香港地区廉政公署对内地国家监察体制改革试点的若干启示

张宏宇



香港地区廉政公署对内地国家监察体制改革试点的若干启示

张宏宇

（中国人民公安大学 法学院，北京 100038）

国家监察体制改革试点正在进行中，有必要在借鉴香港地区廉政公署成熟经验的做法上，保持监察委员会法律地位的独立性、完善制度设计和机构设置、进行适当的制约与监督，继续深入推进改革，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

国家监察；体制改革；香港；廉政公署

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），确定了监察体制改革思路； 12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）》（以下简称《草案》）；2017年1月18日山西省监察委正式挂牌运行，1月20日，北京市监察委员会正式成立，在同一天，浙江省也正式选举出了省监察委员会主任，同时市级以及区县级的监察体制改革也在紧锣密鼓进行当中。

“国家监察委试点改革”成为政治界、学术界以及今年“两会”热烈讨论的话题。根据中央的精神：国家监察体制改革将整合反腐力量，将监察职能与检察机关的反贪污贿赂、预防犯罪职能相融合，组建监督监察职能集中的各层级反腐机构，以实现对行使公权力的公职人员（包括“一府两院”）监察的全面覆盖，是打造廉洁政府的重大举措。我国香港地区的“清廉指数”之所以能在全球排名中居于前列，很大程度上归功于廉政公署的存在。廉政公署（ICAC）于1974年成立，在香港反腐败斗争中发挥了重要作用，该机构可以对公共部门进行调查，这种结构已经成为其他国家试图复制的模式，然而，目前我们还不知道中国大陆是否能成功运用这种模式。[1]因此，为深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，本文将打开视野，以廉政公署为比较分析参照模本，对其的成功经验和做法进行深度分析，结合内地监察试点改革的情况提出建议和对策，以期为监察体制改革试点工作的稳步推进提供启发。

一、国家监察委体制改革试点的特征

本次国家监察体制改革试点新成立的监察委员会，在组织构成、法律地位、监察对象、工作职责等方面呈现出了一些新的特征。

（一）监察委员会的“一体化”的组织构成

根据《方案》的构想和《草案》第一条以及实践中的操作情况，将试点地区党委的纪委部门、人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。由此可见，新设置的机关将此前行使行政职能的人民政府监察厅（局）、预防腐败局与行使司法职能的人民检察院查处职务犯罪的部门进行整合，成立专职负责监督国家公职人员的专门机关即监察委员会。

（二）监察委员会“高位阶”的法律地位

根据《方案》的精神和《草案》的第一条的规定：试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生，监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生，监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。简言之，试点地区的监察委是由人大产生，对人大负责，受人大监督的国家监察机关，这使得在此之前人大下设置“一府两院”的结构发生了变化，变化为“一府两院一监察委”的新型权力结构，国家监察委成为与政府、检察院、法院相并列的专门国家机关。监察委员会将负责承担监督国家公职人员的职能，将行使国家行政权的人民政府监察厅（局）、预防腐败局和行使国家司法权的检察院查处职务犯罪部门的刑事司法权进行融合，形成一种单独的国家监察权，成为与政府（行政权）、检察院与法院（司法权）并列的、独立的一种新的国家权力，且该权力由监察委员会单独、专门行使。

（三）监察委员会的监察对象的“全覆盖”

根据《草案》第二条的规定：监察委员会的监察范围是“所有行使公权力的公职人员”，这是对此前《行政监察法》监察对象的范围过窄所进行的调整，此前的《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关、人民团体等公职人员纳入到监察的范围中，导致出现了监察的“盲点”。根据此次的《草案》和试点改革的计划，将监察对象扩展到全体“行使公权力的公职人员”，包括司法机关的检察人员、法官等，这就为国家监察职能在各领域的充分发挥创造了基础性条件。

（四）监察委员会的“专业化”的工作职能

根据《草案》第二条，此次新成立的监察委员会将整合反腐败资源，以解决我国现行反腐败工作机制下“力量分散”的问题，监察委员会履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。

国际竞争力最弱的是9类产品，比较优势指数小于0.1。通过对中、约两国的比较优势分析，可以发现中国再制成品、机械设备等方面具有优势，而约旦在原材料等方面具有优势，中约贸易的互补性较强。

