环境公益诉讼起诉主体的顺位设计刍议

张 锋

(山东师范大学 法学院，山东济南 250014)

【法治前沿】

环境公益诉讼起诉主体的顺位设计刍议

张 锋

(山东师范大学 法学院，山东济南 250014)

起诉资格是环境公益诉讼得以启动的关键，建立在起诉资格前提之上的起诉主体顺位设计是对最优起诉主体的探寻，在避免司法资源浪费、协调诉权冲突以及保障环境公益诉讼实施效果等方面均有所裨益。通过最强公共利益标准与诉讼经济标准的衡量，将检察机关定位为环境公益诉讼的第一起诉顺位，环保社会组织和公民分列第二、三位。对环境公益诉讼顺位设计标准的把握应当灵活，契合当下环境公益诉讼的发展实践。不同顺位之间的环境公益诉讼起诉主体应相互协作，合力推动环境公益诉讼的司法救济功能的实现。

环境公益诉讼；起诉资格；顺位设计；诉讼经济标准

作为维护环境公共利益的有效救济手段，我国环境公益诉讼制度的一举一动都吸引着人们热切关注，自2015年初正式施行以来，具体实践中的冷清、尴尬与学界对环境公益诉讼制度的关注与盼望形成了鲜明对比：环境公益诉讼并未如人们所期待的迎来发展的春天，享有法定起诉资格的环保社会组织甚至出现“缺位”现象，以至于环境损害频发，但环境公益诉讼数量偏少，处于比较艰难的发展状态。我国环境公益诉讼制度的发展处于起步阶段，无论是内部机制的协调还是同外部制度的衔接上亟待完善，作为环境公益诉讼制度的核心——起诉资格，其相关制度的完善是第一要务。在环境公益诉讼的具体实践过程中，出于各种因素的考虑，各适格起诉主体可能怠于行使自身的起诉权利，但同时寄希望于其他主体能够积极行使诉权，提起环境公益诉讼。长此以往会导致环境公益诉讼的诉权集体归于沉默，环境公益诉讼制度失去其实践意义。环境公益诉讼的起诉资格的顺位设计则为避免上述状况的出现提供了一条切实可行的路径。在探索起诉主体的顺位之前，首先对环境公益诉讼的起诉主体范围予以界定。

一、主体范围：环境公益诉讼起诉主体顺位设计的前提要件

适格起诉主体是环境公益诉讼制度的源头，对于环境公益诉讼起诉资格的范围探讨至今仍没有定论，但是《环境保护法》以及2016年最高人民检察院出台的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)对环保社会组织以及检察机关的起诉资格有了统一界定，将符合一定条件的环保社会组织作为适格起诉主体，检察机关是以试点方式作为起诉主体参与到环境公益诉讼中去。此外，公民理应作为环境公益诉讼的起诉主体之一。检察机关、环保社会组织以及公民三股力量共同组成了环境公益诉讼的适格起诉主体，以其自身特有的优势推动着环境公益诉讼制度的发展和完善。

(一)检察机关、环保社会组织以及公民为适格起诉主体的探讨

检察机关能够代表公共利益，同时又具备足够的法律权威。依托于公众信托理论以及形式当事人理论，检察机关作为国家公权力机关，以环境公益的代言人的身份提起诉讼，维护环境公共利益具备理论可行性，其作为起诉主体的大量环境公益诉讼的案例也在实践层面证明检察机关提起环境公益诉讼有章可循。检察机关在诉权行使过程中，与环保行政机关相比较，其法律地位的独立性能够很好地排除部门之间的利益约束；同环保社会组织与公民个人相较，自身的诉讼专业优势能够在证据搜集以及诉讼结果的执行方面更加得心应手。此外，环境公益诉讼的被告往往拥有强大财力和社会关系资源，在同环境利益致损方的抗衡过程中，检察机关拥有的优势地位可以很好地平衡双方当事人的诉讼能力，取得良好诉讼效果。尽管新《环保法》中未将检察机关纳入到法定起诉主体中是一大憾事，但目前检察机关提起环境公益诉讼已经在试点地区铺开，*据最高人民检察院发言人王松苗介绍，截至2016年9月底，各试点地区检察机关在履行职责中共发现生态环境和资源保护公益案件线索2221件，办理诉前程序案件1200件，向法院提起民事、行政公益诉讼36件。参见http://gjwft.jcrb.com/2016/10yue/ylsphj/index.shtml，2016年10月26日访问。这对环境公益诉讼制度而言是一大幸事。

