加快福州养老服务业发展研究

贾绍溪

（福州市人民政府发展研究中心，福建 福州 350001）

加快福州养老服务业发展研究

贾绍溪

（福州市人民政府发展研究中心，福建 福州 350001）

应对人口老龄化，福州养老服务业虽经过近年来的不断发展，取得明显成效，但还存在着多方面与老龄化形势不相适应的问题。加快推进福州养老服务业持续健康发展，应进一步完善保障措施，激活社会资本，优化服务结构，整合养老资源，聚焦医养结合，健全养老服务评估制度。

福州市；养老服务业

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》指出：积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务。福州正处在快速老龄化阶段。据福州市公安局户籍统计，截至2016底，福州市60周岁及以上老年人口达115万，比上年增加5万人，占户籍总人口643万人的18%，逼近中度老龄化社会，养老问题日趋突出。

一、福州养老服务业发展的主要成效

近年来，福州坚持政府主导，创新驱动，大力构建居家、社区、机构和医养相结合的养老服务体系，取得明显成效。

（一）居家社区养老服务稳步推进

一是以构建居家养老“15分钟”服务圈为抓手，加强社区服务设施建设。城乡社区共建成居家养老服务中心（站）438个，实现城区全覆盖。二是加大扶持力度。由市、区两级财政每年为每个站点投入5万元，为每个中心（站）配有2-3名专兼职助老员，全市共有专职助老员586人，兼职助老员867人，发展为老服务志愿者队伍322支、5000多人。三是创新服务模式。依托福州市金太阳老年综合服务中心，建立968885“一拨通”，将分散的家政公司、服务站点、医院等实体资源整合为养老服务链。目前，金太阳已与鼓楼区、台江区共144个社区居家养老服务中心（站）对接，享受会员服务达13万多人。

（二）机构养老功能不断增强

一是提升公办养老机构服务能力。近年来，共投入福彩公益金10亿元、财政拨付5664万元，着力推进市县两级社会福利中心、农村幸福院等养老机构建设。二是推进公办养老机构改革。以公建民营、行政划拨、协议出让土地等方式，推动鼓楼区福利中心和长乐市3家乡镇敬老院实施公建民营。截止2016年底，全市养老机构有150家(含在建项目)，其中公办83家(含福利院、福利中心、敬老院、光荣院等），公建民营2家，民办65家，养老床位数27999张，每千名老年人拥有床位24张（按现有户籍总老年人口计算）。

（三）医养结合加快推动

积极创新养老模式，着力推动医养融合发展。形成推动以福州市社会福利院、福州金秋老人护理院等4家养老机构为代表的“内设式”医养结合模式，以文澳老年公寓与福建医大附属第一医院合作共同创办福建医大附一护养中心为代表的“合作式”医养结合模式，以福州市东升养老院等4家为代表的依托其周边的医疗机构发展“协议式”医养结合模式；医养结合服务逐步向社区和家庭延伸，为城乡65岁及以上老年人建立了统一的居民健康档案，并定期提供健康管理服务；确定18家社区卫生服务中心作为“健康小屋”试点。

（四）政策保障制度不断完善

一是政策体系基本形成。出台《福州市关于加快发展养老服务业的实施意见》《福州市养老机构布局专项规划》等十几项相关配套政策文件。二是老年人社会保障实现基本覆盖。全市城镇职工基本养老保险参保人数达177万人，城乡居民基本养老保险（以下简称居民保）参保人数达210.73万人，城乡居民保参保率为98.62% 。目前已有68.3万多名符合城乡居民保条件的老年人享受每月不低于100元的养老金待遇。“十一五”以来已连续10年实现企业退休养老金增发，2015年达到人均2194.39元/月。

二、制约福州养老服务业发展的主要问题

尽管福州养老服务业发展势头良好，但总体上处于起步阶段，还存在着多方面与老龄化形势不相适应的问题。

（一）机构养老结构性矛盾有待扭转

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，2020年全国社会养老床位达到每千名老年人35-40张。福州养老床位仅达到每千名老人24张左右，养老床位供给总量明显不足，无法满足高龄、失能老人规模扩大对机构养老的需求。同时，一床难求和床位闲置现象并存，供需错位，结构性矛盾突出。当前公立、护理型养老机构供不应求，民办、非护理型养老机构床位闲置现象严重，乡镇敬老院更为严重。如公办福州市社会福利院和福州市光荣院目前已登记排队等待入院的人数都达到了200-300人。民办福州金秋老人护理院、天年老人护理中心，办院核定床位分别为175、170张，常年收住200人左右。一方面公办、护理型机构超负荷运转，另一方面民办、非护理型入住率低，农村敬老院入住率普遍偏低。如位于仓山建新镇的民办福州柏林老年公寓，拥有床位180张，常年入住20人左右，入住率仅为11%左右。截止2016年底，全市66家乡镇敬老院，入住率仅为25%。