二、廉政公署反腐职能的体现与借鉴

监察体制改革试点刚刚起步，实践经验不足、理论研究也相对薄弱，因此可以在借鉴廉政公署成熟经验的基础上结合我国当前社会转型期间的基本国情进行探索创新，力图形成中国特色的现代监察体系，保证国家监察权集中统一、权威高效地行使。

（一）对廉政公署进行比较研究的必要性及重要性

此前，理论界对是否可以将内地反腐机构和香港廉政公署进行比较研究存在争议。有学者认为，从廉政公署的职能上来看，与内地的党的纪委部门、国务院监察部门、检察系统的反贪局有相似之处，都是为反腐败而设置的机构，具有可比性；也有学者认为，内地与香港地区所处的法律体系不同，不同法律性质的机构之间也不具备可比性。笔者认为，首先，此次国家监察体制试点改革，新成立的国家监察委员会将整合纪委、政府监察部门与检察系统反贪部门的反贪污贿赂、预防犯罪的职能，成为专门的独立于立法机关、行政机关与司法机关的监察机关，实现对行使公权力公职人员的监察全覆盖，反贪污腐败的职能与廉政公署有着高度的相似性，具备可比性；其次，与此前反腐败职能由纪委、政府监察部门、检察系统反贪部门分散行使不同，新成立的国家监察委员会将整合上述机构的反腐职能，独立于其他国家机关，与香港廉政公署更加具有高度的相似性，在试点初期甚至已经有不少学者将国家监察委称为“内地版廉政公署”；综上所述，虽然所处不同法律体系，但是基于比较法的功能性原则，为解决我国当前社会中所存在的贪腐问题，将廉政公署作为比较分析的模本，仍然是一个好的参照。

（二）廉政公署独立的法律地位

在廉政公署设立之前，贪腐等案件的办理和调查属于警务处的管辖，然而由于警界本身贪污受贿等问题就非常严重，导致警务处在无法解决现存贪腐问题的同时又在警务处内部滋生了新的腐败。而且，对于警方贪污的管制，被针对的警方也表现出了极强的抵抗力。[2]这促使当局决定成立一个独立于其他系统的廉政公署来打击贪污犯罪行为。

廉政公署的独立性首先从其英文名称（Independent Commission Against Corruption，简称ICAC）就可以看出，独立的法律地位保证了公署权力行使的中立性、客观性和有效性。独立的法律地位体现在公署机构独立、成员独立和经济独立。机构独立是指廉政公署独立于政府等其他部门，在英属时期公署直接对香港总督负责，在1997年回归后公署直接向特别行政区长官负责，独立性得到了保持；在结构上，廉政公署有属于自己的一套独立的工作机制，不接受香港政府的领导和管辖，同时也独立于警察系统以及其他社会团体等，职能的行使不会受到外界的干预和制约。成员独立是指廉政公署拥有完全独立的人事管辖权和任免权，由于公署的工作人员来自自主招募或从其他部门借调，并采用合同聘用制的方式进行雇佣和管理，因此公署职员不属于政府的公务人员，自然也就不受来自公务员条例等的约束；廉政专员和副廉政专员直接由香港最高行政长官按照一定的条件进行委任，直接向最高行政长官负责。经济独立是指廉政公署的办公经费独立于政府与其他公务员系统，办公经费预算从政府预算中另行单独拨付，不会受到政府官员的干预和影响；廉政公署的职员的待遇较为优厚，工资报酬也比较高，这有助于公署吸引和留住优秀人才，也有助于降低公署内部职员滋生贪腐的概率，使其能够安心工作，秉公办理案件。