环保社会组织是由环保志愿者自发形成的社会组织，参与者具有较高的环保意识，在技术手段方面较为先进，资金支持能够有所保障，并且能够自主地参与环境保护事业，天然拥有“1+1>2”的整合优势。相对于公民个人来说，环保社会组织具有更强的专业性与技术性，在面对强大的权力机构与复杂的污染事件时，更有实力与之抗衡。相对于环保行政机关等国家机关来说，其本身非营利和公益的属性可以避免诸如财政掣肘、利益冲突带来的问题，使其更具独立性、自主性。环保社会组织在我国环境公益诉讼制度构建的进程中扮演了关键角色，在环境公益诉讼的起诉模式、诉讼请求、证据搜集等方面进行了有益的探索，成功提起的环境公益诉讼案件占整个环境公益诉讼案件的半数以上。尽管在现行法律体系之下，能够提起环境公益诉讼的环保社会组织很少，但是其丰富的诉讼经验和良好的实践效果仍然为进一步拓宽环境公益诉讼起诉资格提供了实践支持。

作为环境公共利益损害的直接感受者，公民个人提起环境公益诉讼是其参与保护环境公共利益的重要途径。环境权理论、诉权扩张理论以及程序当事人理论等研究的进一步发展为公民个人提起环境公益诉讼提供了相应的理论基础，同时国内外的司法实践也为探索公民个人提起环境公益诉讼制度提供了经验。民众对环境公害往往有最直接的切身体验，对于维护自身权益有着天然的积极性，但是无一法律法规将其纳入到环境公益诉讼制度的起诉主体当中。赋予公民提起环境公益诉讼是环境民主的内在要求，环境保护最根本的核心在“人”，推进环保事业也是为了千千万万的“人”，故公民个人成为我国环境公益诉讼的起诉主体，参与维护环境公共利益天经地义，环境公益诉讼需要公民参与推动环境公益诉讼制度的构建和发展。

(二)环保行政机关不适宜作为适合起诉主体范围的论证

对于负有环境保护与监管法定职责的环保行政机关而言，在面临环境损害案件时，首先应当及时履行相关职责，采取相关措施积极救济受损环境利益，而非在第一时间选择提起环境公益诉讼。倘若环保行政机关通过行政措施督促污染企业治理环境并取得了较好效果，环境污染得以遏制，环境保护的目的已经达成，则无任何必要再行提起环境公益诉讼。目前学界中有不少声音认为应当充分利用环保行政机关在调查取证、专业人才等方面的诉讼优势，将其纳入适格起诉主体范围内，但依笔者之见，环保行政机关并不适合成为环境公益诉讼的起诉主体，充分履行其行政职责已足矣。

一国的环境资源所有权的享有主体并不是政府，而是其背后的“公民”，环保行政机关自身的行政权力本就较大，若再将其纳入环境公益诉讼的起诉主体范围内，难免会引起政府行政权的过度扩张，影响立法、司法、行政三权之间的平衡，失衡状态之下的法治环境极易导致司法腐败、权力滥用等问题的出现，得不偿失。如果赋予环保行政机关以环境公益诉讼的起诉资格，不仅为其懒怠于履行行政职责提供了温床，更有可能被其利用诉讼程序转嫁责任，规避自己应当承担的行政职能乃至法律责任，行政效能大打折扣。此外，大多数污染企业与地方财政存在千丝万缕的关系，当地方保护主义大行其道之时，环保行政机关难以“独善其身”，其独立性、公正性在参与环境公益诉讼过程中将大打折扣。

