学商学院，上海 200234；2.上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433；3.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；4.上海财经大学公共政策与治理研究院，上海 200433）

研究目的：基于上海市建设用地减量化的政策背景，分析上海市土地指标交易现状与存在的问题，探讨如何建立土地指标市场化交易机制，为上海市土地利用制度改革提供经验借鉴。研究方法：文献研究法、比较分析法和实地调查法。研究结果：上海市土地指标交易存在交易半径较狭小、市场化程度较低、定价机制不合理、收益分配不完善等一系列问题，应研究市场竞争与政府调控相结合的指标交易机制。研究结论：针对经济快速发展与土地指标短缺的现实矛盾，上海市政府应从机制构建与配套措施两方面进行土地指标市场化交易体系建设，以推动上海市土地市场的发展。

土地经济；减量化；土地发展权；指标交易；机制构建；配套措施

1 引言

随着中国社会经济发展与产业结构调整升级，对土地资源的优化配置提出了新的要求。2016年国家《“十三五”规划纲要》以及国土资源部《国土资源“十三五”规划纲要》均提出将实行建设用地总量和强度双控措施，在建设用地总量锁定的情况下，未来将更多的通过盘活存量建设用地来释放城市发展空间。为提高对土地资源的利用效率，上海市明确了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地管理思路，力争通过减量化的政策来实现低效建设用地转型增效[1]，土地供给侧结构性改革[2]。

在国家对建设用地指标实行指令性计划管理的背景条件下，对于上海市来说，某区如果将农用地转化为建设用地，必须在规划和国土资源管理局分配的农转用计划指标范围内进行开发建设。但由于信息不对称以及各区经济发展水平的差异，土地指标的配置并不能做到完全匹配，由此通过整理复垦获得的指标在各区内部以及各区之间被调配使用，使得其具有一定的价值。

此外，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设占用耕地时要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。然而，上海市耕地后备资源在各区之间分布不均，且差异较大，通过对农用地、低效现状建设用地以及未利用地整理复垦可以获得耕地占补平衡指标。为缓解经济发展与耕地保护之间的矛盾，各区对耕地占补平衡指标交易有强烈的现实需求。

为此，上海市各区通过行政定价的办法对建设用地减量化指标进行了有偿收购，同时也鼓励各镇将结余指标在本区内进行交易。然而，由于未真正建立起市场化交易机制，在实际操作过程中，存在指标定价及收益分配等多方面的问题，影响建设用地减量化的进程。鉴于此，十分有必要进一步规范和优化土地指标交易现状，研究与上海市经济发展水平相适应的土地指标市场化交易机制，统筹土地利用年度计划、耕地占补平衡制度、建设用地减量化等政策机制，以创新驱动上海市转型发展。

2 文献综述

上海市作为全国首个在全市域范围内进行建设用地减量化的城市已引起学者的广泛关注。如刘红梅等[3]分析了建设用地减量化的内涵分类、必要性和理论基础，并总结了经济发达地区建设用地减量化的经验；王克强[4]等运用描述分析和政策分析法，系统总结了建设用地减量化的运作机制；董祚继[5]对上海市松江区进行调研发现资金平衡是建设用地减量化实施的关键；吴沅箐等[6]运用比较分析法分析了上海市近远郊地区建设用地减量化的差异。

从现有的文献发现，目前对建设用地减量化的研究主要集中于其内涵、经验探索以及加快减量化的政策建议等方面，而对建设用地减量化过程中的指标交易研究较少。相关研究主要从土地发展权的角度展开，Dina Naguib等[7]认为TDR是政府在对土地进行管制的条件下，运用市场机制将一块土地开发建设的权利转移到另一块土地，以提高对土地资源的利用强度；Michael D. Kaplowitz等[8]通过对美国52个土地发展权转移案例研究发现，潜在市场研究以及土地发展权银行的建立是项目成功最重要的特征；Virginia McConnell等[9]总结了土地发展权制度设计的关键因素并对相关项目实施效果进行评价；汪晖等[10]认为土地发展权转移和跨区交易的“浙江模式”对中国未来耕地保护与土地跨区利用具有重大意义；陶然等[11]总结中国各个地区土地发展权转移与交易的地方实践，认为通过地方政府主导的交易模式与美国等发达国家市场化机制相比，存在收入分配甚至社会和谐等方面的一系列问题。

