不动产征收补偿制度立法原因分析

张楠楠

(四川省社会科学院 四川 成都 610000)



不动产征收补偿制度立法原因分析

张楠楠

(四川省社会科学院 四川 成都 610000)

征收是国家基于公共利益需要，以行政权取得集体、个人财产所有权并给予适当补偿的行政行为，征收的对象仅限于不动产。土地和房屋作为公民赖以生存的财产，当以国家强制力对其征收时为了保障公民的基本生活水平应给予公民公平的适当的补偿。然而在实践中，失地失房群众与政府矛盾频发，主要原因在于缺少权威的、统一的、全面的征收补偿制度。“法者，天下之程式，万事之仪表也”，依法治国的前提的有法可依，解决不动产征收补偿中的矛盾冲突的前提是制定法律确定不动产征收补偿制度。

本质属性：个人利益与公共利益的平衡

所谓个人利益，指直接包含在个人生活中并以这种生活的名义提出的各种要求、需要或愿望，包括人格利益、家庭关系利益和物质利益。公共利益指国家作为法人的人格利益与物质利益以及国家作为社会利益捍卫者的利益。个人利益和公共利益反映在具体的不动产征收过程中，则表现为个人财产利益和公共物质利益。利益来源于对资源的控制，社会资源的匮乏性决定了社会各阶层、各集团间的利益冲突在所难免。社会主义市场经济下，对不动产进行征收正是个人财产利益和公共物质利益冲突的体现。市场经济要求公民私有的合法财产不受侵犯。但在社会主义法律中，当个人利益与公共利益发生矛盾时，个人利益需作出让步。

当两者利益冲突时，为了避免社会发展因无谓的利益纷争而停滞不前，须通过法律加以平衡。法律对社会的控制表现之一是对利益的调整，其中平衡利益冲突最为显著。法律通过规定某些基本原则或设计某种制度化解利益纠纷。我国宪法明确规定，国家可以对公民的私有财产实行征收并给予补偿。公民的私有财产包括了动产、不动产和知识性财产，其中对不动产的征收最为常见。不动产征收补偿关系到被征收人的切身利益，对补偿数额和方式的不认同往往会成为其与政府间矛盾的爆发点。由此可见，建立不动产征收补偿制度是法律解决利益冲突的手段，是个人利益与公共利益平衡的本质体现。因此，不动产征收补偿制度作为重要的法律制度，立法者应将其系统地规定在法律中，使其权威化、统一化和全面化。

立法现状：现行法律与行政法规的缺陷

由于《征收征用法》的缺位，我国对不动产征收补偿的规定散见于各单行法律与行政法规中，运用不动产征收补偿制度需要适用不同的法律法规。因法律局限性，现行法律法规有所冲突或留有空白时，不动产征收补偿制度可能会适得其反。从不动产征收补偿制度的概括性规定来看，存在补偿的主体模糊不清的问题。《宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见《宪法》规定的补偿主体为国家，而国家作为一个抽象概念并不能作为具体行政行为的主体，因此可以将补偿主体认定为国家的行政机构——政府。《物权法》第四十二条虽然也对征收补偿作出了规定，但规避了具体作出征收补偿的主体这一内容。然而，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定房屋征收部门可以将房屋征收与补偿的具体工作委托给房屋征收实施单位，显然与《宪法》的规定相违背。由此造成的不动产征收补偿主体混乱给被征收人实现救济带来了困难。

不动产包含土地及房屋，土地性质有不同的划分标准，房屋亦然。从不动产征收补偿制度的具体规定来看，现行法律法规未对土地和房屋进行统一的性质划分从而造成一些不动产征收补偿存在立法空白。《物权法》第四十二条第二、三款原则性规定了集体土地和单位、个人房屋的征收补偿。其将土地按所有权归属划分为国有土地和集体土地，将房屋按用途简单划分为个人住宅和非住宅房屋。《土地管理法》第四十七条具体规定了耕地的征收补偿事项，同时规定其他土地的补偿费由省、自治区、直辖市参照耕地补偿标准实行。《土地管理法》对土地征收赔偿制度作出了规定，它将土地按通途划分为农用地、建设用地和未利用地，对农用地的征收着墨较多而对建设用地征收赔偿制度采取了规避的态度。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章对房屋征收的补偿制度作出了较为详尽的规定，但值得注意的事该法规所调整的范围仅限于国有土地上的房屋征收。尽管各法律法规相互协调可以使部分不动产征收补偿有法可循，但集体土地上房屋征收补偿、划拨用地征收补偿等不动产征收补偿依然处于法律的真空状态。

发展方向：单独立法与授权立法的统一

不动产征收补偿制度的本质及立法现状说明其亟需一部系统而全面的法律加以固定，以更公平合理地化解社会发展中个人于政府间的矛盾。《立法法》第八条第七项规定对非国有财产的征收、征用事项只能制定法律。非国有财产包括了动产、不动产和知识性财产，此处的“征收”也包涵了决定、程序和补偿等过程，因此对不动产征收补偿制度只能由全国人大及其常委会制定的法律规定。根据《全国人民代表大会法律委员会关于第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，关于制定《行政征收征用法》的议案已被提交待进一步讨论研究，这寓示着不动产征收补偿制度将作为《行政征收征用法》的重要部分为不动产征收补偿提供全面的法律依据和具体的法律标准。

当然，由于我国的产权登记制度管理、公民的产权意识，行政执法人员执法水平仍有较大发展空间，正式出台《行政征收征用法》的条件尚未成熟。因此，根据《立法法》第九条和第十一条的规定，全国人大及其常委会可授权国务院在对非国有财产征收、征用中选择部分事项先制定行政法规，经过实践检验等制定法律的条件成熟时再由全国人大及其常委会及时制定法律。全国人大及其常委会可以授权国务院先行立法，制定《集体土地上房屋征收与补偿条例》、《建设用地征收与补偿条例》、《划拨用地征收与补偿条例》等行政法规以规范实践中的征收补偿乱象，填补立法空白，等时机成熟时再制定统一的法律。

在应然层面上不动产征收补偿需要统一的法律加以规制，在实然层面上现有法律法规对不动产征收补偿存在空白。因此在现阶段可以通过单独立法和授权立法加以过渡，待立法条件成熟后再制定统一的法、全面的法，以平衡个人利益与公共利益的冲突。

张楠楠(1994-)，女，汉族，江苏南通人，法律硕士，四川省社会科学院法学研究所，研究方向：地方立法。