作为有限理性的“经济人”并非全能的“理性人”，环保行政机关及其执法人员与污染企业的利益无法彻底绝缘，不可能成为不顾经济效益纯粹追求环境公共利益的“生态人”。*参见谢玲：《再辩“怠于行政职责论”——就环境公益诉讼原告资格与曹树青先生商榷》，载《河北法学》2015年第5期。正是由于环境公益的特殊性，我们更难寄希望于借助环保部门的自律来寻求环境公益的实现。在笔者看来，环保行政机关不适宜成为环境公益诉讼的起诉主体。

在我国，检察机关、环保社会组织、公民作为环境公益诉讼制度的起诉主体存在其合理性，同时也具备实践上的可行性。作为强有力的公共利益代表者，检察机关在诉前证据收集、人力财力资源保障以及诉讼方面都发挥着巨大的优势。对环保社会组织而言，提起环境公益诉讼既是法定要求，也是环保社会组织的性质使然。对公民来说，环境公益诉讼是维护自身合法环境权益的有效途径之一，是环境民主、政治民主的重要体现，对推动整个社会环保意识进步具有重大意义。

二、衡量标准：环境公益诉讼起诉主体顺位设计的关键要点

明晰了起诉主体范围之后，环境公益诉讼起诉资格的顺位设计也应顺势予以规制。对于顺位设计而言，其不仅仅是程序法上的先后顺序的衡量，也是实体法中环境公益价值目标的渗透。在环境公益诉讼起诉主体顺位设计过程中，顺位设计标准的制定与三大适格主体各自特性的配合是关键，在把握好这一关键点的同时，我们也应当明确：环境公益诉讼的顺位设计并非一成不变，应当依据当下环境公益诉讼的发展现状予以灵活处理，同时也应当把握好不同顺位起诉主体之间的协作与监督。

(一)环境公益诉讼中起诉主体顺位设计的必要性

“顺位”一词在学界并没有统一的解释，溯其根源，“顺位”一词源于民法领域中的优先权问题，权利享有者在分享权利时的先后顺序，类似于民事实体法中优先权实现以及抵押权实现等先后顺序。在环境公益诉讼中有关主体资格的顺位问题，是指提起环境公益诉讼时，各个适格起诉主体谁能够优先起诉的权利。看似简单的排序，实则对整个环境公益诉讼程序有着重要的影响，助力环境公益诉讼理论层面的制度构建以及在司法实务层面的具体落实，有效促进行政资源、司法资源在环境保护领域的优化配置，避免诉讼资源的无序浪费。在探讨环境公益诉顺位安排之前，必须明确的大前提是诉权平等，诉讼能力的高低并不等同于诉权的高低。对于诉讼能力的定量化判断不能简单架构于诉讼权利之上，环境公益诉讼中三个起诉主体在职能定位、伦理价值、专业优势、案件影响力以及资金配备上都存在很大差异，伴随而来的是应诉准备上难易程度的高低以及具体诉讼情况的不同，但是这些差异并不意味着他们的诉权是有差别的、不平等的，顺位设计的意义在于对环境公益诉讼起诉主体的先后顺位进行规整，寻求最优的起诉主体，避免诉权配置和运用上的混乱，实现环境公益诉讼效能最佳化。

针对沟道的水文状况、连续性和形态情况进行水文地貌调查，并按照表3的分级标准给予分类定级。具体调查因子包括水量、沟道束窄情况、横向水利工程的数量与结构、沟底状况及与地下水的联系、岸边地带结构等。水文地貌在沟道工程建设前后各监测一次，可直接反映建设效果。实际调查中，将沟道分为若干段，逐段调查和记录水文、连续性、形态等各方面特征。根据表1所示分级标准确定每个沟段水文地貌等级与分值（见表4）。

