党员领导干部“八小时以外”社区监督制度探索——以深圳盐田区为例

袁 忠 蔡海珠



党员领导干部“八小时以外”社区监督制度探索——以深圳盐田区为例

袁 忠 蔡海珠

（中共广东省委党校，广东 广州 510000）

加强党员领导干部“八小时以外”生活圈、社交圈和休闲圈的监督，是我党监督形式的创新举措，是全面从严治党、建设清正廉洁的党内政治风气的重要途径。深圳盐田区以社区监督为着眼点，建立党内监督、社会监督、家庭监督和舆论监督的立体化监督模式，取得了一些成效，也存在不少问题。今后应从加强社区监督人员业务培训，健全监督机制，社区监督同社区服务双管齐下等方面完善党员领导干部“八小时以外”监督制度。

党员领导干部；“八小时以外”；社区监督；社区服务

加强党员领导干部“八小时以外”的监督是全面从严治党、全面依法治国的重要举措，也是加强党员领导干部管理促进党风廉政建设的客观要求。多年来，党和国家对于党员领导干部八小时以内的监督制度相对比较完善，而“八小时以外”是党员领导干部违纪违法发生的高频时段，其“八小时以外”的活动具有分散性、复杂性、流动性以及隐秘性特征，容易成为监督管理的“盲点”和“空白区”。因此，在新的历史条件下探索完善党员领导干部“八小时以外”的社区监督具有极其重要的理论和现实意义。

一、加强党员领导干部“八小时以外”社区监督的思路和出发点

根据党情、国情和世情的新变化，党和国家把党风廉政建设摆在十分重要的战略地位。习近平总书记在第十八届中纪委第二次全体会议上指出：“实现中华民族伟大复兴的‘中国梦’，必须把我们党建设好。党风廉政建设和反腐败斗争，是党的建设的重大任务。”[1]党的十八届六中全会指出，“监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措”。[2]2015年8月6日广东省委纪委、省委组织部和省人社厅联合下发《关于加强党员领导干部“八小时以外”活动监督管理的意见》，明确指出“八小时以外”监督的对象和内容，为监督党员领导干部“八小时以外”的生活圈、娱乐圈、交往圈指明了方向, 为党的监督建设提出了制度化和标准化的路径选择。2015年年底，深圳市盐田区被广东省委纪委确定为党员领导干部“八小时以外”监督的试验区，启动了党员领导干部社区监督的制度性探索。

（一）建立社区监督制度，丰富和完善干部监督方式和党建理论

塞缪尔·亨廷顿指出，“腐败是公职人员为牟取私利而违反公认准则的行为，腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换。”[3]党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央对腐败持零容忍、高压式的态度，“老虎”“苍蝇”一起打。加强党员领导干部社交圈、生活圈、休闲圈的监督，有利于纯洁党内政治风气，增强党员领导干部的廉洁自律和勤政廉政，保障“三严三实”的有效落实。盐田区针对科级实职和处级干部进行重点监督管理，有效地实现了党员领导干部监督的纵深推进和精准发力，深化全面从严治党的进程。党员领导干部监督进社区是从源头预防和治理权力腐败，将党员领导干部日常生活纳入监督的范畴，及时发现问题、及时提醒和解决问题，防止党员领导干部在日常生活中出现权钱交易、以权谋私等腐败现象，真正做到不想腐、不能腐、不敢腐。

2016年1月12日习近平总书记在十八届中央纪委六次会议上提出“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”加强党员领导干部的社区监督，不仅补充完善了干部监督方式，同时也是对马克思主义党建理论的丰富和发展。“坚持经常抓、抓经常，持之以恒纠正‘四风’，惩前毖后、治病救人，实践监督执纪‘四种形态’，在强化日常监督执纪上下功夫，抓早抓小，动辄则咎。”[4]盐田区从党员领导干部的日常生活着手，坚持“抓早”“抓小”，把党员领导干部自我约束和党内监督相结合，同社区监督、群众监督和舆论监督相融合，构建日臻完善的监督机制，推进党员领导干部进社区制度化、规范化和程序化，不断提高党的治理能力和治理水平，从而实现全面治党和从严治党的理想目标。

（二）加强社区监督管理，提升党在基层社区的形象和公信力

古人云：水可载舟亦可覆舟，党群关系就如同“鱼水关系”“血肉关系”。因此加强党的建设和干部管理必须坚持走人民群众的路线，相信群众依靠群众。“民心是最大的政治，要把管党治党政治责任落实到基层，厚植党执政的政治基础。我们党最大的政治优势是密切联系群众，民心始终是我们党最深厚的执政之基。”[5]党员领导干部进社区，目的在于以社区党组织作为依托，加强对党员领导干部的监督，督促党员领导干部参与到社区管理和服务中，在服务中接受监督，在监督中优化党群关系；不仅有利于加强对党员领导干部“八小时以外”的监督，也有利于化解党群之间的矛盾，提升党在基层社区的形象和公信力。