（三）廉政公署的工作职能与机构设置

廉政公署的工作职能分为三大块，分别是执法职能、预防职能以及社区教育职能，三个职能的发挥依赖于执行处、防止贪污处和社区关系处这三个职能责任部门的存在。其中，执行处主要负责对可能涉嫌贪污的案件进行研究和调查，案件的来源、依据和线索部分是来自社会层面的举报信息，举报信息由高度机密的、24小时昼夜值班的举报中心提供。防止贪污处主要负责对其他政府部门以及公共机构的日常工作进行监督和检查，及时发现可能引起贪腐等行为的工作流程并对流程进行修正，从而达到预防和减少腐败行为的目的，防止贪污处还会向其他公共机构提供关于反贪的顾问服务，为其机构内部防腐反腐机制构建等问题建言献策。社区关系处主要负责向全社会进行反腐宣传，营造良好反腐倡廉的风气的同时争取市民的支持，为公署反腐工作的顺利开展奠定社会基础。此外，社会关系处还会定期对公务人员进行反贪培训工作，与公务员事务局共同推行“公务员廉洁守正计划”。

（四）对廉政公署的监督与制衡

廉政公署具备独立的法律地位并一手掌握反贪重权，保证了反贪与监督工作的有效性，但是同时也带来了“谁来监督监督者”的问题，如果放任廉政公署权力恣意行使，将会带来新的腐败等问题。为防止上述情况的发生，廉署的运作受到一套严谨的监察与制衡制度 (system of checks and balances)管辖。[3]

第一，廉政专员权力的行使受到特区行政首长的制约。由于廉政专员是由特区行政首长任命的，所以专员的工作必须对行政首长负责，行政首长可以对公署下达命令，而专员需要接受首长的指挥并且定期向首长汇报工作；如果廉政专员在工作中存在滥用职权、越权或者以权谋私等问题，行政首长可以随时将其罢免。

第二，廉政公署权力的行使受到司法机关的制约。司法机关的制约来自于律政司和法院。律政司是香港政府体系中的司法部门，负责提起刑事检控，有点类似于大陆检察机关的提起公诉。廉政公署办理案件，只是负责承担前期的证据搜集、案件情况调查等工作，待上述工作完成后，是否提起刑事检控，还得由律政司经过审查之后才能决定，这种调查与检控相分离的程序机制对公署权力行使形成了一定的制衡。法院的制约来自于两个方面，一方面的制约是来自判决，法官会在判决前对公署调查过程中所采取的调查方式是否合理、证据是否确凿等进行评估和审查，并有权向公署提出意见和批评；另一个方面来自于司法令状，除了对涉嫌触犯《廉政公署条例》《防止贿赂条例》或《选举（舞弊及非法行为）条例》的案件调查专员可以在没有法院签发拘捕令的情况下进行拘捕并搜查、扣押相关证据，其他案件中强制措施的采取，必须通过法院签发相关令状才可以进行，如扣留相关涉嫌人员的旅游证件，就必须事先获得法院的许可令状。

第三，廉政公署权力的行使受到立法会的制约。在香港特区，立法会和行政机关的关系是相互配合，相互制约，廉政公署对特区行政首长负责，因此，廉政公署同时也受到来自立法会的约束。公署所进行的工作经过年度报告的形式经特区行政首长向立法会进行呈报，立法会议员有权就公署工作的相关问题对专员进行提问，专员需进行解答，同时，立法会还可以通过立法的方式赋予或撤销廉署的一些权力。

第四，廉政公署权力的行使受到来自社会层面的制约。社会层面的制约主要来自于咨询组织和媒体。咨询组织的构成人员主要是社会人士以及一些政府人员，但是各委员会的主席均由非官方的人士担任，咨询组织有四个，分别为贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、廉政公署事宜投诉委员会，负责对公署的工作进行监督并提出意见。与此同时市民还可以通过媒体等途径来了解和监督廉署的工作。

第五，廉政公署权力的行使受到内部调查检查组的制约。在公署内部设立有一个专门负责对可能涉及贪腐等相关罪行的工作人员进行内部调查与监察的小组——L组。在内部调查结束之后，L组会作出评审，以确定对相关人员是否进行处分，是进行纪律处分还是内部的行政处分，或是移交律政司、法院进行处理。

三、廉政公署对国家监察体制改革试点的启示

推进国家监察体制改革试点、成立监察委员会，对于加强和完善国家权力的监督、制约和运营具有重大意义，同时也是我国反腐败体制的一次重大变革。从历史上看，或出于政治目的或权宜之计而开展的短期性反贪污运动，往往难以获得成功。肤浅、表面和缺乏诚意的反贪污运动，只会令民众感到失望、不满，甚至产生怀疑，由满怀希望变成极度沮丧。[4]此次监察体制改革试点，有必要借鉴香港地区廉政公署的成功经验，逐步完善和健全监察委员会机构设置和工作体制，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）保证监察委员会地位的独立性

