系统权变理论视阈下推进我国纪检监察体制现代化探析

王耀强



系统权变理论视阈下推进我国纪检监察体制现代化探析

王耀强

（中共湖南省委党校 湖南 长沙 410000）

纪检监察体制改革必须以现代化为其目标指向。同时，这是一项系统工程，不能片面地割裂改革措施之间的有机联系，必须全盘考虑、综合施策。结合系统权变理论的优势，考虑到这两者之间的紧密对接，可以从更新执纪监督理念和方式、加强组织独立性和权威性、增强人员素质和能力、规范监督权力运行等四个方面来整体推进当前我国的纪检监察体制改革。

纪检监察；系统权变理论；治理体系；体制改革

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这深刻表明，中国的改革已经进入建立健全制度体系，使各方面制度更加成熟定型，从而实现国家有效治理的新阶段。纪检监察体制是我国治理体系的重要组成部分，其本身的现代化是国家治理现代化的应有之义。当前，我国正在深入推进国家监察体制改革试点，在改革的方案和路线图还不完全清晰的背景下，学者们针对如何完善这一制度提出了各种建议和设想。遗憾的是，这些建议和设想大多停留在问题的表面，没有看到各项改革措施的内在有机联系，缺乏一种整体观。然而，纪检监察体制改革又是一项综合性、系统性、全局性的改革，改革的措施牵一发而动全身，必须着眼全局、多措并举、形成合力。基于这一考量，为了全方位、多角度、多样态地阐释纪检监察体制改革的相关问题，本文引入了国际上流行的基于系统论和权变观的专门致力于研究组织和管理问题的系统权变理论为分析模型，以期对这一问题有更好的了解。

一、治理体系和治理能力现代化是纪检监察体制改革的目标指向

政治学界普遍认为：国家权力对社会施加影响的模式大致经历了这么几个阶段：管制状态（传统行政）——管理状态（新公共管理）——治理状态（治理现代化）。可以说，我国的国家发展进程走的正是这一路径，目前正处于从第二阶段到第三阶段的过渡与探索期。因此，以现代化为总目标的全面深化改革进程中，一切领域和环节的变革都应适应现代化这一鲜明的时代要求。

（一）治理和治理现代化

当代国家和社会正在经历着深刻变革，新事物方兴未艾，新问题层出不穷。公共事务日益复杂，利益主体日益多元，民众需求日益多样，这使得国家管理的难度日益加大，亟需新的模式适应变革。在这一背景下，治理理论在20世纪80年代应运而生，并被广泛地应用于政治、经济、社会等诸领域，起着框架性的解释和指导作用。全球治理委员会这样界定治理：“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[1]由这一定义及相关文献中的表述可知，治理主要的内涵就是指由包括公共、私人部门和公民在内的多主体通过制定正式制度和非正式协定来共同协调和处理公共事务的一个持续互动的行为过程。与传统的管制和管理相比，治理的突出特征同时也是它的显著优势就是强调多元主体的共同参与，强调参与过程的协调、合作与共担共享，突出民主、法治与社会化原则。

当前我国提出的国家治理现代化是治理理论发展的一个新高度和一个新的里程碑，是适合我国国情的一个重大战略抉择。有别于传统管理模式，治理现代化要求国家各方面的治理要更好地体现出科学性、民主性、法治性，同时各方面的运行要更加制度化、规范化、程序化。它主要包括两部分，一是治理体系现代化，一是治理能力现代化。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、互相协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[2]简单来看，治理体系现代化是指国家治理组织系统结构的现代化，治理能力现代化是指国家治理者素质和治理方式方法的现代化。“国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，有了好的国家治理体系才能真正提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[3]

