加快推进宁、镇、扬同城化协调发展的路径选择

英震

摘 要：宁、镇、扬同城化包括经济同城化、社会基本公共服务同城化与生态环境保护同城化三个具体内涵。加快宁镇扬同城化，需要构建合理的城镇体系和推动居民流动及居住自由选择权的回归。经济同城化需要市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥；社会基本公共服务与生态环保的同城化则需要政府发挥主导作用。此外，对现有体制进行改革，提升公众参与度对宁镇扬实现同城化协调发展也很重要。

关键词：宁镇扬同城化；协调发展；路径选择

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）32-0038-03

早在2002年，扬州市委市政府就提出了共同构建“宁镇扬板块”的战略设想。2005年，扬州市向江苏省人代会提交了此议案。2006年，“构建宁镇扬经济板块”作为全省战略正式出现在江苏省第十一次党代会的工作报告中。2011年，江苏省第十二次党代会以 “积极推进南京都市圈和宁镇扬同城化建设”，“支持苏中加快崛起，更大力度推进江海联动开发和跨江合作开发，促进苏中尽快融入苏南经济板块” 的用语，再次对宁镇扬板块做出战略部署。2012年，“宁镇扬同城化”首次写入江苏省政府工作报告；同年，由江苏省发改委牵头编制的《宁镇扬同城化发展规划》初稿开始征求意见。2013年，“宁镇扬同城化”再次写入江苏省政府工作报告，并被列为全年重点工作之一，开始进入实质性、操作性层面。2013年5月，经国家发改委批准，《新华日报》刊发的江苏省委、省政府《关于贯彻落实〈苏南现代化建设示范区规划〉的实施意见》中，以“宁镇（扬）在南京都市圈中的中心地位”的表述方式，正式将“宁镇扬同城化”写入国家战略。然而时至今日，宁镇扬在同城化的道路上依然进展迟缓、效果甚微。笔者在解析宁镇扬同城化内涵的同时，就加快推进宁镇扬同城化发展的路径选择尝试性地提出意见。

一、全面准确把握宁、镇、扬同城化的具体内涵

宁镇扬同城化是指宁、镇、扬三市为了实现各自利益，形成的合作妥协与竞争抗衡并存的一种相互依存、相互促进的关系状态。世界经济发展表明，一体化能为区域经济发展提供新机遇，让各利益主体在分工协作、优势互补中获取经济社会发展、生态环境等多重效益。宁镇扬同城化协调发展，不仅有利于资源要素的有序流动、合理配置和高效使用，也使三市发展各得其所，整体竞争力得到提升。因此，宁镇扬同城化既是三市协调发展的内在需求，又为三市协调发展创造了前提条件。从这一点出发，宁镇扬同城化至少包括以下三个层面的具体内涵。

（一）经济同城化是一个过程与状态的混合体

从过程角度看，宁镇扬同城化是指通过采取各种手段来消除障碍，使生产要素能够在三市之间自由流动；从状态角度看，宁镇扬同城化是指三市经济发展水平向平衡方向发展、产业发展水平悬殊度降低和经济鸿沟消失等。因此，宁镇扬同城化实际上是三市生产要素再配置的过程与生产要素最佳配置状态的有机统一，从而实现竞争的差异化与发展的错位式、组团式，提升三市整体经济发展水平。也可以说，宁镇扬同城化是实现三市经济平衡发展的一种途径。但经济同城化不等同于经济发展的平均化、同质化，其核心在于破除行政区域壁垒，提高市场化程度，形成有利于资源合理高效配置的环境，实现协调发展。

（二）基本公共服务同城化

基本公共服务同城化是指卫生、教育、交通与社会保障等社会基本公共服务能够突破行政壁垒，逐步共享并最终达到同策同标的过程和状态。宁镇扬社会公共服务同城化就是要打破行政区划，重点解决跨行政区域或经济区域的基本公共服务问题，做到制度互认、政策互通、资源共享、标准趋同、城乡统一。其实质就是通过对话协商，共同谋求三市公共服务的解决之道，实现最佳效益，做到合作共赢。

（三）生态环保同城化

生态环境保护同城化是指三市在处理环境问题时，既考慮各自的生态环境质量目标等切身利益，又能自觉兼顾其他两市利益，推进生态环境保护的体制机制创新，加强在环境保护方面的分工合作，从而保证各项环保措施的执行顺利、手段高效，最终达到整体生态环境效益的最大化。