因此，本文基于建设用地减量化的政策背景，系统梳理上海市建设用地减量化过程中的土地指标交易现状及其存在的问题，提出建立上海市土地指标市场化交易机制以及相关配套措施。

3 上海市建设用地减量化指标交易现状

上海是中国的经济中心，同时也是工业化和城镇化发展速度最快的城市。为优化建设用地布局，破解土地资源约束瓶颈，上海市各区对土地指标交易进行初步的探索。通过对远郊金山区、奉贤区以及近郊闵行区调研发现，各区均根据指标生产成本制定指导价格进行收购，用于区级项目落地，同时也鼓励各镇将指标在本区内进行有偿调剂。如奉贤区对集建区外建设用地减量化形成的双指标以80万元/亩收购，闵行区双指标以100万元/亩收购。指标接收方获得了所需要的土地指标，指标供给方也获得了一定的经济补偿，进而优化了土地资源的配置。然而，交易过程中也存在一系列问题，具体表现在：

（1）交易半径较狭小。目前，上海市土地指标仅限于在本区内进行交易，交易范围过于狭小。虽然各镇主观上都有指标交易的意愿，但由于处于同一行政区内，经济发展水平和土地资源禀赋差异较小，导致土地指标交易积极性不高。

（2）市场化程度较低。由于目前没有统一的市场化交易平台，一些指标的供需信息无法做到及时公布。因此，往往是同一行政区内各镇政府通过谈判的方式代替了市场化交易，由于没有建立起相关的保障与监督机制，政府之间勾结串通的事情时有发生。

（3）定价机制不合理。在指标交易过程中，地方政府往往根据指标获取成本制定指导价格。然而，指标供给方丧失了土地指标也就意味着失去了未来发展的机会，因此，制定指导价格时应将指标落地后的增值收益考虑其中。

（4）收益分配不完善。在上海市土地指标收益分配方面，无论是指标由本区级收购还是在行政区内进行交易，所获得的收益往往返还给镇级政府，而对作为指标提供主体的农民和农村集体经济组织没有确定具体的分配比例，导致指标交易透明度不高，同时也无法对农民权益做出相应的保护。

4 上海市建设用地减量化指标市场化机制的构建

4.1 交易主体

土地指标交易主体是指土地指标交易活动的参与方，主要包括指标供给方和指标需求方。土地指标供给方往往是经济欠发达区域，这些区域整理复垦潜力较大，指标需求相对较小；土地指标需求方往往是经济较发达区域，这些区域土地指标供给不足，无法满足经济发展的需求。通过交易获得的指标最终会发放到个人或企业进行城市建设，因此，现行的土地指标交易主要存在两种模式：一是以地方政府为主体进行的指标交易，另一种是以集体经济组织与个人或企业为主体进行的指标交易。

目前，如果将集体土地变为国有建设用地需要由政府土地主管部门通过土地征收然后再出让给用地单位。因此，结合国家相关政策以及上海市经济发展水平现状，应将地方政府作为土地指标交易主体[12]。然而，地方政府作为理性人同样追求利益最大化，且过多的政府干预会导致市场处于无序状态，影响指标的正常交易。因此，未来随着政府职能向公共利益服务型的转变，集体经济组织与个人或企业可直接进行指标交易，政府应扮演中间人或协调人的角色。当然，目前哪一级政府参与土地指标交易将在下文进行具体的讨论。