（二）纪检监察体制是国家治理的重要组成部分

我国的纪检监察体制经过几十年的发展变迁形成了今天这样一个局面：依托一系列党内法规条例和行政监察法律法规，依靠一系列相应的配套制度设计安排，承担起执政党和政府专门监督机关的重任，在推进廉政建设、增进民生福祉、实现社会正义等方面发挥了重要的作用。鉴于纪检监察机关特殊的性质，它工作涉及面广，具有全局性、综合性、渗透性的特点，是社会各领域治理的一个纽带，在国家治理体系中扮演着一个举足轻重的角色。中央纪委书记王岐山曾指出：“纪检监察工作是国家治理体系的重要组成部分，要改革反腐体制，逐步实现治理体系和治理能力现代化。”[4]鉴于纪检监察体制在国家治理中的重要地位和作用，在以实现国家治理现代化为目标的全面深化改革的总蓝图中，纪检监察体制的变革与创新也必须以现代化为目标指向，这样不仅能为经济社会发展创造一个良好的环境，还能为自身的健康运行提供一个科学的运行图式，进而成为衡量现代化治理能力的一个重要标准。

二、系统权变理论与我国纪检监察体制的契合

我国当前进行的纪检监察体制改革是一项全方位、多领域的深层次改革，影响度广，辐射面大，必须用一种全局的、动态的眼光来考察。系统权变理论正是这样一种以系统论和权变观为突出特征的理论视角。找到两者的共通性和契合点无疑有助于帮助我们更好地认识和推动当前纪检监察体制的改革。

（一）系统权变理论内涵及优势

弗莱蒙特•Ｅ•卡斯特和詹姆斯•Ｅ•罗森茨韦克共同完成的《组织与管理：系统方法与权变方法》一书标志着系统权变理论的诞生。他们认为：“寻求最大的一致性是管理的主要任务，提高效能、效率和成员满足感的有效手段是组织同环境以及内部设计之间达到互相和谐。”[5]系统权变观主张组织不仅是在与其有关联环境的持续作用中达到动态合理平衡运行同时仍保持其内外能量有效转换的开放性系统，还是关系整体同外界变化着的动态环境有一定区分限定的具有技术性的社会系统。[6]他们提出，任何一个组织一般都由目标价值、结构、技术、管理、社会心理五个分系统组成，同时它们与对各分系统均有不同程度且具非线性和复杂性影响的环境超系统共同构成了解析组织与管理的系统权变模型。

系统权变理论由系统论和权变观两部分有机结合而成。“系统观念使人们在面对复杂多变形势时得到及时、有效且更具深度认识，从而有助于提高行动者采取适合具体实际的行之有效的管理行动”。[7]权变观有助于我们在充分认识到组织复杂性的基础上，恰当地将结构与技术相匹配，将环境与设计相联系，将战略与战术相结合，为人们因时因地制宜处理事务提供了一个灵活的框架。鉴于系统权变理论这一突出的优势，上世纪70年代至今，它被广泛地应用于广大政府机关的组织变革与创新，有效提升了组织效能。

（二）系统权变理论与我国纪检监察体制的对接

当前我国的纪检监察体制改革是一项涉及面广、结构复杂的系统工程，由各个不同的层面和部分组成。结合我国纪检监察的实际情况并借鉴和融合系统权变模型，能够有效找到它们的对接点。具体对接情况表述如下：纪检监察超环境系统是一个由政治、经济、文化、社会、生态等要素组成的庞杂系统，它为整个纪检监察系统提供外部环境和依托，与其他系统进行互动与策应。环境超系统根本上形塑纪检监察系统的价值观与目标，很大程度上影响和制约着整个系统的分化与整合。纪检监察目标与价值分系统涉及纪检监察的价值观和价值体系，它通过职能因子耦合组织目标与组织决策，彰显纪检监察宗旨与价值。纪检监察技术系统涵盖完成本职工作所需具备的专业知识和技能及相应的硬件和软件设备等，技术因子影响着该系统的社会心理系统和组织结构系统。纪检监察结构分系统包含纪检监察组织模式、机构设置、管理层次与幅度、工作职责、职位数量等，与其他分系统有着密切的联系。纪检监察社会心理分系统包括纪检监察组织心理、群体心理、个体心理等要素，它是一把“双刃剑”，其健康与否直接影响监督效能的发挥。纪检监察管理分系统统属纪检监察的领导、决策、执行、监督等环节，通过拟定工作目标、计划，建立控制程序等将整个纪检监察系统向前推进。总之，纪检监察环境超系统由于自身的变化相应对其他分系统提出变革要求，各分系统则通过内部诸要素的优化整合对环境超系统的变迁作出回应。同时，各个分系统之间又互相交叉和渗透进而形成一个有机的统一体。两者配合，充分彰显了整个纪检监察系统的有效性与适应性。由此观之，纪检监察体制的整体性与回应性和系统权变模型架构之间能够形成协同对应、有效匹配。