1.敦促环境诉权行使，保障司法救济到位。环境污染成因复杂、污染范围广、污染后果难以预测，污染企业与当地政府存在千丝万缕联系，这些都是起诉主体在面对是否提起诉讼的选择时犹豫不决的因素。在环境公益诉讼制度尚不完善的今天，漫长的诉讼时间、复杂的诉讼证据准备以及高昂的诉讼费用和人才配备，再加上诉讼结果的不确定性，各个起诉主体未必有足够强烈的意愿选择提起诉讼或者期待其他适格主体提起诉讼，推诿之下难有起诉主体行使诉权，环境利益置于尴尬地带。环境损害事件发生后，环境公共利益亟待保障，但环境公益诉讼的各起诉主体怠于行使自身的诉讼权利，往往因为救济不及时、措施不到位给受损生态环境带来二次伤害，难以预料其风险与受损程度。引入对环境公益诉讼起诉主体的顺位设计能够在制度实施之初妥善解决这一问题。督促适格起诉主体对环境公共利益予以保护，在各个起诉主体之间能够维持一个相对顺畅的沟通环境，有利于各个起诉主体之间的协商合作。同时，在目前环境损害事件频发但环境公益诉讼数量极低的形势下，起诉顺位的设计能够提醒环境公益诉讼的适格起诉主体积极合理地适用自身诉权维护环境公共利益，也让诉权的提起能够合理有序，推动环境公益诉讼制度的完善

2.协调诉权积极冲突，避免司法资源浪费。诉权积极冲突即多个适格起诉主体争相行使诉权，请求法院对其受侵害的利益予以司法救济的行为。首先明确的一点是，在环境公益诉讼中，各适格起诉主体均以维护环境公共利益为目的起诉，无论诉讼结果如何，诉讼利益都是利他性而非利己性。检察机关、环保社会组织以及公民三家适格起诉主体若分别针对同一问题提起环境公益诉讼，客观上会造成法院的选择尴尬与诉权撞车现象，也造成了人力物力以及财力资源的浪费。在不打击适格起诉主体诉讼积极性的情况下，合理规制各适格主体的诉权适用，可以减少人力物力资源的浪费，避免司法资源滥用。环境公益诉讼“马拉松”式长跑不应由三家适格主体做毫无意义的陪跑，在追求环境效益的同时，也应当衡平社会效益与经济效益。

(二)环境公益诉讼中起诉主体的顺位设计标准

卢梭在《社会契约论》中提出，“社会公约就是每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下……每个人由于社会公约而转让出去自己的一切权力、财富和自由都仅仅是其用途对于集体有重要关系的那部分。”*参见[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第195页。环境公益诉讼的起诉主体必须能够代表社会公共利益，在广度与深度上均能对环境公共利益予以保护，这也是成为环境公益诉讼适格起诉主体的前提，同时亦应满足诉讼程序上“理性经济人”的要求，平衡诉讼成本与诉讼效率。在顺位设计标准上兼顾实体法与程序法的价值选择，以期实现合理的诉讼顺位，争取最优的环境公益诉讼结果。

1.最强公共利益代表性标准。环境公益诉讼的逻辑起点是与环境功能有关的人类利益 ，当大量的不特定的个人私益汇集到一起便会演变成为具有公属性的社会公共利益，环境公益诉讼的直接目的是预防环境破坏和保护环境。但究其根源，其根本目的是为了维护全体社会人的共同利益。就环境公益诉讼的起诉主体而言，其适格的前提之一即具备环境公共利益代表性，能够为环境公共利益发声。发轫于公共信托理论、环境权理论以及私人检察总长理论等思想渊源的环境公益诉讼起诉资格研究，其核心是寻求或者赋予某一主体力量以公共利益管理职能，维护最广范围内的环境公共利益。基于此，笔者大胆提出最强公共利益标准的顺位设计思考。最强公共利益标准，顾名思义，即寻求环境公共利益的最佳代言人和最忠守护者，将其作为环境公益诉讼的起诉资格顺位设计的标准之一，多维衡量某一起诉主体在自身性质、管理职能、代表范围等方面的特性，判断其提起公益诉讼的能力，可以达到的环境保护效果如何，对于整个环境公益诉讼制度发展完善的后续影响力几何。最强公共利益标准更多的是体现环境公益诉讼的核心要求，在实体法层面进行的标准规制。在环境公益诉讼起诉主体的顺位设计中，遵循最强公共利益标准是必然也是应然。