4.2 交易客体

土地指标交易客体是指土地指标主体权利和义务所指向的对象。因土地具有位置固定性，决定了土地指标交易的标的物是权而不是物，具体而言是指一定交易年限的土地指标发展权[13]。

耕地占补平衡指标客体按照来源不同可分为农用地整理复垦形成的耕地指标、建设用地整理复垦形成的耕地指标以及未利用地整理复垦形成的耕地指标。指标来源不同，其复垦成本也有很大差别，指标定价也应参照复垦形成耕地成本进行具体定价。

建设用地指标客体包括城乡建设用地增减挂钩以及减量化政策等土地综合整治项目形成的建新指标。通过对存量建设用地指标进行综合整治，若复垦为耕地，则形成耕地占补平衡与建设用地双指标，双指标可独立进行交易。

4.3 交易价格

由于土地指标是通过对低效现状建设用地整理复垦或综合整治形成的，凝结了大量的人力、物力、财力。因此，土地指标是有价值的，而价格是价值的货币表现，厘清指标的价格构成，对交易机制的构建有着重要的指导意义。

目前，常用的土地价格评估的方法有市场比较法、收益还原法、成本逼近法。鉴于之前上海市对土地指标采取行政定价，已经交易的指标并不能完全反映其真实价格，所以市场比较法并不适用；若对指标价格采取收益还原法进行评估，难点在于无法准确预测指标落地后的预期收益；目前，以指标的生产成本定价是一种较为可行的方法。

成本逼近法是以取得和开发土地所耗费的各项费用之和为主要依据，再加上一定的利润、利息和指标落地所带来的增值收益来计算土地的价格[14]。因此，指标的交易价格等于土地整理复垦或综合整治的成本再加上指标使用的增值收益。指标的生产成本可以实际发生的费用为准，难点在于增值收益的计算。鉴于此，上海市政府应采取行之有效的方法，对指标落地的增值收益进行合理的评估来确定指标的价格，并以此作为交易的参考。此外，由于市场在资源配置中起到决定性作用，价格形成应由市场决定。因此，指标价格应在市场竞争中形成，政府应根据指导价格进行适当调控。

4.4 交易载体

上海市应组建土地指标市场化交易平台，按指标供给方和指标需求方建立土地指标信息库，发布交易信息，提供指标交易的服务，办理各项交易业务[15]。指标交易平台应定期发布土地指标类型、所在区域、规模、交易底价等相关信息，让有土地指标需求的区县甚至乡镇政府参与进来。具体的交易模式有如下几种：

（1）层级交易模式。层级交易模式是指上海市各级政府土地管理部门都应设立土地指标交易平台，即市级交易平台、区县级交易平台、乡镇级交易平台。同一个平台上不允许跨级交易，如金山区的一个镇和宝山区的一个镇进行土地指标交易，可以选择在区级指标交易平台或市级指标交易平台进行交易。

（2）多级共同体交易。多级共同体交易模式是指在层级交易模式的基础上，可以选择在市级交易平台、区县级交易平台、乡镇级交易平台任一平台进行交易。

（3）只在市级交易平台。即所有土地指标均选择在市级交易平台进行交易。市级交易平台负责统筹并发布全市域的土地指标交易信息，提供指标跨区域交易服务。

上海市应逐步建立市区两级土地指标交易平台，采取公开竞价的方式进行交易。考虑到运作效率和实施成本等因素，在指标交易平台建立的初期阶段应选取区县级政府作为交易平台主体，负责统筹本区县土地指标交易工作。待时机成熟，再建立市级土地指标交易平台，统筹跨区县交易服务，区县级交易平台将作为市级交易平台的分支机构。

4.5 交易程序

4.5.1 耕地占补平衡指标交易流程 从指标转出区的角度来说，首先，耕地占补平衡指标所有权人应向相关规土行政主管部门提出指标交易的书面申请；然后由指标交易平台根据农用地分等定级成果对复垦形成的耕地占补平衡指标进行验收和等级折算；指标经确认后纳入交易平台进行交易。