三、推进我国纪检监察体制现代化的实现路径

当前进行的全面深化改革突出强调更加注重系统、整体、协同的战略要求，这也应当成为推进当前纪检监察体制改革的重要指导原则。针对当前我国纪检监察体制普遍存在着的独立性不强、权威性不显、专业化不高、协调性不足，法律法规不完善、权力行使不科学、内部管理不规范等与现代化相背离的突出问题必须整体考虑、综合施策。结合当前国家监察体制改革的有关设想和精神，以系统权变的视角来审视，笔者认为改革目前的纪检监察体制必须做好以下几方面的工作。

（一）更新执纪监督理念，创新监督方式

思想是行动的先导，没有一些现代化的与时俱进的理念就不可能有推动现代化的行为。因此，要推动纪检监察体制改革向现代化迈进就必须要求广大纪检监察干部转变那些传统、落后的思想意识，树立一些现代化的监督理念。首先，树立强化对权力制约和监督的正确观念。传统的一些不好的监督观念认为，我们的干部觉悟普遍较高不必监督；监督要服从一时一地的经济社会发展，不能过多监督；干部尤其是一把手权力过大不敢监督。必须摒弃这些不能、不敢、不必监督的落后观念，树立起权力监督是对干部负责、对国家负责、对人民负责的理念。同时，监督要摒弃以前的人治思维，更多地运用法治思维和方式来推进工作。其次，培养创新精神，摒弃保守观念。切实扭转那种只重事后惩戒，不重事前防范事中控制的落后思维，实行关口前移，将事前防范、事中控制、事后惩戒有机结合起来，筑牢监督的完整防线。同时要善于创新运用经济、法律等手段激发监督活力，以创新的思维把脉现实，克服被动守成的保守观念。最后，树立群众路线意识，摒弃特权思想。现代化社会的治理强调多元主体的共同参与，纪检监察工作也应如此。要积极创造条件，充分提供能让广大群众参与纪检监察工作的平台，广泛听取民意，多方汇聚民智，进而形成对权力监督制约的强大合力。

（二）整合不同的监督力量，提高纪检监察机关的独立性和权威性

治理现代化要求组织的系统结构必须优化，符合组织运行的本质客观要求，这样才能发挥出组织应有的作用。当前最突出的就是要解决纪检监察“双重领导体制”的问题。按照积极稳妥、分步推进的原则，首先是要积极落实党的十八届三中全会提出的纪检监察领域“两个为主”和“两个全覆盖”，推进双重领导体制的具体化、程序化、制度化。在这一成果基础上探索整合分散于党、政、司法等系统的监督职能并实行大合署，成立隶属于各级人民代表大会的人民监察委员会，统一行使权力监察职能，处于监察的核心和枢纽地位。需要注意的是，为了充分保证这一新成立机关能够有充分权威行使监察权力，必须立法赋予其必要的监督权限如调查权、审计权、留置权、处置权等。实践证明，监察主体的相对独立是保证监察职能充分发挥的一个不可或缺的条件，因此还要积极探索保证这一新成立机关独立性的措施。要以上级监察机关的管理为主，地方为辅，实现监察机关内部人、财、物管理的独立，直至最后完全垂直独立。整合内部监督资源，实现监督的相对独立，提升监督的权威性，这些举措将充分理顺监察系统内部关系，回归监督的权力本质，有效避免“虚监”、“弱监”和“失监”，进而充分发挥出监察应有的作用。