为保证监察委员会顺利开展反腐败工作而不会有所顾忌，需要保证监察委员会的独立性与中立性。监察委员会解决了此前反腐败资源分散、存在监督盲区等问题，实现了对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，目前各试点省份的部分地区“先行先试”，逐步完成了由各级人大选举各级监察委员会主任的进程，这是值得肯定的，但是，到目前为止监察委员会的法律地位在《宪法》上并没有相关的规定和保证，法律制度保障缺位，因此需要尽快启动修宪的程序，修改并完善相关法律条文，在宪法上明确将作为国家机构体系中的监察委员会与政府、法院、检察院予以并列；同时应尽快修订《国家监察法》，保证监察工作的开展有法可依，在今年召开的“两会”上，王岐山书记也强调：“通过制定国家监察法，赋予监察委员会必要的调查权限，使党的主张成为国家意志。”全国人大新闻发言人傅莹在今年“两会”记者会中透露：“行政监察法修改为国家监察法已经在推进，今年提交人大常委会。”此外，在国家监察委设立之前，在实践中，监察机关的人员安排、经费划拨、绩效考核等事务无一不受同级人民政府的领导，[5]因此，在试点过程中，应当在财政上给予监察委员会拨付单独的专门的办案经费，使监察委尽量摆脱对地方人民政府、地方财政的依赖性，使其不会因经费的原因使办案受到影响；在人员的招募、内部的晋升通道、绩效考核等人事关系问题上也应当与其他部门之间保持相对的独立性，尽量减少外界对监察委内部的影响。

（二）完善监察委员会的制度设计和机构设置

试点地区的监察委员会主任由各级人大选举产生，监察委员会副主任和监察委员会委员由主任提名，由人大任命。监察委下设办公室、案管室、党风政风监督室、信访室、各监察室等。监察室是监察委的主要业务部门，负责案件的调查工作等；调查分为两种，第一是指针对违反党的纪律和行政法规行为的一般调查，第二种情况是指针对职务犯罪类案件的特殊调查，是原检察机关反贪部门主要行使的侦查权，属于刑事侦查的范围，是特殊调查；一般调查的开展，需要根据党章党规来进行，如果是涉嫌刑事侦查，那么就需要遵循《刑事诉讼法》的规范；目前《草案》只是规定监察委员会具有“监督、调查、处置”三项职权却缺乏明确具体的规定，所以笔者建议在下一步《国家监察法》与《刑事诉讼法》修订、修改的过程中，将两种调查权限分开，要重点对第二种刑事侦查的权限进行明确规定，同时健全和完善普通调查和特殊调查的转化程序，以防止权力行使不当对公民权利造成的侵害。党风政风监督室要负责接受群众的举报信息等，同时做好相关的保密工作；除此之外，党风政风监督室应当在未来的工作中承担起腐败预防和群众工作的职责，组织和协调“联络员”、“特邀监察员”等角色，与相关的单位和社会群众一道进行党风廉政建设和反腐败工作情况的民意调查等。

（三）对监察委员会进行适当的制约与监督

这次国家监察体制改革试点在人大下设置监察委员会，将形成“一府两院一委”的格局，监察委将具备“高位阶”的独立的法律地位并集中统一行使监察权，但是“信任无法取代监督”、“党内不允许有不受制约的权力”，为防止监察委内部“灯下黑”等腐败违纪情况的发生，也需要对监察委员会进行适当的制约与监督，防止其成为权力不受制约的“超级机关”。

第一，监察委员会要接受上级监察委员会和同级党委的监督。监察体制改革、建立党统一领导下的反腐败工作机构是党中央在新的历史条件下作出的重大战略部署和决策，就是为了加强党对反腐败工作的统一领导，在条块关系方面，监察委将以垂直领导为主，同时也接受同级党委的领导和监督。从试点地区的情况来看，监察委员会主任都是由原中共纪律检查委员会正职书记担任，纪委书记担任监察委员会主任之后，虽然职务名称和在党委班子内的排名会有所变化，但是下级监察委要接受上级部门的领导和监督是不变的，与此同时，监察委也要向同级党委负责，受其监督。