从指标接收区的角度来说，首先应提出指标购入申请，指标交易平台应根据该行政区域耕地占补压力大小和耕地复垦任务完成情况来审核其是否符合耕地占补平衡指标调入资格。若符合规定条件，则采取公开竞价价高者得的交易方式进行交易。

4.5.2 建设用地指标交易流程 从指标转出区的角度来说，首先应将结余的建设指标申请交易，相关规土行政主管部门应对该区结余的建设用地指标进行验收，验收合格后，向规土行政主管部门申请确认，并由其作为代表对符合要求的建设用地指标在交易平台上进行交易[16]。

图1 建设用地减量化过程中的土地指标交易流程Fig.1 The land quota trading process in the context of construction land reduction

从指标接收区的角度来说，首先要提出指标购入申请，指标交易平台首先要看该行政区域有无规划空间；在有规划空间的前提下，看是否有相关项目主体申请建设用地指标，同时要看该项目是否符合规划的要求；最后，要对申请用地指标的项目进行绩效评价，效益好的项目才允许进入指标交易平台进行交易。

4.6 收益分配

构建合理的收益分配机制是土地指标市场化交易机制顺利实施的重要保障。根据贡献原则，各生产要素的价值大小可由其对总收益贡献大小来决定。农民集体经济组织作为土地所有者理应在收益分配中占据主体地位；农民对集体土地虽没有所有权，但拥有土地使用权，也有权参与收益分配[17]；此外，政府作为资金投入主体组织土地整理复垦、用地单位通过交易获得指标进行开发建设取得土地增值收益。因此，土地指标价格的产生是农民集体、农民、政府与用地单位共同作用的结果。每个交易主体，对土地指标价格的形成都有贡献，都应当享有收益分配的权利。

因此，上海市政府应厘清各主体对土地指标价格形成贡献的大小，进而明确各主体之间收益分配的比例关系。土地指标增值收益是一种社会财富，可通过征收土地增值税将收益最终返还给社会，同时适当的征税可以平衡各利益主体之间的收益分配比例。此外，为构建收益分配长效机制，建议将指标收益一次性支付方式改为按年支付，以此保障农民的生产生活。

5 相关配套措施

5.1 完善相关法规政策

从国内外相关土地指标交易的成功经验可以看出，完善的法规政策是交易顺利实行的重要保障。然而，目前上海市规土局对建设用地减量化只有规范性文件的相关规定，且减量化过程中的土地指标交易仅仅通过政府间谈判的方式进行，导致效力过低。由于缺乏法律制度的保障，在实践过程中产生很多纠纷与矛盾，进而影响指标交易的进程及农民权益的保护。

因此，上海市政府应在《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律的基础上制定相关法规政策，明确建设用地减量化过程中的指标交易的主体、客体、载体、交易流程及收益分配等各项内容，使交易制度化、规范化、程序化，从而有利于市场化机制的构建及在全国范围内推广借鉴。

5.2 加强政府调控

5.2.1 交易总量调控 上海市政府应建立“计划指标+减量化指标”相结合的土地指标调控体系，把土地指标市场化交易机制作为国家刚性决策基础上的弹性补充[18]。首先，对于耕地占补平衡指标，上海市应制定科学有效的方法测算各区县耕地复垦潜力，同时结合各区县耕地占补平衡任务完成情况，合理确定耕地占补平衡指标交易规模；对于建设用地指标，上海市应在国家计划指标的基础上，合理腾退低效建设用地并结合市场用地需求来确定建设用地指标交易规模。其次，在制定土地利用年度计划时，应将计划指标与减量化指标统筹管理。同时，建议探讨将计划指标纳入交易体系，虽然“农转用”计划指标由国家无偿下达没有生产成本，但拥有指标即意味着获得未来发展的权利。为此，“农转用”计划指标理应与土地综合整治形成的存量建设用地指标“同地、同权、同价”。为体现“农转用”计划指标的无偿性，通过指标交易所获得的收益应全部用于政府公益性项目建设。再次，建立适当的指标交易奖惩机制，激发各区县指标交易的积极性。