（二）社会化程度低，市场活力不足

目前，福州民办养老机构仅占全市养老机构总数的43%，远低于省内厦门84%的比重，表明社会资本对养老服务业的投资意愿还较低。影响社会资本进入养老业的原因很多，除了用地难、融资难、风险高等因素外，最主要的还是养老服务属于微利行业。民办养老院投资者普遍反映，民营养老院如果入住率达不到50%，就难以维持，达到70%左右方可维持经营。目前，分布在仓山区、晋安区城郊、边远乡镇的一些民办养老院，入住的老人主要来自其周边地区，入住率一般在60%左右。

（三）部门配套细化政策有待进一步加强

政府出台了一系列文件，大多属于原则性要求，部门配套的细化政策措施相对滞后或缺失，一些政策无法落实，制约养老服务业发展。如在养老用地方面，供地政策不明确，未细化申请资格、条件、流程，各部门审批前置条件相互矛盾；新建小区养老设施配套落实难；利用闲置厂房、学校等场所改建养老设施，在消防审批、规划内部作用功能调整等方面都存在政策层面暂时难以突破的情况；养老机构医保定点准入门槛高，医养结合模式难以推广。如福州已实施医养型的几家养老机构，虽具备医疗条件，也都办理《医疗机构执业许可证》，但还是无法纳入“医保定点”，即使老年人在养老机构中能够就医，也无法享受医保报销。

（四）养老服务有效供给能力有待提高

全市居家养老服务偏重保障低层次家政服务，主要按照“低保低收入”、残疾、80岁以上老人等标准给予上门服务补贴，一些需要照护的空巢、独居、失独老人由于条件不符未能纳入服务范围。由于政策偏向于改善而不是解决问题，社区服务系统支持有限，助老服务以助餐为主。政府购买服务项目如精神文化项目、助老康复项目，针对的大部分是自理老人。

（五）设施建设投资后续运营缺乏资金支持

近年来，中央、省财政侧重支持养老服务体系的建设环节，不承担运营环节的资助和补贴，因缺乏后续经费支持，乡镇敬老院的床位普遍空置或运转艰难。就当前福州正在推动的农村幸福院项目而言，中央、省给予每个项目补助20万元，主要用于资助农村幸福院硬件建设。这些幸福院建成投入使用后，如何确保正常管理运行，切实发挥服务作用是关键，但目前有许多村都是空壳村、贫困村，其村财政无法支撑幸福院运转。

三、加快福州养老服务业发展的对策建议

应围绕老年群体多层次、多样化的服务需求，着力破解制约发展政策瓶颈，积极引导社会资本参与养老业，以发展护理型养老机构为重点，促进医养深度融合发展，推进“互联网+”养老服务创新，加快推进养老服务业持续健康发展，全力打造“幸福福州，品质养老”之城。

（一）完善保障措施，破解养老服务业发展政策瓶颈

1.推动养老配套设施监管关口前移

借鉴北京等地的经验做法，对新建商品住宅小区养老服务设施配套建设进行监管，民政部门由后期接管改为事前介入，全程参与新建小区的设计审核验收，新建小区养老设施未配套或不达标者不准销售楼房，确保养老服务设施配套到位。

2.制定养老机构医保定点准入标准

医保定点问题是亟待解决而且是多年一直未解决的问题。建议由相关部门根据养老服务机构行业特点，尽快制订出台符合养老服务机构特点的医保定点准入标准，鼓励和支持养老机构内设的医疗机构纳入医保定点，解决入住养老机构老人就医难、报销难的问题。

3.制定养老供地实施细则

建议由国土部门制定出台养老供地实施细则，明确申请养老用地主体的具体要求，明确划拨、出让、招拍挂等各种用地方式的申请资格条件，制定申请用地的具体流程，解决审批互为前置矛盾问题。