三个具体内涵中，经济同城化是物质基础，生态环保同城化是制度保障，社会基本公共服务同城化是终极归宿，最终目标是实现三市的协同发展。

二、扭住关键，为加快宁、镇、扬同城化发展提供坚强支撑

在我国经济社会发展进入新常态、外需乏力、经济增速放缓、增长动力转换的新环境条件下，要坚持以改革为动力，为加速推进宁镇扬同城化提供坚强支撑。

（一）合理化构建城镇体系

城市是区域协调发展的有机载体，城镇体系则是支撑区域一体化的骨架。所谓城镇体系，是指在一定地域范围内，由大中小城市和建制镇（中心镇）组成的、规模适当、层次分明的城镇（市）网络。要实现区域经济的一体化，就必须以合理化的城镇体系为基础；要实现宁镇扬同城化协同发展，就必须构建规模适当、功能合理、各司其职的城镇体系。

目前，宁镇扬三市中南京市是座超大型城市，而镇江、扬州两市基本为中小城市，且三市经济发展差异悬殊。南京市是区域发展的“核心”，综合实力最强。2015年，三市的GDP分别为9 720.77亿元[1]、3 502.48亿元[2]和4 016.84亿元[3]，南京市分别为镇江市、扬州市的2.78倍和2.14倍。三市城镇人口比率分别为81.4%[4]、67.9%[5]和62.8%[6]，南京市已达到高度城镇化阶段，而扬州市却低于全省66.5%[7]平均水平。在人均GDP方面，三市分别为118 171元[8]、110 351[9]元和89 646[10]元，南京市和镇江市分别为扬州市的1.32倍和1.23倍。宁镇扬城市体系群中，南京市作为省会城市，在发展中更容易获得资源支持，与之相比，镇江市尤其是扬州市的发展得到的帮助支持相对不足。

由于等级结构不合理，造成三个城市间的经济联系断裂。一方面，南京市与镇江、扬州两市区位差距进一步加大且不能有效衔接，导致经济辐射力弱、产业带动力差。同时，中小城市的发展不足以承接南京市的产业集聚和产业规模，对南京市的经济支撑力不强。因此，宁镇扬城镇体系中的中心城市经济辐射的范围偏小，受其辐射影响的周边城市对更外围城市的辐射作用则更弱，中心城市的辐射带动不够致使整个城市群经济扩散效应迟缓，因此，宁镇扬同城化协同发展任重且道远。

（二）回归居民居住与流动的自由选择权

人不仅是城市的主体，更是城市发展资源中最重要的组成部分，一座城市的发展历史其实就是一部人口流动的历史。长期以来，由于户籍制度、税收、财政等制约因素，我国城市化主要体现为土地及基础设施的城市（现代）化，而忽视了人的城市化，即化地不化人。党的十八届三中全会提出，“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。”其理念就是从化地回归到化人这一城市化的本质，即城镇化的目标是让所有人能够无差别、全方位地分享到城市文明的现代成果。

人作为城市化的主体，人口在城乡之间的自由流动与集聚是城镇化的必要条件。因此，人应当具有到哪个城市工作、在哪个城市生活的决定权。目前，两元化的城乡户籍制度决定了农村人进城后虽然可以找到工作、领到工资，却没有城市户籍。而没有取得城市户籍，就意味着他们不能享受与城市居民一样的养老、医疗、子女高考等待遇，农民成为了一种身份而不是单纯的一种职业。除此之外，城市之间的流动也往往由于户籍限制而影响了个人潜力的充分发挥。

（三）打破城镇化发展的土地制度藩篱

《中华人民共和国土地管理法》规定，“我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”这就意味着，农民只有农村土地的使用权，并且土地只有在用作农用的时候才归农民所有，要将农地转为非农用地，必须通过国家征收或征用方式才得以完成。再者，由于农村宅基地产权不明晰，农民除居住使用外，不能从其得到其他收益。总之，目前的土地（农地）制度意味着农民没有权利和自由带着这类生产资料退出农业进入其他产业，成为人口城镇化的又一阻碍因素。

截至2015年底，宁镇扬三市的平均城镇化率为73.46%，高于全省66.5%的平均水平。其中，南京、镇江两市的城镇化率分别为81.4%和67.9%，高于全省水平；而扬州市仅为62.8%，低于全省平均水平3.7个百分点。扬州市的城镇化率拉低了宁镇扬整个板块的城镇化水平。2013年4月，《苏南现代化建设示范区规划》（发改地区〔2013〕814号）正式出台，宁镇扬可以借力这一国家战略，率先落实新型城镇化战略，坚持以人为本，促进人口自由有序流动与合理分布，进而加快同城化发展。