（三）积极参与社区建设活动，提升社区管理和服务水平

社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。党员领导干部“八小时以外”的主要活动场所是社区，随着机关后勤社会化和单位管理体制的变革，社区将在公民生活中承担越来越重要的功能。盐田区在试点过程中提出“寓监督于服务中”的理念，党员领导干部接受社区监督的同时，积极为社区管理和服务出谋划策，以社区“主人”的精神发挥自己的特长参与到社区经济建设、文化建设、治安建设、生态治理中，为共筑幸福社区贡献力量。党员领导干部主动参与社区建设和服务，可以充分利用自身的资源优势、智力优势为社区群众谋利益、促发展，不断提高社区管理水平、改善社区服务质量。

二、党员领导干部“八小时以外”社区监督的盐田试点模式

（一）先行创新试点，探索党员领导干部监督进社区

自2015年底被广东省确定为党员领导干部监督进社区的试验区之后，盐田各社区的功能在管理和服务功能之外增加了监督功能。为促进党员领导干部的“八小时以外”监督向社区延伸，盐田以田东、海涛两个社区为实验点向全区各社区全面铺开。首先，加大宣传教育，创造良好监督氛围。从党政机关内部到公交站点、社区宣传栏、公共场所LED屏幕和微信、微博等大众媒体渠道，对“八小时以外”监督进行覆盖式宣传。针对党员领导干部监督管理的新任务、新要求，盐田区首创新型社区监督机构、监督方式及社区廉政监督员队伍，现在已建立23个社区监督联络站和19个社区纪委，每个社区监督联络站每年均有社区监督专项经费2.5万元，为社区监督提供经费保障；顺应信息时代的发展，在每个社区建立党员领导干部微信群，作为信息共享、社区活动发布、政治教育的桥梁，促进社区之间的经验交流和沟通，提升社区服务和监督的功能。在社区监督联络站监督下，党员领导干部通过填写《领导干部接受社会监督登记表》进而建立信息资料库，登记造册，全区已有606名党员领导干部到社区报到，亮明身份，主动接受社区监督。

（二）完善规章制度，确保党员领导干部社区监督依规运行

为推进党员领导干部廉洁自律和监督工作，2015年以来盐田区根据监督工作状况制定和完善了《社区廉政监督员工作制度》《党员领导干部“八小时以外”活动社区监督推广实施方案》《党员领导干部“八小时以外”活动社区监督联络站工作制度》《党员领导干部“八小时以外”活动十个不准》《社区监督联络站信息报告制度》等规章制度，为党员领导干部社区监督工作依法有效落实提供了制度堡垒，推动社区监督工作上新台阶。同时，逐步建立党员领导干部家属联系制度、干部考察联系社区制度和领导干部家风评价机制；修订和完善党员领导干部年度综合事项报告、重大问题及重要事项请示报告、谈心谈话、廉政承诺等制度；把党员领导干部“八小时以外”活动作为干部谈心谈话、民主生活会、干部考察、述责述廉述德、派驻监督、党风廉政建设责任制考核的重要内容，形成较为完备、具有盐田特色的社区监督管理机制，以确保各项监督工作落实常态化、规范化和制度化。

（三）突出社区预防，构建社区监督综合立体化模式

以社区监督为重点，构建党内监督、社会监督、家庭监督、舆论监督于一体的综合立体化监督模式。社区监督联络站每季度开例会和定期召开座谈会，邀请社区监督员以外的热心居民、信息采集员、社区保安、保洁员等参加座谈会，加大社会公众参与力度，集中意见融入民智。在19个社区内设立举报信箱，公布监督人员电话和电子邮箱等监督举报渠道；走访社区业务主管部门和社区居民，明访、暗访党员领导干部的政治自律、道德守法、社会公德、家庭美德等情况。其中8个社区已经成立妇女互助会，构建区-街道-社区三级促廉监督体系，发挥妇女群众中的“慈母贤妻孝女善邻”示范带头作用。加强与妇联合作，利用妇联微信、微博公众平台，宣传勤廉家风教育，强化家风廉洁建设。有关妇联组织深入社区开展了“入户张贴一副对联”“发出一封勤廉倡议书”“征集一句家规家训”等家风廉洁活动，促进勤廉家风建设，前移监督口岸，建立家庭妇女“贤内助”“廉内助”的系统工程，筑牢党员领导干部“八小时以外”活动家庭监督管理底线。