对于环境公益诉讼的三大适格起诉主体而言，检察机关、环保社会组织以及公民对于环境公共利益的维护之心无需质疑，但三者在行使环境公益诉权的方式方法以及可能产生的效果上是存有一定差距的。代表公权力的检察机关作为第一顺位的起诉主体，无论是在主体性质抑或是自身职能方面都拥有着其他两个起诉主体所不具备的优势地位。环保社会组织是广大公众参与环境保护事业的一种集中意愿的体现，集合了民众对环境公共利益的强烈保护愿望，对环保公共事务有间接的管理权能，对国家管理和社会管理等工作能够起到一定的辅助作用。环保社会组织对环境公共利益的代表权利源自于公众，且其诉权已经在新《环境保护法》中得到确认。最强公共利益代表性标准对环保社会组织同样适用，灵活性与专业性是环保社会组织在诉权行使过程中的利剑，但由于组织管理上的随意性及其本身职能定位并非着重在于起诉主体，相对于检察机关来说，能够代表的环境公共利益范围较小，依据此标准对其进行顺位安排，环保社会组织的顺位可以居于检察机关之后。公民提起环境公益诉讼的理论基础在于环境权理论与间接利害关系人理论，以公民单薄的个体形象来说，似乎并不符合最强公共利益标准的要求，很难说公民个人能够通过自身的起诉行为代表整个环境公共利益。但是每一诉权的实现都是一次环境权的践行，看似微小的力量却能推动大环境的发展。公民个人在提起诉讼时所能代表的环境公共利益范围远小于检察机关与环保社会组织，但不能因此简单否认其背后暗含的环境权的力量。

2.诉讼经济标准。我们创造性地提出了最强公共利益代表性标准，但据此标准并非能够完全对环境民事公益诉讼起诉主体的顺位进行合理划分。如果说最强公共利益代表性标准是从实体法上对环境公益诉讼的起诉主体顺位设计进行了规制，那么诉讼经济标准则是从程序法的视角对环境公益诉讼起诉顺位的一次价值选择。诉讼经济标准是对诉讼效率、诉讼费用负担及资金来源等一系列问题进行综合分析后，选择最优的环境公益诉讼起诉主体顺位。这一标准的适用是在传统的诉讼经济学理论与环境公益诉讼的二者耦合过程中进行的，诉讼经济标准中的诉讼效率以及诉讼费用负担作为优先考虑对象。环境公益诉讼不同于一般的民事诉讼，其涉及范围之广，诉讼时间之长，诉讼标的之高都要求在诉讼进行过程中要充分考虑到起诉主体的经济承受能力。环境公益诉讼制度一旦启动，需要极大的人力、物力以及财力支持，诉讼经济标准作为起诉主体资格顺位的衡量是必然选择。

与环保社会组织和公民相比，检察机关的专业诉讼经验优势能带来更高的诉讼效率，而诉讼效率背后是诉讼周期的缩短，借由诉讼周期缩短而带来的间接经济利益损失的减少也就得以实现，环境公益诉讼的隐性成本降低。法检之间的原有的协作关系对于环境公益诉讼的胜诉率、减少不必要的诉讼时长，降低环境公益诉讼的二审率、重审率均有裨益。特别是针对后期的裁判执行效率问题，凭借其强大的国家强制力后盾支撑与中立的性质，能够有效解决后期的环境公益诉讼的裁判执行难问题。环保社会组织在诉讼领域的专业优势可能不及检察机关，但是在环境法专业领域却有出色表现，对于诉讼效率的提升方面亦有所助力。