（二）激活社会资本，为养老服务业发展注入新动力

1.优化养老用地政策，释放供给活力

场地是社会资本进入养老市场的首要难题。建议将养老服务设施用地单列门类，纳入土地利用总体规划，扩大养老土地储备量；允许大型养老项目配套部分居住用地；支持鼓励社会资本利用闲置办公楼、校宿、厂房等社会资源改建用作养老服务机构，增强社会资本进入养老市场吸引力。

2.探索建立护理保险制度，激发市场活力

老年人护理风险问题影响社会资本进入养老市场的积极性。2012年开始，青岛市以城镇基本医疗保险为平台，建立了长期医疗护理保险制度。建议借鉴青岛经验做法，探索建立此项制度，形成有利于吸引社会资本进入养老领域的保障制度。

3.加大养老投资支持力度，激活养老市场

多方面加大对养老服务业的投资支持力度，探索设立社会资本为主体的养老投资基金，采用政府与社会资本合作（PPP）、公建民营、民办公助等多种模式，引导各类市场主体进入养老服务业，兴办多种形式的社会养老服务机构和服务设施，增加养老服务供给。全面放开养老服务市场，有序扩大养老服务业对外开放，扩大养老市场准入。

4.制定购买养老服务指导目录，释放服务空间

明确服务种类、性质和内容，细化目录清单，并根据实际情况变化，及时进行动态调整。建立健全由购买主体、养老服务对象以及第三方组成的综合评审机制，加强购买养老服务项目绩效评价。将政府购买服务与满足老年人养老服务需求相结合，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，并逐步拓展政府购买养老服务的领域和范围。

（三）优化服务结构，强化养老服务保障供给

1.制定家庭养老支持政策

鼓励子女与父母就近或者共同居住，在购房首付、贷款利息、契税上给予优惠。对于因子女和父母同住一套房或者就近居住并提供照护服务而需调整住房位置和改善居住条件的，认真研究给予住房购置相关契税减免和贷款优惠的支持政策。

2.发挥社区服务依托作用

按照“就近就便、小型多样、功能配套”的要求，建设和改造一批托老所、日间照料中心、老年驿站等社区养老服务设施，并通过政策引导、政府扶持、社会运营、市场运作、信息化辅助等多种方式，增强社区养老服务设施的生存发展能力。发展社区日间照料服务，针对家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人，提供日间照料、短期托养、配餐、文体娱乐等服务。

3.强化机构养老补充作用

以需求为导向，做到布局合理、规模适度、标准科学、设施实用，以失能、半失能老年人提供服务为重点。对于经济困难的，政府通过建设少量公办养老机构或购买服务的方式，提供无偿或低偿服务; 对于中低收入的，政府通过政策扶持和资金支持，鼓励社会力量兴办非营利性养老机构; 对于经济条件较好的，政府提供政策环境，主要通过社会投资和市场运作，为他们提供服务。

4.提升农村养老服务能力和水平

在满足农村五保对象集中供养需求的前提下，支持乡镇五保供养机构改善设施、功能条件并向社会开放，成为区域性养老服务中心。依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施，对乡镇敬老院和已建成使用的农村幸福院，由市级财政每年每个项目的运营予以适当的补贴。健全城市与农村养老服务对口协作机制，通过人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高服务能力。

(四)整合养老资源，夯实居家社区养老服务基础

1.推动设施适老化改造

通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式，推动老旧居住小区和老年人家庭的无障碍改造，优先安排贫困、高龄、失能等老年人家庭设施改造，组织开展多层老旧住宅电梯加装。建议将老旧居住小区设施适老化改造纳入政府为民办实事项目，按照社区申请、政府补贴的原则，分期分批实施改造。

2.开展互助养老服务

互助养老是介于纯社会化养老和居家养老之间的一种新型养老模式，既有社会化养老特征，又符合传统家庭养老习俗，更强调居民间相互帮扶与慰藉，是与当前经济、社会现实情况相适应的一种策略性选择。发挥社区、农村基层组织指导、组织作用，通过邻里互助、亲友相助、老人结对、老人抱团、志愿服务、时间储蓄等养老模式，创办社区微型家庭养老院、农村幸福大院等方式，大力发展互助养老服务。

3.整合社区服务资源

促进社区养老机构与就近社区诊所、医院合作，上门为老人进行常规体检、康复理疗等专业化服务。采取“社工+义工”模式，充分发挥社区服务中心作用，组织社工、义工定期为老人提供聊天、保洁等多样化服务。加强社区老年人协会和老年文化建设，积极开展社区敬老爱老宣传活动。

