农地承包经营权有偿退出的现实合理性及可行性分析——基于农业转型、新型城镇化和乡村治理视角的考察

董 欢

(四川大学 公共管理学院，四川 610064)

“三农”问题研究

农地承包经营权有偿退出的现实合理性及可行性分析
——基于农业转型、新型城镇化和乡村治理视角的考察

董 欢

(四川大学 公共管理学院，四川 610064)

农地承包经营权有偿退出机制的缺失在实践中引发了一系列矛盾和问题：形成农地经营权“流不动”的僵局，导致农业发展陷入“规模化但短期化、高成本”的假繁荣困境和兼业化、老龄化的“日韩陷阱”；助长“两栖占地”现象，固化城镇化的“不完全”、“不稳定”特征，影响城镇化速度和质量；产生大量新型“不在地主”，造成新的社会不公平现象，给基层民主治理带来较大挑战。因此，迫切要求构建农地承包经营权有偿退出的制度安排。农地承包经营权有偿退出也正在逐渐成为部分转移农户家庭的理性、主动选择，为改革的推进奠定了可行基础。但是，因为退出对转移农户家庭、地方政府财力以及农地再利用前景等都有较高要求，所以，农地承包经营权有偿退出的制度改革呈现渐进、有限的特征。该制度改革的目的并不在于替代“三权分置”，而是增强现有农地制度的包容性。

农地承包经营权有偿退出 农业转型 新型城镇化 乡村治理 制度安排

中国正处于经济社会结构转型的关键时期。纵观历史脉络，几乎每一次社会变革都以农地制度改革为出发点或与之密切相关，改革的核心都是科学处理农民和土地的关系。伴随着新型工业化、新型城镇化和农业现代化的纵深推进，“转移农户家庭的农地承包经营权何去何从”成为一个无法回避的重大现实问题，受到政府、社会舆论、专家学者的高度关注。早在2006年，成都、重庆、浙江等统筹城乡综合改革试验区便开展过农地承包经营权有偿退出的探索。然而，由于一些违背农民意愿、侵犯农民权益的“被放弃”、“被换户口”、“被退地”等事件发生与曝光，各地关于农地承包经营权有偿退出的试验基本告停，并在一片置疑声中不断走向“持地进城”。虽然中央文件明确指出农地承包经营权的流转形式包括出租、互换、转包、转让、股份合作等，但实际上对转让(即本文定义的“退出”)一直加以严格限制(郭熙保等*郭熙保、苏桂榕：《我国农地流转制度的演变、存在问题与发展的新思路》，《江西财经大学学报》2016年第1期。，2016)。不少学者也强调：为了保护转移农户家庭的权益，即使他们已在城镇安家落户，也不应要求其放弃农地承包权(国务院发展研究中心课题组*国务院发展研究中心课题组：《农民工市场化的总体态势与战略取向》，《改革》2011年第5期。，2011；陈锡文*陈锡文：《农地改革不能犯颠覆性错误》，《财经国家周刊》2016年第10期。，2016；叶兴庆*叶兴庆：《农地“三权分置”要有利于现代化》，《人民日报》2016年11月3日。，2016)。