相比一般私益性民事诉讼活动，环境公益诉讼具有涉及面广泛、案情复杂、技术性鉴定要求高、尤其是前期所应由原告投入的诉讼费用高等特点，因此环境公益诉讼适格起诉主体在诉与不诉之间犹豫徘徊，造成许多适格起诉主体有心无力，想诉而无法诉的尴尬局面。以康菲石油污染案的鉴定费为例，蓬莱19-3油田发生溢油事故的鉴定费高达703万元。2011年以“自然之友”为首的相关环保社会组织针对曲靖市铬渣污染向云南省曲靖市人民法院提起的环境公益诉讼案件的鉴定费用高达人民币600多万元。环境公益诉讼存在耗时长、鉴定困难、专业技术要求高等特性，这些特性也是影响起诉主体诉讼积极性的关键因素。因为环境污染案件案情复杂，所需要的环境监测与评估专业性极强，包括鉴定费、律师费等在内的一系列高昂的诉讼费用是环境公益诉讼主体不可回避的现实障碍之一。在顺位设计过程中，设立诉讼经济标准进行衡量就显得尤为关键，通过综合分析各个适格起诉主体的费用承担能力、资金来源情况等等，确立科学的起诉顺位，减少因经济因素带来的各适格主体之间的怠诉推诿情况，保障环境公益诉讼制度有效施行。

三、体系构建：环境公益诉讼起诉主体顺位设计的核心焦点

精准定位过环境公益诉讼起诉资格，深度探讨过环境公益诉讼起诉资格的顺位设计标准之后，在起诉权竞合的情况下，为了保证起诉的井然有序和避免起诉主体的消极推诿，以公权力属性的“优越性”与诉讼经费的承担的难易程度的角度考虑，将环境公益诉讼起诉资格顺位定位检察机关、环保社会组织与公民，不同顺位的起诉之间并非对立竞争，而是协作互助，以此推动环境公益诉讼制度的有序发展。

(一)环境公益诉讼起诉主体顺位安排

环境公益诉讼的起诉主体顺位应当是检察机关作为第一顺位的起诉主体，环保社会组织作为第二顺位的起诉主体，公民作为第三顺位的起诉主体，这是对各个起诉主体权能进行统筹分析后的结果，亦是从社会公共的整体利益出发，综合环境公益诉讼制度的现状进行分析和设置的。

之所以将检察机关放置于第一顺位，是源于其性质和职能使然。检察机关的公权力属性不再赘言，对其法律监督职能而言，北京大学法学院傅郁林教授作出了最直接形象、最深入本质的区分，她认为，“宪法意义上的法律监督权可以区分为守法监督权和执法监督权”，*参见傅郁林：《我国民事检察权的权能与程序配置》，载《法律科学》2012年第6期。而守法监督权源于社会治理职能，这是检察权中的法律监督职能在社会管理领域的延伸，是针对检察权的法律监督职能的一种全新的研究视角，强化了检察权的法律监督权能在社会管理领域的效力，即在环境公共事业中，对环境公共利益的妥善治理。以最强公共利益代表性为视角，检察机关具有环境公益诉权的合法性及作为第一顺位起诉主体的合理性，其天然维护公共利益的属性远强于环保社会组织与公民。对于检察机关来说，其在诉讼成本的优势凸显在诉讼专业水平上，同时又具备稳定的诉讼资金来源。2015年7月2日，最高人民检察院对外发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，规定检察机关提起公益诉讼，免缴诉讼费。这将为检察机关提起环境民事公益诉讼的费用负担扫清了一部分障碍，节省大量的诉讼费用。尽管《实施办法》中将检察机关的起诉顺位后置，但是综合来看，检察机关的诉讼效能高于其他两个起诉主体，其作为第一顺位的起诉主体是毋庸置疑的。作为独立的法律监督机关，检察机关不受各类行政机关的干扰，与案件无直接利害关系也决定了其不会受到地方和部门利益羁绊，能够代表国家以超脱的姿态提起环境公益诉讼，真正地维护环境公共利益。