（三）加强内部管理，提高监察队伍专业素质和能力

国家治理现代化归根到底是人的现代化以及人所运用的技术手段的现代化。为了进一步规范纪检监察系统的内部管理，建设一支高素质的纪检监察干部队伍，当前应该抓好以下几方面的工作。首先，建立合理的选拔、培养机制。完善干部准入机制，提高进入的门槛，仿照法官、检察官实行资格准入。实行纪检监察干部职业化，建立一支稳定的力量。完善干部培训教育机制，不断提升干部的业务能力和思想水平。其次，加强对干部的日常管理和考核。借鉴管理学中的全面责任管理和绩效管理，探索建立纪检监察系统内部的日常绩效考核管理体系，加上严格的监督执行，这将有助于提高工作效能。最后，提升干部的专业素质能力，加强对科学技术的运用。广大纪检监察干部要适应信息化时代要求，努力学习金融、法律、管理、心理、计算机等领域的专业知识，提升自己的专业理论水平和能力。要善于借助和运用当今功能强大的互联网，开展电子监察、网络反腐等，提高监督效率。加强纪检监察系统现代化软件、硬件建设，使精干专业的人才队伍与高科技技术手段形成有效融合。所有这些措施的目的就是致力于打造一支品德好、素质高、业务强，懂监察、会监察、善监察，规模适度、训练有素、精干敬业的专业监督队伍。

（四）健全法规制度，规范监督权力运行

法治化是国家治理现代化一个重要的衡量指标，关系着治理的顺利进展与成效。党的十八届三中全会提出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”从这方面来看，当前纪检监察体制改革应加强以下几方面的改进。首先，根据经济社会快速发展的实际情况及建设法治国家的战略要求，加紧制定和完善相关的监督领域法律法规，如监督法、反腐败法、审计法、公职人员财产申报法等，同时健全一系列配套的制度规定，从而织密权力监督的法律制度体系，做到有法可依。其次，规范监督权力的行使。建立起科学严密的工作程序和业务流程，明确权力行使的条件和程序，确实做到不越权、不渎职，将从严管理干部的要求贯穿于监察工作全过程。最后，加强内部监督，同时积极引入外部监督。历史经验一再证明：对监督权本身进行监督是权力监督这一概念的题中应有之义，监督权如果不受监督就违背了设置监督机构的初衷。纪检监察机关必须建立健全内部权力监督和互相制约机制，加大自我监督力度，切实解决“灯下黑”问题。同时还可以尝试引入外部民主监督和舆论监督，确保监督权的不变质。

纪检监察体制改革是我国当前正在全力推进的重大政治体制改革，关系重大，影响深远。只有更新执纪监督理念才能为这项改革提供内在的方向指引和精神动力支持；只有整合不同的监督力量，提高纪检监察机关的独立性和权威性才能为这项改革提供坚强的组织保证；只有规范内部管理，提高纪检监察队伍人员的素质和能力才能为这项改革提供强大的人力资源保障；只有健全法规制度，规范监督权力运行才能为这项改革塑造外在的刚性约束。这四方面举措内外兼顾、互相配合，能够有效发挥纪检监察体制改革的协同效应，使改革效果最大化。最后，只有继续全面深化以实现国家治理现代化为目标的改革，形成“五位一体”的总体战略布局，才能为监察体制改革创造一个良好的社会环境，我国的纪检监察体制才能更好地适应经济社会的发展，为中国梦的顺利实现发挥应有的作用。

[1]俞可平．治理与善治[M]．北京：社会科学文献出版社，2000:4.

[2] 习近平．完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化[N]．人民日报，2014-02-18（01）.

[3] 王伟光．努力推进国家治理体系和治理能力现代化[J]．求是，2014（12）.

[4] 新华网．忆历史，促反腐：王岐山在湖北调研时的讲话解读.http:politics.people.com.cn/n/2013/-1125/c70731-23651641.html.

[5][6][7] (美)弗萊蒙特•Ｅ•卡斯特、詹姆斯•Ｅ•罗森茨韦克：纳织与管理：系统方法与权变方法：第４版[M]．北京：中国社会科学出版祉，2000：144、150、147．

责任编辑：倪 芬

D630.9

A

1674-1072（2017）04-043-04

2017-06-02

第六届教育教学与建设立项项目子课题的阶段性成果。

王耀强（1990-），男，江西永丰人，中共湖南省委党校党史教研部中外政治制度专业硕士研究生，主要从事中外监督制度研究。