不可否认，强调“保护转移农户家庭的农地承包经营权”是正确和十分必要的，成功避免了中国城镇化进程中大量失地农民的出现，对维持社会安定具有十分重大的意义。但是，农地承包经营权退出机制的缺失不仅损害了农户家庭的选择权利，导致中国农地流转的发生率远滞后于农村劳动力的市场流动率，还在农业转型、城镇化进程等方面积累了一系列矛盾和问题(刘同山、孔祥智*刘同山、孔祥智：《参与意愿、实现机制与新型城镇化进程的农地退出》，《改革》2016年第6期。，2016；樊明、桂华*樊明、桂华：《土改三权分置尴尬：“经营权”性质不清》，网易财经，http://money.163.com/16/1102/10/C4S1FDJ0002580S6.html，2016年11月2日。，2016)。虽然国家近年也试图通过“分离农地承包权与经营权，不断增强经营权流转能力”(即“三权分置”)的制度改革来破解这些矛盾，然而，实践观察来看：鼓励农地经营权流转只部分解决了上述问题，农业现代化与新型城镇化互相促进、互动发展的良性关系进展仍较缓慢。由此，不少学者也开始呼吁：如果农民早已在城市定居，享受城市社会服务，则应退出农地承包经营权(郭熙保*郭熙保：《市民化过程中土地退出问题与制度改革的新思路》，《经济理论与经济管理》2014年第10期。，2014；叶剑平*《农民落户城市还保留承包权？农地三权分置仍需配套改革》，《21世纪经济报道》2016年11月4日。，2016；李国祥*《农民落户城市还保留承包权？农地三权分置仍需配套改革》，《21世纪经济报道》2016年11月4日。，2016)。只有农户数量大幅减少并实现永久性向城市转移才能减轻农地细碎化程度，进而实现农地经营的方整化(钟甫宁等*钟甫宁、王兴稳：《现阶段农地流转市场能减轻土地细碎化程度吗？——来自江苏兴化和黑龙江宾县的初步证据》，《农业经济问题》2010年第1期。，2010)。

那么，在新形势特别是在强调“农村土地集体所有，承包权和经营权分离，鼓励经营权流转”的政策背景下，农地承包经营权有偿退出机制的缺失究竟引发了哪些矛盾和发展弊端？农地承包经营权有偿退出的制度安排有着怎样的重大现实意义？当然，最关键的问题是，中国当前是否已具备农地承包经营权有偿退出的客观基础和操作可行性，以及退出的落实究竟须具备哪些实现条件？

一、 农地承包经营权有偿退出的内涵界定

从构词法来看，“农地承包经营权有偿退出”是由“农地承包经营权”和“有偿退出”两个词组成。考察历史轨迹，“农地承包经营权”的概念呈现从无到有的演进特征。其最早是在1986年通过的《中华人民共和国民法通则》中被提出，指由于家庭联产承包责任制的实施，在农地集体所有权和使用收益权分离基础上产生的一种独立权利形态(丁关良*丁关良：《农村土地承包经营权性质的探讨》，《中国农村经济》1999年第7期。，1999)，是以债权形式出现的具有一定自物权*物权是指直接支配特定物并排他性地享受其收益的权利，是一种绝对权，这种绝对权是以权利主体以外的不特定的一般人承担不作为义务为实现条件的民事权利。参见王卫国：《中国土地权利研究》，北京：中国政法大学出版社，1997年。属性的权利(钱忠好*钱忠好：《农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析》，《管理世界》2002年第6期。，2002)。《物权法》中也明确规定农地承包经营权是独立于农地所有权的特定用益物权，是一种财产权利。随着中共十八届三中全会决议提出“要在农业经营体制中建立‘三权分置’的模式”，农地承包经营权又被进一步细分为农户承包权和农地经营权，其中，经营权是承包权的派生权利。所谓“有偿退出”，其实代表的是一种自由选择的权利，是指从某个组织或某种活动中脱离的权利，并获得合理补偿。

综上分析，本文认为，“农地承包经营权有偿退出”是指农户家庭在依法、自愿、有偿原则下，放弃基于集体成员身份而享有的承包和经营集体农地的权利，并获得合理补偿，其就业领域则主要从农业生产部门转入非农生产部门。为深化对“农地承包经营权有偿退出”内涵的认识，可进一步诠释如下：第一，退出行为的彻底性。在“三权分置”政策主张下，农地承包经营权有偿退出包括农地承包权和经营权的双重放弃，是一种彻底退出。实践中一些农地经营权的长期流转行为，如超过第二轮承包期的流转，可被视为“农地承包经营权准退出”。第二，退出行为的不可逆性。相较于农地经营权的转包、出租和入股等流转行为，农地承包经营权有偿退出是不可逆的。一旦退出，则很难再获得农地承包资格。第三，退出行为的自主性。即农户家庭自主选择的结果。第四，退出行为的有偿性。通过退出农地承包经营权，农户家庭可获得一定的补偿。因此，本文讨论的“农地承包经营权有偿退出”不包括因升学或其他原因迁出户口而导致的丧失农地承包经营权，以及政府以公共利益的名义对农地实行强制性征收而导致的被动退出。