三、厘清边界，进一步推进宁、镇、扬同城化协调发展

江苏省政府通过行政调控加快推进宁镇扬同城化协调发展，厘清边界、明确责任、改革旧有的体制机制是关键所在，也是宁镇扬同城化协调发展快速有效推进的有力保障。

（一）以市场在资源配置中决定性作用的充分发挥，助推经济的同城化发展

党的十八届三中全会《决定》提出，要“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”。人口的自由流动与分布是资源流动与分布指标中最重要的。目前宁镇扬板块中，南京市人口流入的趋势强劲，而扬州镇江两市对人口的吸纳能力则相对不足，对城市功能的发挥产生了负面效应。

城市是一个高度复杂且有一定规模效益经济体，在发展初期，人口数量、人口密度与规模效益为正相关，而当城市规模增长到一定程度时，就会出现拐点，即规模经济下降，规模不经济上升。如果人口继续增长，规模成本就会明显上升，收益则会显著下降。当规模经济与规模不经济平衡时，城市就达到适度规模状态，这个规模是由市场决定的。若城市规模没有达到经济时，人口继续流入；当城市规模达到不经济时，住房、交通等成本上涨，一些人和企业就会选择离开，流向其他城市或地区，交通拥堵、高房价等城市病就能得到缓解。因此，城市发展要让市场在资源配置中起决定性作用，实现内生型发展。由市场来配置资源和决定人、企业的去留，这是实现宁镇扬经济同城化发展的根本动力。政府在这一过程中的主要作用在于，根据市场规律，规划和引导区域空间分布，加速基于产业价值链的空间分工的完成。

（二）充分发挥政府主导作用，助力社会基本公共服务及生态环保同城化

政府的主要职能体现在为城市提供基本公共服务。基本公共服务不仅包括改善基础设施，完善社会保障、福利体系，促进教科文卫体等事业发展，还包含市场监管、宏观调控、公共信息发布等市场难以有效提供的项目。

此外，公共安全投入，對自然、社会安全事件的预防预警和应急处置，流动人口服务管理，特殊人群帮教管理，基层基础建设和重点地区社会治安综合治理等，也属于政府提供的基本公共服务范畴。

在生态环境保护方面，要在建立和完善生态补偿的政府补偿机制的同时，尝试建立生态补偿的市场补偿机制（排污权和资源市场交易机制），实现生态环保的同城化。

（三）改革现有体制机制，为宁镇扬同城化协调发展提供坚强保障

同城化与城镇化是一体两翼、互生共行的，但在这个过程中要坚决摒弃传统的以土地城市化为主的城市化路径。传统城镇化过程中，一方面，城市大拆大建、盲目铺摊子，城市建设搞“摊大饼”，而广大民众却被排斥在城市化之外，没有享受到实实在在的城市化利益；另一方面，小城市发展严重滞后、运行效率低下。造成这些问题的根本原因在于体制机制的弊端。一是政府强力主导下的城镇化，更多地体现了领导意志，造城、建房成为提高政绩的主要抓手和重要手段；二是现行土地产权制度是土地财政产生的根源；三是明显的行政级别层级化，城市支配资源的能力与级别挂钩。因此，走以人为核心的新型城镇化道路，实现宁镇扬同城化协同发展，必须调整现有的体制机制；否则，很难见到实效。

宁镇扬同城化，除了对现有不合理的体制进行调整外，另一个重要的方面就是，同城化发展需要听取公众意见，吸引公共参与，这是区域和城市规划中以民为本思想的重要体现。针对目前我国公民参与意识薄弱且参与制度不健全两大现实问题，首先要强化宣传，切实增强公众参与城市规划的意识；其次要完善制度，将公众参与纳入城市规划立法体系，使公众真正成为宁镇扬同城化协同发展的主要参与力量。

参考文献：

[1] 南京市统计局.南京市2015年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//www.njtj.gov.cn/47448/47488/.2016-03-28.

[2] 镇江市统计局.2015年镇江市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//tjj.zhenjiang.gov.cn/tjzl/tjgb/，2016-03-04.

[3] 扬州市统计局.2015年扬州市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//tjj.yangzhou.gov.cn/tjj/tjjtjgb/tjj_list.shtml，2016-03-08.

[4] 江苏省统计局.2015年江苏省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//www.jssb.gov.cn/tjxxgk/xwyfb/tjgbfb/sjgb/201602/

t20160229_277995.html，2016-02-29.

[责任编辑 张宇霞]