（四）注重监督实效，寓监督于服务之中

“寓监督于服务之中”是盐田创新社区监督的精神理念，全区根据社区治理的需要和居民的生活、工作需求，组建社区服务活动，积极开展各类公益活动，细化社区活动项目，引导党员领导干部根据个人职业特长和兴趣爱好加入相应的服务队伍，在社区中亮明身份，自觉接受监督服务于社区居民，密切联系群众，共促社区繁荣发展。社区组建徒步、登山、骑行、健身、烘焙等兴趣活动，邀请党员领导干部加入其中，打造阳光生活圈。社区结合“两学一做”学习教育定期组织社区党员开展各项公益活动包括主题讲座、服务活动等，其中有法制宣传、预防诈骗、预防职务犯罪、医疗保健、妇女儿童权益保障、垃圾分类、生态文明建设等，丰富党员领导干部和社区居民业余文化生活。注重监督实效，把党员领导干部的“八小时以外”监督向社区和家庭延伸，“寓监督于服务之中”，较好地发挥党员领导干部的自我价值和社会价值，实现干部监督与社区共建活动的“双赢”。

三、党员领导干部“八小时以外”社区监督试点活动存在的主要问题

（一）社区监督机构地位有待提高

社区是基层居民自我管理、自我服务、自我教育的群众自治组织，社区党组织是党组织层级体系的最基层一级，社区纪委和社区监督联络站是在社区党组织的领导下发挥其监督功能，接受区纪委培训、管理和监督，并对其负责和定期汇报工作情况。社区所处的地位决定了其社会监督的力度和深度有限，社区监督人员担心对于党员领导干部监督过严会被打击报复，致使日常监督管理制度执行弱化，监督容易流于形式主义。另一方面，社区监督联络站作为党员领导干部“八小时以外”生活圈、休闲圈和社交圈的核心监督机构，其地位和其他监察单位部门的关系和权责尚未完全明确，社区和党委、纪委等部门难于形成监督合力、突破“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的监督怪圈。

（二）社区监督人员业务素质有待加强

从监督主体来说，社区监督员是党员领导干部“社区监督”的主体和执行者，是社区监督的重要抓手。社区监督人员不仅要求人员具有较高的政治觉悟和道德水平，更重要的是拥有专业的知识和业务技能。盐田区社区监督人员是从40位驻社区“两代表一委员”、退休老党员、社区工作人员等群体中遴选而出，其政治素质较高、公道正派、也有良好的群众基础，但是其监督素养和监督能力还有待于提高。再加上大多数公民受传统文化影响，对公权力具有畏惧之心，对于科级实职和处级干部，社区监督人员难免有所怯懦，不敢监督也不善于监督。同时，区有关部门对社区监督人员的培训深度不够，导致社区监督队伍未能充分发挥其监督功能。

（三）社区监督机制有待健全

制度、机制具有根本性、长期性、全局性和稳定性，是从严治党的重要武器。深圳市盐田区建立并落实社区监督工作站、社区监督人员工作办法、实施方案等规章制度，推出党员领导干部家属联系制度、社区监督纳入干部考核等机制，在一定程度上明确了社区监督管理内容、创新社区监督方式和前移监督关口，但仍缺少一套严格的监管程序和行为监督评价标准以及监督评价体系。监督场所和监督内容尚未细化；监督检查查处机制不健全；具体应采用何种手段和方式监督“一把手”、如何监督“人事任用”“分管项目审批”等重点行为和事项，尚未找到切实有效的办法；社区监督人员的假报、虚报等处罚机制缺位，这些问题的存在严重制约了社区监督功能的有效发挥。

四、完善党员领导干部“八小时以外”社区监督制度探索

（一）建立健全社区监督制度规定

诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则”，“制度是为人类设计的，构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。”[6]制度是基础，是规范全局的手段和方式。首先，要建立健全监督“关键少数”党员领导干部的日常监督制度，尤其是针对重要项目“一把手”的日常监督，对社区酒店、会所、宾馆、度假村等重点场所要设立监督检测点重点监督，全面铺开监控，重要节假日和重要事件时重点把守。其次，要将党员领导干部晋升同社区监督考核相结合，完善“领导任职前进社区、考核业绩进社区、优中评优进社区”的考核体系；尽快完善出台《社区监督考核领导干部评价体系和标准》，明确社区监督的评价体系和监督程序。第三，建立社区监督人员问责机制，确保社区监督人员如实反映监督对象情况。第四，建立健全党员领导干部“八小时以外”公示制度，无论党员领导干部参加社区活动还是党建、政府等工作动态都通过大众传媒向社会公开公示等。