二、 农地承包经营权有偿退出机制的缺失与农业转型

理论逻辑而言，由于农地承包权和经营权分置实现了农地承包主体(农户家庭)和农业实际经营主体之间的分离，似乎能够有效破解因部分农户家庭向非农部门或城镇转移而导致的农地低效利用及撂荒等难题，实现保护转移农户家庭的农地权益和促进农地流转、农业现代化发展目标的统一。然而，农地经营权流转真的是提升农业经营规模效益和竞争力的一剂良药吗？换言之，为什么在“三权分置”政策主张下还要探讨构建农地承包经营权有偿退出的制度安排？

(一) 农地经营权转出方与转入方需求之间的错位，可能形成农地经营权“流不动”的僵局

在农地承包权和经营权分置的制度安排下，相比低效利用、撂荒农地等行为，大部分转移农户家庭，特别是长期举家转移、收入高度非农化的农户家庭，似乎更愿意选择流转农地经营权以获取租金收入。但是，从农地经营权流转的实践效果来看：其一，由于流转的农地过于分散、细碎，新型经营主体等农地转入方不愿意经营。应当肯定，能够长期举家转移的农户家庭毕竟是少数，因此从农村整体角度来看，农地经营权流转呈现出比农地本身更加分散、零碎的特征，从而无法满足新型经营主体集中连片经营的需求。在一些地理位置较为偏远、农业生产性基础设施条件较差的传统农区，甚至根本没有新型经营主体进入。调查发现，在这些地区，长期举家转移的农户家庭往往将自家农地无偿或低价流转给亲戚、同村农户。对他们而言，“三权分置”的制度安排并未能有效盘活农地的资产价值。因此，客观上要求提供农地承包经营权有偿退出的制度安排，以真正实现农地的财产权利。

其二，新型经营主体等农地转入方愿意经营的农地，转移农户家庭又往往要求较高的流转费用。在一些地理区位较好的农区，由于农地需求远大于农地供给，因此，形成了较高的农地经营权流转市场价格。这在一定程度上让部分资金实力较弱的新型经营主体望而却步。更需警惕的是，部分已举家转移、收入高度非农化的农户家庭出现了宁愿撂荒而观望农地升值的投机行为(叶兴庆*叶兴庆：《集体所有制下农用地的产权重构》，《毛泽东邓小平理论研究》2015年第2期。，2015)。在这种情况下，更应鼓励农地承包经营权有偿退出，以避免“不用劳动而坐享增值”的食利集团的出现。

(二) 农地经营权流转的不稳定性和投机性，导致农业发展陷入“规模化但短期化、高成本”的假繁荣困境

不可否认，政府在促进农地经营权流转方面的努力的确取得了一定成效，初步形成了家庭经营、集体经营、合作经营和企业经营等多种适度规模经营方式的共同发展。从宏观数据来看，截至2015年底，全国家庭承包农地流转面积达4.47亿亩，流转面积占家庭承包经营农地总面积的33.3%。*数据来源：《截至去年底，全国家庭承包耕地流转面积4.47亿亩》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/cj/2016/08-10/7967918.shtml，2016年8月10日。然而，也必须清晰认识到这种农地经营权流转、规模经营背后的昂贵代价。第一，农地经营权流转的不稳定性增加了农业生产的不可控因素，助长了新型经营主体的短期经营行为和蚕食性农地开发行为。由于转入农地经营权的新型经营主体面临承包农户中途涨租金或中断合同等风险，因此，新型经营主体的长期投资预期受到极大抑制。从而，导致农业发展陷入表面规模化，实际却缺乏长远规划、短期经营倾向明显的假繁荣困境。而且，因为经营行为的短期特征，部分新型经营主体在农业生产中便毫无顾忌地使用农药、化肥等以快速收回投资成本，从而造成农地肥力下降，最终陷入“大量使用化肥、农药——农地肥力下降——收益降低——大量使用化肥、农药”的掠夺式开发的恶性循环。第二，农地经营权流转的投机行为推高了农业生产成本，进而促使农业经营的非粮化，甚至非农化。学界主要将新型经营主体尤其是工商资本的“非粮化”、“非农化”经营行为归因于粮食及农业的比较利益低下。本文认为，除此之外，高地租也是导致农地非粮化、非农化经营的重要经济原因。在近年农地经营权流转费用持续高涨的背景下，“租地种粮”已很难盈利，甚至难以继续维持经营。