5.2.2 用地结构调控 为优化区域国土空间整体结构，上海市政府应引导对土地指标的合理使用。首先，从土地利用空间角度来说，对于耕地占补平衡指标，指标购入区必须持有与占用耕地相同面积的耕地占补平衡指标，才可以进行土地征收[19]；对于建设用地指标，指标购入区必须有相应的规划空间。其次，从优化土地利用结构的角度上来说，建议将年度计划指标用于城乡基础设施、公共服务设施及民生项目落地，通过减量化交易的指标用于经营性项目用地并实行土地利用全生命周期管理。此外，鉴于上海市“多规合一”的政策背景，未来在土地利用总体规划和城乡规划合并的基础上，可以效仿美国开发权转让制度，将建筑密度、容积率等土地开发强度指标纳入调控体系，以加大指标交易市场活力。最后，从时间维度上来说，为防止相关主体恶意囤积指标，上海市政府应制定交易指标的使用期限，在规定期限未使用指标的，政府有权按最低保护价收回，同时应取消指标购买者下次参与指标交易的资格。

5.2.3 交易价格调控 上海市政府应根据指标生产成本和市场平均利润等因素制定当前经济发展水平条件下的土地指标最低保护价格，同时也应根据增值收益等因素制定当前经济发展水平条件下的指标交易最高限价，并通过公开竞价的方式进行交易。如果交易价格在最低保护价格和最高限价之间浮动，交易才被认可。设定最低、最高限价的目的在于价格异常时，政府可采取干预机制，防止交易价格暴涨或暴跌，从而保护指标供给方的权益。此外，土地指标最低保护价格和最高限价每过几年应适时调整，以适应当时的经济发展水平。

5.2.4 支持指标转出区发展 指标接收区获得的用地指标通过招商引资落地后可获取巨大的增值收益，而指标转出区虽然在短期内通过指标交易获取一定的货币化补偿，但同时也丧失了今后产业转型升级和城市建设所需要的用地指标，大大增加了未来城市发展的机会成本[20]。因此，上海市政府应积极探索相关政策，如指标转出区拥有建设用地指标的农民通过指标交易可换取指标接收区的户籍、就业和公共服务，并给予指标转出区一定的政策倾斜和经济补偿，从而提高各区县指标交易的积极性。

5.3 创新融资管理

通过上述分析可知，土地指标是由地方政府对存量土地进行整理复垦或综合整治获得的。由于整治项目需要投入大量的资金，再加之政府财力有限，因此，地方政府应积极探索新的融资模式来保证整治项目的顺利进行。

上海市政府可以采取PPP模式，在土地整治项目中引入社会资本。一方面，政府可以通过行政手段解决土地整治中涉及的农户或企业搬迁等问题；另一方面，社会资本的引入可拓宽融资渠道缓解地方政府的财政压力。此外，土地作为一种资产，本身具有价值，土地指标交易落地后可以获得持续并且稳定的现金流。因此，上海市政府可以通过发行股票或债券的方式，将土地指标上市流通，吸引社会资本的投入。另外，也可以根据指标落地用途不同设立指标交易基金。如政府可以通过财政拨款或指标交易收益设立公益性基金以支持非营利性项目建设，同时为广泛吸引社会投资者可设立经营性指标交易基金以支持营利性项目落地。

5.4 培育中介机构

上海市政府在建立建设用地减量化过程中的土地指标市场化交易机制的同时，要加大对专业性中介机构的培育。一方面，交易平台作为指标交易的载体和指导价格的制定者，受到自身知识和能力的限制，对指标指导价格未必会作出客观而准确的评估。有鉴于此，要引导专业性的土地估价机构的发展，运用科学的评估方法来测算指标的指导价格。另一方面，由于在指标交易过程中会涉及到土地产权变更、资金融通等专业问题，要加强对法律咨询机构及金融机构的培育，来减少交易的谈判成本。因此，上海市政府应大力培育土地指标交易的中介机构，以促进指标交易机制的成熟与完善。