环保社会组织在性质上的公共性与非政府性决定了其在维护环境公益时能够更加灵活自主，不受体制性的束缚，避免出现被地方经济利益“绑架”的现象；环保社会组织在开展相关环境保护活动之时，能够切实了解公众真实的环境需求，掌握一手资料，对民众环境诉求有清晰了解，做到对症下药。因其自身的专业特性，环保社会组织在环境信息的获取、环境保护的专业技术的掌握、环保法律知识的储备等方面都具备明显的优势。在诉讼经济标准层面，一部分环保社会组织资金源于财政支持，一部分源于会员自筹或者其他财源支持，其资金来源稳定性和安全性欠妥。目前我国有关提起环境公益诉讼的专项民间资金仍然薄弱，大部分环保组织的经费难以应对高昂的诉讼成本。秉持最优原则，将环保社会组织作为第二顺位起诉主体，肯定其在环境保护事业中的不可替代的积极作用，但考虑其诉讼效能的欠缺，加之目前《环境保护法》第58条对环保组织主体要求的限制，故将其起诉顺位后移，待其自身完善壮大或环境公益诉讼制度发展完善后，再予以调整。

公民作为与社会公共利益最具有紧密联系的主体，其个人的权利诉求在一定程度上可以反映整个社会公共利益的发展水平与维护方向。从社会契约论的视角出发，国家权力源自公民，公民构成了现代社会运行的基础，公民的环境利益与社会公共利益具有内在一致性，由公众为自己所遭受的不法侵害进行代理，对社会公共环境进行保护是不可置否的。赋予公民环境公益诉讼起诉资格在改善环境公益诉讼制度的被动性之余，对参与环保事业的其他主体也是一种监督。但是，公民提起环境公益诉讼的掣肘源于其自身的财力及专业能力的差强人意，其诉讼效能在三个主体之间处于最低水平。就现阶段而言，公民的诉讼优势和专业能力弱于检察机关和环保社会组织，将其作为第三顺位起诉主体最为合理。

(二)环境公益诉讼不同顺位主体之间的互补协作

环境公益诉讼起诉主体顺位设计的目的是找寻最优的起诉主体，但并不意味着剥夺其他起诉主体的诉讼权利。不同顺位的起诉主体之间应当共同协作，实现优劣互补。以2009年江阴港集装箱有限公司饮用水污染案为例，朱正茂作为周边居民代表与中华环保联合会共同提起诉讼。作为环境污染的受害者和第一感知者，公民在提起环境公益诉讼方面弥补了检察机关与环保社会组织起诉的迟滞性与被动性的缺憾，同时中华环保联合会作为环保社会组织之一，能够提供专业技术帮助和一定的资金支持，公民与环保社会组织积极联合，作为共同原告进行诉讼，在较短时间内对环境损害进行救济，迅速修复受损环境，是对环境公益诉讼资格的有益探索，对当下而言亦是不同顺位之间协作共赢的经验借鉴。

不同顺位主体之间的协作除作为共同原告之外，还可以协助或者监督的方式加入到已经进行的环境公益诉讼当中，以此实现环境公益诉讼制度的最佳效果。最为经典的案例是1992年“美国政府诉AVX公司案”，国家野生生命联盟因不信任作为原告的国家机关，担心联邦政府在法庭的调解中放弃原则，依《联邦民事程序规则法》 第24 条的规定，提出介入诉讼的动议，请求作为政府之外的原告以协助和监督政府的诉讼行为。*参见常纪文：《美国环境公民诉讼判例法的发展及对我国环境公益诉讼制度改革的启示(一)——兼论环境公益诉讼在国家环境治理中的作用》，载《中国环境监察》2016年第3期。无论是监督还是协助，不同顺位的起诉主体在行使诉权时遵循的首要原则是维护环境公共利益。鼓励不同顺位的起诉主体互补协作可以避免出现仅依赖检察机关或者环保社会组织起诉，造成个别起诉主体诉权旁落等情形出现，是对顺位设计在实践应用中的一项补充而非限制。