毋庸置疑，这种“规模化但短期化、高成本”的农业经营现象是不利于中国农业持续发展的，也不利于农地资源的保护。因此，迫切要求建立农地承包经营权退出机制，让农户家庭，特别是长期举家转移的农户家庭在自愿前提下有偿退出农地承包经营权，从而降低农地规模化进程中的交易费用*Williamson(2005，2010)在关于交易费用的论述中，强调交易频率的升高会促使经济主体将该交易活动内部化以节省交易成本。同理，本文认为，如果将频繁的农地经营权流转费用变为一次性的承包权转让费用，进而获取稳定的经营权，对于新型经营主体而言，是可以降低其生产成本的。而且，实践中，对一次性承包大面积农地的新型经营主体，通常会有额外的价格优惠。参见Williamson O.E， “Transaction Cost Economics and business Administration,” Scandinavian Journal of Management 21.1 (2005): 19-40; Williamson O.E, “Transaction Cost Economics: The Natural Progression,” American Economic Review 100.3 (2010): 673-690。，消减农业经营波动，为规模经营、农业转型提供稳定支撑。

此外，虽然国家政策赋予了农地经营权抵押融资的功能，但实践中大多金融机构其实并不愿意接受较短期限且不稳定的农地经营权抵押。这也要求构建农地承包权有偿退出的制度安排。因为只有新型经营主体获得较稳定的经营权，才能实现真正有效的抵押融资。

(三) 农地承包经营权有偿退出机制的缺失，可能使农业发展陷入兼业化、老龄化的“日韩陷阱”*农业发展的“日韩陷阱”是指日本和韩国在依据自身资源条件选择农业现代化发展道路时，过度依赖资源禀赋，对农业采取高保护策略，但疏于农业内部的制度创新，最终造成农业发展效率低下，突出表现为大量小规模、兼业农户滞留农业，阻碍农业经营规模的扩大。参见：[日]速水佑次郞、神门善久著，沈金虎等译：《农业经济论(新版)》，北京：中国农业大学出版社，2003年；孔祥智：《创新经营体系，走出“日韩陷阱”》，《中国合作经济》2012年第12期。

在难以举家转移的现实约束下，农户家庭往往会为家务和农业生产留下一定数量的劳动力，以防范风险(纪月清等*纪月清、刘迎霞、钟甫宁：《家庭难以搬迁下的中国农村劳动力迁移》，《农业技术经济》2010年第11期。，2010)，而且，留下的一般都是老人和妇女。*Rozelle(1999)和Zhao(2001)的研究早已证实，年轻的男性劳动力更愿意进城打工。因此，在农户家庭内部，中年男性和青年子女是外出务工的首要人选。参见：Yaohui Zhao, “Leaving the Countryside: Rural-to-urban Migration Decisions in China, “The American Economic Review 89.2 (1999); Scott Rozelle, J.Edward Taylor, Alan De Brauw, “Migration, Remittances, and Agricultural Productivity in China,” The American Economic Review 89.2 (1999).得益于农机作业服务等减轻农业劳动强度的生产性服务的快速普及和发展，农业生产总体变得更趋简单，甚至仅靠留守在家的老人或妇女就能轻松经营农业。更关键的是，对这些留守在家的老人或妇女而言，劳动的机会成本非常低。因此，即便农业收入在其家庭收入中的占比非常低、农业劳动报酬率非常低，他们依然可能不会流转农地经营权。