5.5 建立协调监督机制

上海市土地指标市场化交易机制的构建涉及到规土、农业、林业、水务、住建、财政、审计等多个部门，部门间虽彼此各自独立，但又紧密联系。因此，上海市政府应建立起以规土部门为主导的合作协调机制，统筹好各部门之间的关系，明确各部门的任务与职责。此外，要加强监督机制建设，上海市政府应加大对土地指标交易市场化交易机制相关政策的宣传力度，民众有了知情权以后，才能更好的履行监督职责。

6 结论与讨论

本文针对上海市建设用地减量化政策背景条件下土地指标交易存在交易范围较狭小、购买行为不规范、指标价格不合理、收益分配机制不完善等一系列问题，通过借鉴美国发展权转移制度，提出应构建上海市土地指标市场化交易机制，并从机制构建以及相关配套措施的角度对其进行具体的阐述，以期为上海市土地市场改革提供理性思考。

由于资料与自身研究水平的限制，本文未对指标价值以及指标收益在各主体之间的分配比例进行具体的测算；同时对土地规划空间指标能否纳入交易机制未作深刻的探讨，未来应将以此文为基础进行更深入的研究。

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（本文责编：王庆日）

Research on Land Quota Market Mechanism in the Context of Construction Land Reduction: Taking Shanghai City as an Example

LIU Hong-mei1, LIU Chao2, SUN Yan-wei3, WANG Ke-qiang2，4, LIU Wei3, LONG Teng3
（1. School of Business, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China; 2. School of Pubic Economics and Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 3. Shanghai Construction Land and the Land Consolidation and Rehabilitation Center, Shanghai 200003, China; 4. Institute of Pubic Policy and Governance, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China）

The purpose of this paper is to analyze the status quo and existing problems of land quota trading, to explore how to build market mechanism of land quota trading, and to provide reference for the land use system reform in the context of construction land reduction policy in Shanghai City. Methods employed include literature research, comparative analysis and fieldwork. The results indicate that in Shanghai, there exists a series problems in regard to the land quota trading, such as, the trading radius is relatively short, the marketization degree is relatively low, the pricing mechanismis inappropriate, the revenue distribution mechanism is not perfect and so on. We should find out how to combine the market competition with the government regulation in land quota trading mechanism. The conclusion is that in light of the contradictory between the rapid economic development and the shortage of the land quota, the government in Shanghai should regard the mechanism construction and supporting measures designs as the entry points to establish the land quota market system, in order to promote the development of land market in Shanghai.

land economy; reduction; land development rights; land quota trading; mechanism construction; supporting measures

F301.23

A

1001-8158（2017）02-0003-08

10.11994/zgtdkx.20170215.100218

2016-10-01；

2016-12-26

国家社科基金项目“经济发达地区建设用地管理模式从增量化向减量化转轨机理及政策研究”（15BJL159）；上海市教育委员会科研创新项目“地方政府经营土地政策对城镇化的影响及改革研究”（15ZS038）；上海社科基金“基于自然生态空间视角的中国全国和典型省份环境税制度构建和政策模拟研究”（15GJ017）；国土资源部“土地学科进展与土地前沿问题研究”（TD161602-01）；上海财经大学讲席教授项目和上海财经大学研究生创新基金项目“经济发达地区建设用地管理从增量到减量模式转变机制研究——以上海市为例”（CXJJ-2015-392）。

刘红梅（1970-），女，山西孟县人，博士，教授。主要研究方向为土地经济与管理。E-mail: hmliu@shnu.edu.cn

王克强（1969-），男，甘肃平凉人，博士，教授。主要研究方向为土地经济与管理。E-mail: wkqlhm@163.com