在环境公益诉讼制度运行过程中，理论上的顺位设计如何与实践中的起诉安排相衔接是一重要环节。在环境公益诉讼制度启动之前，我们可以期待通过环保行政机关的积极作为以及污染者的及时补救措施对环境先行救济，若出现环保行政机关不履行行政职能或者履行不到位的情况，则有必要提起环境公益诉讼。相较于检察机关来说，作为第二、三顺位的环保社会组织和公民对环境损害事实的感知更为及时，如果沟通不畅则容易出现诉权冲突现象。在保障实现检察机关的第一起诉顺位方面，可以考虑借鉴美国公民诉讼中的诉前通告制度。环保社会组织或者公民个人可以在诉前一定时间内以书面形式告知检察机关，阐述环境损害事实，望其采取措施纠正违法行为，救济环境公共利益。在通告期届满之后，检察机关尚未行使诉权，则由环保社会组织提起诉讼，依次类推。在通告期内，检察机关首先要督促环保行政机关积极作为，履行环境保护职能。随后可以视反馈结果选择回复环保社会组织或者公民，明确表达选择是否起诉或者需要某一起诉主体共同应诉，提前结束通告期，避免时间拖沓造成的环境利益二次受损。

作为现代司法理念与传统诉讼程序碰撞交织之下的环境公益诉讼制度，其目的的公益性要求在诉讼程序启动之初就能够得以体现并可以保障诉讼结果的普惠性，对起诉主体进行顺位设计是保障诉讼结果最优化的措施之一，而诉讼目的的实现同样需要其他相关制度的建立健全。综上分析，环境公益诉讼起诉主体的顺位设计能够寻找最优起诉主体，促进各起诉主体各司其职。顺位设计是以协调督促的姿态存在于环境公益诉讼制度当中，但并非僵化固定为检察机关、环保社会组织与公民这一先后顺位，它需要以环境公益诉讼的具体实践需求为指针，灵活调整，以满足不同阶段内环境公益诉讼制度发展的需要。可以设想，在环保社会组织自身发展较为成熟之际，检察机关可以探索战略性后撤的顺位调整，给予环境公益诉讼制度和环保社会组织更为广阔的发展空间。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:The Sequence Design of Environmental Public Litigation Subject

Author & unit:ZHANG Feng

(Law School, Shandong Normal University,Jinan Shandong 250014,China)

Prosecution qualification is the key to the initiation of environmental public litigation. Prosecution subjective design based on the qualification of prosecution is the exploration of the optimal prosecution subject. In avoiding the waste of judicial resources, coordinating litigation conflicts and promoting the effective implementation of environmental public litigation are beneficial. Based on the strongest public interest standards and litigation economic standards, the prosecution will be positioned as the first public environmental litigation prosecution, environmental protection and social organizations and citizens are the second and third order, the environmental protection administrative organ is not included in the scope of the main prosecution To be considered. Grasping the design standards of environmental public litigation should be flexible and fit with the current development of environmental public litigation. The environmental public litigation indictment subjects should cooperate with each other to promote the environmental justice function of environmental public litigation.

environmental public litigation；subject qualification；the project of sequence；litigation economic standards

2016-12-12

本文系2014年度国家社科基金项目《我国环境公益诉讼起诉资格法律制度研究》 ( 14BFX112) 的阶段性成果。

张锋(1969-)，女，山东莱西人，法学博士，山东师范大学法学院教授，研究方向：环境与资源保护法学、诉讼法学。

D922.68

A

1009-8003(2017)02-0136-08