然而，必须认识到，尽管“老人/妇女+农业生产性服务”的农业模式在形式上实现了农业生产方式的转变，但其实并没有真正改变传统小农生产格局，甚至还有向低投入、粗放经营倒退的倾向(董欢、郭晓鸣*董欢、郭晓鸣：《生产性服务与传统农业：改造抑或延续？——基于四川省501份农户家庭问卷的分析》，《经济学家》2014年第6期。，2014)。这种农业模式的固化和延续，无疑将成为农地资源重新配置的严重障碍。日本、韩国的农业发展教训也表明，如果不顺利实现转移农户家庭与农地的分离，农地和农业劳动力的配置将被扭曲，进而可能陷入兼业化、老龄化的“日韩陷阱”，最终造成农业萎缩(速水佑次郞、神门善久*[日]速水佑次郞、神门善久著，沈金虎等译：《农业经济论(新版)》，北京：中国农业大学出版社，2003年。，2003；刘同山*刘同山：《农业机械化、非农就业与农民的承包地退出意愿》，《中国人口·资源与环境》2016年第6期。，2016)。因此，构建农地承包经营权有偿退出的制度安排尤为必要。这不仅可直接增加未转移农户家庭的人均农地面积，更重要的是，可为农地流动、农业规模经营提供条件。

三、 农地承包经营权有偿退出机制的缺失与新型城镇化进程

城镇化正在成为推动中国经济增长的新引擎(韩俊*韩俊：《城镇化既是发展问题，更是改革问题》，《中国经济时报》2013年5月13日。，2013)。在中国经济转型的宏观背景下，新一轮城镇化的政策指向意欲从传统的以规模扩张为主要特点的土地城镇化道路转向重视质量提升的人口城镇化道路。近年国家层面也的确高度重视农村劳动力转移工作，一系列政策性文件不断出台。*如2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出“有序推进农业转移人口市民化”、“建立城乡统一的户口登记制度”等；2015年中央一号文件《中共中央国务院关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》中，明确要求“加快户籍制度改革，建立居住证制度，分类推进农业转移人口在城镇落户并享有与当地居民同等待遇”；2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念 加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》中，进一步提出“健全农村劳动力转移就业服务体系，大力促进就地转移就业创业”、“加快培育中小城市和特色小城镇，增强吸纳农业转移人口能力”等。然而，观察到的实践现象却是：大多农户仍然处于“移而未离”、“进城难生根”的尴尬境地。本文认为，除了讨论较多的户籍、社会保障、教育等配套改革不到位(曹景椿*曹景椿：《加强户籍制度改革，促进人口迁移和城镇化进程》，《人口研究》2001年第5期。，2001；马晓河等*马晓河、胡拥军：《中国城镇化进程、面临问题及其总体布局》，《改革》2010年第10期。，2010；侯云春等*侯云春、韩俊：《我国城镇化的基本态势、战略重点和政策取向(上)》，《中国市场》2010年第3期。，2010)等原因外，农地承包经营权有偿退出机制的缺失也是导致中国城镇化进程和质量偏低的重要原因。

(一) 农地承包经营权有偿退出机制的缺失，助长了“两栖占地”现象，进而可能固化城镇化的“不完全”、“不稳定”特征

从发达国家的经验来看，城镇化和农村劳动力转移几乎是一个同步的过程。然而，中国的城镇化进程却截然不同，表现出缺乏永久性转移的不完全特征(陶然等*陶然、徐志刚：《城市化、农地制度与迁移人口社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选择》，《经济研究》2005年第12期。，2005)。截至2015年底，中国常住人口城镇化率已达56.1%，比同期户籍人口城镇化率高16.2个百分点。*数据来源：国家统计局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。大多数农村转移人口都被视为短期流动的农民。他们既在城镇生活，工作中也占用城镇建设用地，又在农村保留农地和宅基地。

可见，农地承包经营权有偿退出机制的缺失，不仅让部分转移农户家庭“想退而不得退”，还助长了转移农户家庭在进城过程中的“两栖占地”现象，在一定程度上固化了城镇化的“不完全”、“不稳定”特征。因此，应当积极探索农地承包经营权有偿退出，让部分有条件的农户家庭全身心地投入城镇，从而将城镇化进程变得更加平稳、彻底。