第二，监察委员会要接受人大的监督。监察委员会由人大产生，自然受到人大监督，对人大负责。人大的监督主要体现在人大选举和任命监察委主任，任命监察委班子成员，还体现在监察委要向人大作工作报告，人大有权向监察委员会的工作提出意见。此前，人大监督缺位的问题比较严重，人大的改革方向正是要进一步强化监督职能，这为加强监察委改革试点中的人大监督职能也提供了契机，监察体制改革试点过程中，相关的约束监管手段也必须跟上，以防止监察权的过度膨胀。

第三，监察委员会要接受司法机关的监督。法治的核心在于权力之间的相互制衡，在我国，司法机关主要是检察院和法院，监察体制试点改革，检察院完成了“瘦身”其反贪部门被归入监察委，其主要业务只剩下了批准逮捕和提起公诉，而法院的主要任务是对案件进行判决。此前，有人认为检察院的批准逮捕权也应当一并归入到监察委员会，笔者认为这是不恰当的，因为监察委员会已经具备了“留置权”，可以在短时间内对人身自由进行限制，如果再将“逮捕权”交由监察委行使，那么监察委便可以无所顾忌地对涉案人员的人身自由进行长时间的限制，这为监察权的过度膨胀提供了方便，因此逮捕权还是应当由检察院集中行使，从而在不会影响监察委集中行使监察权的情况下达到对监察权进行司法制约和监督的目的；监察委员会办理的案件需要检察院向法院提起公诉，因此检察院、法院要进行独立审查，把好“公诉关”“审判关”，对于没有达到提起公诉条件、事实不清证据不足、不能达到定案标准的案件，要及时退回监察委再进行调查，进而倒逼监察委提高案件办理质量。

第四，监察委员会要接受来自社会的监督。反腐工作的顺利开展需要来自社会的支持，监察委员会是专门的反腐败机关，社会各界对其寄予厚望。为进一步增强群众、媒体对监察委员会的信任和支持，监察委要对不涉密的工作及时向社会进行公开并自觉接受群众、媒体的监督。下一步可以仿效廉政公署，通过设立由非官方人士主管负责的咨询委员会，及时就相关工作向社会进行公布，与群众、媒体进行交流，接受质询和举报，这一方面可以对监察委的工作进行监督形成制约，另一方面也可以为改革试点工作的开展进一步赢得民心。

第五，监察委员会要加强内部监督。“打铁还需自身硬”，其一，加强监察委内部队伍建设，通过廉政教育、约谈、告诫、警示等方式使其坚定理想信念、陶冶高尚情操、规范行为举止，使其“不想腐”；其二，健全内部工作机制，通过理顺内部机制，增强监督力量，使其“不能腐”；其三，成立内部纠察组定期对内部进行巡查，可以不定期地通过“上级巡视”、“异地纠察”等方式对涉嫌违法违纪行为进行调查，必要时可以走司法程序进行处理，使其“不敢腐”。

[1] Kristi Swartz. Understanding Anti-Corruption Issues in Asia: An In-Depth Look at Recent Developments and Upcoming Trends[J]. Aspatore Special Report,2010, August.

[2] Jinhua Cheng. POLICE CORRUPTION CONTROL IN HONG KONG AND NEW YORK CITY: A DILEMMA OF CHECKS AND BALANCES IN COMBATING CORRUPTION[J]. BYU Journal of Public Law,2009.

[3] [4] 陈辉，范红娟. 香港廉政公署研究[J].理论导刊，2006(1).

[5] 孟子寻. 监察委员会试点:宪法视野下监察权分配问题研究[J].河北工业大学学报：社会科学版，2017(2).

责任编辑：倪 芬

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1674-1072（2017）04-038-05

2017-06-03

张宏宇（1992-），山西清徐人，中国人民公安大学法学院2015级诉讼法专业研究生，主要从事刑事诉讼法的研究。