（二）建立健全社区监督管理机制

根据社区管理、服务和监督“三位一体”的思路，坚持“寓监督于服务”的精神，推进党员领导干部进社区的制度探索，延伸党员领导干部监督的时间和空间触角；以社区监督为核心，充分整合社区资源和党员领导干部人才资源；提高社区监督机构的社会地位，授予社区监督权力，明确区党组织、社区纪委和监督联络站的权责关系，强化社区纪委和社区监督联络站的监督功能；拓宽民主监督渠道，重点监督党员领导干部“八小时以外”的生活圈、休闲圈、社交圈和重要场所以及重大事项，强化社区监督预防机制；畅通民意表达机制，引入“互联网+”的信息平台，加强社区之间的经验分享和信息沟通交流，推动党员领导干部监督同社区服务一体化；将社区监督经费预算列入财政支出，建立以政府为主导，企业、社会投入的多元化资金保障机制，促进社区监督健康长效发展。

（三）提升社区监督人员素养

思想是行动的先导，行为是思想绽放的结果。社区监督人员素质的高低直接影响党员领导干部“社区监督”进展和落实情况。首先，加大宣传教育力度，培养社区监督人员敢于监督的意识。社区监督权力是区纪委赋予的权力，对广大社区党员领导干部具有监督、提醒的作用。其次，加强社区监督人员的党性教育和锻炼。定期开展“两学一做”教育，加强党章和《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党廉洁自律准则》等的学习，熟练掌握党的方针政策和各项规章制度。第三，定期开设专题业务培训，加强法律法规、监督技能的实操训练。面对我党建设和时代发展的新局势，社区监督人员应与时俱进，加强监督理论学习和业务培训，提高监督素养和监督能力。

（四）寓“社区监督”于“社区服务”体系之中

社区是“由居住在一定地域范围内人群组成的、具有相关利益和内在互动关系的地域性社会生活共同体。”[7]将社区监督同社区服务有效结合，积极引导党员领导干部参与社区服务活动，安排党员领导干部周末或节假日定期到社区服务，并以此作为党员领导干部考核的重要内容之一。政府通过购买社会服务或者委托合作项目的方式，不断增加社区服务数量和质量，创新服务模式，适应居民群众对社区服务的多样化和个性化的需求。构建“菜单式”社区服务，建立党员领导干部信访接待制度，根据党员领导干部的专长和工作性质，以菜单式列举法律咨询、医疗卫生、文化建设等方面的社区服务，社区居民可以自主“点单”服务，有效拉近干部和群众的距离，在服务中监督，在监督中发展社区。

（五）创新社区监督立体模式

“努力形成科学有效的权力运行监督体系，增强监督合力”。[8]创新监督方式，创建以社区监督为依托，融合党内监督、社会监督、家庭监督和舆论监督为一体的党员领导干部“八小时以外”社区监督管理新模式。坚持“八小时以内”监督为主导，严守党内监督政治防线；强化社区监督功能，拓宽群众监督渠道，让党员领导干部自觉接受组织和社区双向监督；利用微博、微信、广播电视等大众传媒曝光干部“八小时以外”违法违纪行为，适时适当准确向社会公众公布监督举报的调查处理结果，加强警示和威慑作用；健全群众监督举报奖励制度和群众评议制度；筑牢家庭监督预防底线，积极开展发放家属监督联系卡、召开家属座谈会、家访约访、开展家属联谊活动等活动，加强家庭成员党纪党规学习，定期开展关于法纪法规教育活动，筑牢拒腐家庭预防底线；加快社区监督服务队伍建设，广泛动员社会各方面力量参与到监督服务，加大社区监督力度和广度，形成多元立体化监督势态。

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2] 中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报[N].新华社，2016-10-27.

[3] 亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.

[4][5] 中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议公报[N].中央纪委监察部网站,2017-01-08.

[6]（美）格拉斯.诺斯.制度、制度变迁于经济绩效[M].上海：上海三联出版社，1994:3.

[7] 潘小娟.中国基层社会重构：社区治理研究[M].北京：中国法制出版社,2005：6.

[8]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

责任编辑：林淑周

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1674-1072（2017）04-020-05

2017-06-23

袁忠（1967-），男，湖南攸县人，中共广东省委党校教授，主要从事公共管理、社区治理研究。蔡海珠（1993-），女，广东湛江人，中共广东省委党校2015级研究生，主要从事公共管理研究。