(二) 农地承包经营权有偿退出机制的缺失，抑制了农地资产价值的最大化盘活，在一定程度上影响了城镇化的速度和质量

新生代农民工正在逐渐成为农村转移劳动力的主体，而且转移趋势正在逐渐从过去以个体、季节性转移为主向以家庭化转移为特征转变(国家卫计委流动人口司*国家卫计委流动人口司：《中国流动人口发展报告 2013》，北京：中国人口出版社，2013年。，2013)。截至2015年底，全国外出农民工共计16821万人，其中举家外出占比达21.3%。*数据来源：国家统计局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。然而，要实现彻底融入城镇，农户家庭面临住房、教育、社会保障等多方面的经济压力。虽然农地经营权流转也能通过租金收入增加转移农户家庭的财产性收入，但是由于住房等开支的一次性投入非常大，因此对农户家庭而言，分散且不稳定的租金收入仍无法缓解其进城安家的庞大资金压力。

农地是转移农户家庭拥有的最重要资产之一。如果允许部分农户家庭在自愿前提下将农地承包经营权直接转变为货币或股权等稳定性更强的财产形式，则不仅可为其进城发展提供一笔数额较大的启动资金，帮助其更高质量地融入城镇，而且在示范效应下还可带动更多有意愿的农户家庭彻底退出农地承包经营权，从而高质量地加快城镇化进程。

四、 农地承包权经营权有偿退出机制的缺失与乡村治理

(一) 农地承包经营权有偿退出机制的缺失，产生了大量新型“不在地主”*这里的新型“不在地主”是指居住在城镇，主要从事非农工作，基本脱离农业生产，却依然通过农地经营权流转收取租金的那部分农户家庭。参见费孝通：《江村经济：中国农民的生活》，北京：商务出版社，2005年；安宝：《“不在地主”概念之厘定》，《东北师大学报》(哲学社会科学版)2013年第2期。，造成了新的社会不公平现象

随着传统、封闭的单个农户家庭愈来愈广泛、深入地进入开放、流动的社会分工体系中，他们自主择业的意识不断增强，择业领域也日益丰富(徐勇*徐勇：《“再识农户”与社会化小农的构建》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2006年第3期。，2006)。他们对农地的依赖性也发生了重大变化。部分转移农户家庭的持地目的逐渐从过去为应对城镇就业不稳定向获取更多的财产性收入转变。

事实上，在农地承包经营权有偿退出机制缺失的制度环境下，转移农户家庭持地目的的异化的确产生了大量新型“不在地主”。从而，导致表面上似乎是对农户家庭农地权益的保护，实则更多是在保护已经转移到城镇的那部分农户家庭。再加之，能够离开农村、进入城镇工作的农户家庭往往都是农村中的较强势群体。因此，如果他们在享用城市资源和基础设施的同时还占有农地，很可能会进一步加剧农户家庭之间的贫富分化，导致农业剩余不断以地租形式从农村流向城镇(刘同山等*刘同山、孔祥智：《参与意愿、实现机制与新型城镇化进程的农地退出》，《改革》2016年第6期。，2016)，造成新的社会不公平。故而，应当探索让部分长期举家转移的农户家庭有偿退出农地承包经营权的制度安排，实现转移农户家庭和留守农村的较弱势农户家庭的双重保护，构建和谐的社会关系。

(二) 农地承包经营权有偿退出机制的缺失，导致了集体经济组织“成员”和“村民”的身份不再同一，给基层民主治理带来了较大挑战

由于相当部分长期外出务工的农村劳动力都已在打工城镇定居，因此，他们其实已经不能算原住农村的村民。但是，在农地承包经营权有偿退出机制缺失的情况下，他们仍保留着农村集体经济组织成员的身份。这就造成了村组集体经济组织“成员”和“村民”的身份不再同一(张晓山*张晓山：《农村基层治理结构：现状、问题与展望》，《求索》2016年第7期。，2016)，给农村基层民主治理带来了较大挑战，突出表现在公平与效率之间的平衡上。