（五）聚焦医养结合，推进医养深度融合发展

1.推进养老机构内设医疗机构

按照“卫生计生准入、民政扶持、医保定点”的方式，支持 200 张床位以上规模的养老机构内设一级以上医疗机构；对不具备设置条件的，依据规模和实际需求，可内设医务室、护理室等；支持民办养老机构，根据需求和规模设置医务室、护理站或独立的医疗机构，为入住老人提供优质的医疗服务。卫生计生行政部门对符合设置标准的医疗机构，按照有关规定发放医疗机构执业许可。鼓励执业医师到养老机构设置的医疗机构多点执业，支持有相关专业特长的医师及专业人员在养老机构开展疾病预防、营养、中医养生等非诊疗性健康服务。到2020年，护理型床位占全市养老床位总数的比例不低于30%，每个县（市）区拥有1所以上护理型养老服务机构。

2.推进部分一、二级医院和专科医院转型为老年康复院、护理院

优先发展护理康复服务，加强老年护理院和康复医疗机构建设。鼓励部分一、二级医院和专科医院发挥专业技术和人才优势，按照《护理院基本标准》，转型为老年人康复院、护理院，承接康复期、老年慢性病患者。并合理调整床位收费和护理收费标准，提高老年卫生服务能力。民政部门对由医院转型的护理院等，符合养老机构设立许可条件的，应当受理并给予行政许可，并应享受养老床位建设和运营补贴。

3.推进居家养老医疗卫生服务全覆盖

依托国家基本公共卫生服务项目，以社区卫生服务机构为平台，通过政府购买服务的形式，全面实施基本公共卫生服务项目。每年免费为65岁以上的老年人进行健康体检 ，建立电子健康档案，对患有高血压病、糖尿病的慢性病患者开展健康管理，实现到2020年65岁以上老年人健康管理率达到70%。实施家庭医生制度和健康服务活动，签订服务协议，对65岁以上老年人提供健康管理服务，对在健康管理中发现问题的，及时给予医学指导或转诊建议，为行动不便、确有需要的签约居民，提供上门访视、家庭病床等服务。

（六）构建信息平台，推动智慧养老升级

1.构建智慧养老服务网

将大数据、“互联网+”等科技手段运用于养老服务业，依托福州金太阳综合服务中心已建立的“968885”养老服务平台，建立标准统一、互联互通、高效便捷的智能化养老服务网络。逐步将全市各县（市）区养老服务供需资源并入市级平台，形成城乡一体化的养老服务信息网络与社会服务网络，努力打造全市没有围墙的智慧养老院（虚拟养老院）。

2.发展智能老龄产业

支持发展适用于智能健康养老终端的低功耗、微型化智能传感技术，室内外高精度定位技术。加强健康养老终端设备的适老化设计与开发。推进健康状态实时分析、健康大数据趋势分析等智能分析技术的发展。针对家庭、社区、机构等不同应用环境，发展健康管理类可穿戴设备、便携式健康监测设备、自助式健康检测设备、智能养老监护设备、家庭服务机器人等，满足多样化、个性化健康养老需求。

3.发展老年电子商务

鼓励大型电子商务平台，推动整合各类老年产品供应商，打造专业化老年电子商务业务，构建“线上老年电子商城销售、线下社区中心协同”的服务模式。利用社区老年中心开展产品体验、信息查询、售后服务等项目，解决老年人网购难的问题。

(七)健全评估制度，实现养老服务资源有效供给

1.建立全市老年人信息库

由民政部门牵头，开展全市60周岁以上老年人口底数和养老情况调查，对老年人身体健康状况进行调查摸底，建立老年人基础信息档案和管理信息系统(即老年人信息库)，实现分类和动态管理，建立准确、高效、便捷的养老服务需求和资源供应信息通道。

2.建立评估、补贴制度

探索建立一套完善的养老服务需求评估制度，以需方为导向的补贴制度，强化公共资金的公平使用。打造一支专业化、规范化的需求评估队伍，确保服务补贴的精准发放。编制出台福州市地方性评估标准，建立统一的第三方评估、标准化评估、服务补贴统一支付的区域平衡、公平有效的居家养老服务评估制度。

责任编辑：林善炜

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1674-1072（2017）04-072-05

2017-06-10

贾绍溪（1963-），男，山东日照人，福州市人民政府发展研究中心社会处处长，主要从事经济社会发展研究。