在农村基层治理不断向民主治理转型的进程中，许多关于集体经济的事务都需经村民民主集中讨论、表决。*《村民委员会组织法》(2010年修订通过)赋予了村民会议很大的权力。该法第24条规定，涉及村民利益的下列事项，都需经村民会议讨论决定方可办理。一共列有9项，其中有6项涉及集体经济有关事宜，分别是:从村集体经济所得收益的使用；土地承包经营方案；村集体经济项目的立项、承包方案；宅基地的使用方案；征地补偿费的使用、分配方案；以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产。如果继续保留那些长期在外打工、并在城镇定居的“伪成员”的民主权利，无疑会加重村集体的工作负担，甚至可能降低民主治理效率，比如难以实现调地、互换等，特别是在一些城郊农地增值较明显的地区。更关键的是，如果继续保留这些“伪成员”的集体收益分配权，那么，极有可能会引发留守农户家庭的不满。而且，随着生活、工作重心逐渐转移到城镇，大部分“伪成员”其实都较少真正关心农村事务，或者说没有较多精力去关注。在此现实背景下，农地承包经营权有偿退出的制度安排显得十分必要。

五、 农村土地承包经营权有偿退出的可行性和实现条件

(一) 农地承包经营权有偿退出的可行性分析

既然农地承包经营权有偿退出机制的构建具有合理性和较强的现实性，可在加快农业转型、提升城镇化质量和乡村治理等方面发挥重大作用，那为什么国家层面并未完全放开农地承包经营权退出，还逐渐确立了“农地承包权与经营权分置，鼓励经营权流转”的政策目标？中国当前是否具备建立和推行农地承包经营权有偿退出的可行性？

制度变革的关键在于参与者的意向目的(North*North, D.C， Understanding the Process of Economic Change (Princeton University Press, 2005).，2005)。而农户家庭的农地承包经营权有偿退出意愿主要取决于其对农地的依赖程度及依赖原因。因此，下文重点从转移农户家庭的主观意愿及其影响因素进行考察。

第一，农地承载的就业和收入功能均不断弱化，极大释放了部分转移农户家庭的农地承包经营权有偿退出意愿。事实上，随着新型工业化、新型城镇化不断推进，农地已不再是转移农户家庭的“命根子”。2015年全国农村居民人均可支配收入中工资性收入占比达40.3%，比家庭经营性收入的占比高0.9个百分点。*数据来源：《工资净收入首超家庭经营收入，“12连增”之后期待新政》，凤凰财经网，http://finance.ifeng.com/a/20160306/14252640_0.shtml，2016年3月6日。无疑，这种“工资性收入占比超越家庭经营性收入占比”的趋势在本就以工资性收入为主的转移农户家庭中表现得更加突出。从笔者参与的2012～2013年对全国1213户农户家庭的调查结果来看，工资性收入在有外出务工情况的农户家庭中的占比高达75.9%。*数据来源：根据国家自然科学基金课题“农业生产性服务业发展的模式、机制、需求及不同区域支持重点的选择”(项目批准号：71273070)调查所获问卷分析所得。在此，作者感谢课题主持人国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所的姜长云研究员提供的支持。农地经营性收入在转移农户家庭中的占比不断下降，表明农地承载的就业和收入功能都正在逐渐被替代。这在一定程度上极大释放了部分转移农户家庭的农地承包经营权有偿退出意愿，为退出机制的构建奠定了稳定的市场基础。

第二，统筹城乡的社会保障体系的逐步完善，在一定程度上降低了转移农户家庭有偿退出农地承包经营权的担忧和风险。不可否认，时至今日，对部分转移农户家庭而言，农地在一定程度上仍发挥着社会保障的作用，在维系社会安定等方面的意义依然重大。这也正是政界、学界对农地承包经营权有偿退出的担忧所在。但是，事实表明，随着城乡社会保障制度的逐渐并轨，转移农户家庭退出农地承包经营权的担忧和风险总体都在不断减少。总之，随着农地不断摆脱社会保障功能的“绑架”，不断回归生产要素的本质属性，转移农户家庭有偿退出农地承包经营权的意愿将被不断释放。因此，如果再以农地的社会保障功能为由限制转移农户家庭退出农地承包经营权，显然不合时宜。

第三，随着彻底融入城镇意愿和能力的增强，转移农户家庭希望退出农地承包经营权以获取进城资本的客观需求愈发强烈。因自身能力、资源禀赋等差异及获取非农就业机会的不均等，转移农户家庭之间加速分化，利益诉求日趋多元。部分转移农户家庭不仅具有较强烈的彻底融入城镇意愿，而且也基本具备彻底转移的能力。统计数据表明，2015年全国农民工月均收入水平已达3072元。*数据来源：《工资净收入首超家庭经营收入，“12连增”之后期待新政》，凤凰财经网，http://finance.ifeng.com/a/20160306/14252640_0.shtml，2016年3月6日。对他们，特别是早已实现长期举家转移的那部分农户家庭而言，农地承包经营权有偿退出的制度安排可以帮助他们完全、彻底地融入城镇，不再被边缘化。更关键的是，通过盘活农地的资产价值，还可为其进城提供启动资金，从而更体面、高质量地融入城镇。

此外，从法理上讲，农地承包经营权有偿退出是有法律依据的。《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条明确规定：“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利。”从国家政策层面来看，虽然农地“三权分置”的政策改革方向日益明确，但国家层面其实也允许探索农地承包经营权有偿退出，只是强调不能以退出作为农户家庭进城落户的条件。2014年底，农业部在《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》中，就将“农地承包经营权有偿退出”列为14个改革试验任务之一。2015年《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》中，也明确指出“在农村改革试验区开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权”。在2016年中央全面深化改革领导小组第二十七次会议中审议通过的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中，又进一步强调“农户有权自愿、有偿退出农地承包权”、“要积极开展土地承包权有偿退出”、“研究健全农村土地承包权退出的具体办法”。总体而言，国家层面既强调保护农户家庭的农地承包经营权，也允许转移农户家庭在依法、自愿、有偿情况下退出农地承包经营权。

(二) 农地承包经营权有偿退出的实现条件

尽管转移农户家庭有偿退出农地承包经营权的意愿愈发强烈，退出能力也在不断增强，但从国家农村改革试验区的实践探索来看，农地承包经营权有偿退出改革尚不具备全面开展的实现条件。

首先，从退出主体来看，农地承包经营权的理想退出者至少应具备以下特点：收入高度非农化且具有稳定收入来源、长期生活在城镇、土地撂荒较长时间或经营权流转较长时间。因为只有基本满足上述条件，转移农户家庭才算具备将退出意愿转变为退出实践行为的能力和承担退地风险的能力。进而，本文认为，农地承包经营权有偿退出机制应当对退出主体设置一定的门槛条件，以防范农户家庭的短期不理性行为。

其次，从退出补偿来看，农地承包经营权有偿退出的持续推进对地方政府财力、区位条件，甚至产业发展情况等都提出了较高要求。是否具备稳定、充沛的补偿资金来源，无疑是构建农地承包经营权有偿退出机制的核心。而且随着退地规模的不断扩大，相应的资金需求会更大。因此，农地承包经营权有偿退出对地方政府财力有着非常高的要求。实践中部分地方政府也积极探索通过市场机制来筹集补偿资金，但是，必须认识到，社会资本之所以愿意进入，其关键在于预期农地再利用具有赢利空间。而农地再利用结果又依赖于农地本身质量、区位条件、地区农业发展情况、市场情况等诸多因素。概言之，较强的地方政府财力或较好的农地再利用前景是农地承包经营权有偿退出得以持续推进的必要条件。

六、 结 语

农地制度改革不仅对一个国家或地区的农业发展产生决定性影响，关乎农业发展、农村社会进步，关系到城乡统筹进程，更重要的是，对整个国民经济的发展都有深远影响。近年来，农地承包经营权有偿退出机制的缺失，在实践中引发了一系列矛盾和问题，甚至阻碍了农业转型、城镇化进程，给乡村治理带来了较大挑战。因此，新型工业化、新型城镇化、农业现代化的纵深推进都进一步对农地制度改革提出了更高要求，迫切要求构建农地承包经营权有偿退出的制度安排。而且，随着农地承载的就业和收入功能不断弱化、统筹城乡的社会保障体系不断完善，以及转移农户家庭彻底融入城镇意愿和能力的不断增强，农地承包经营权有偿退出正在逐渐成为部分转移农户家庭的理性、主动选择，从而为改革的推进奠定了可行基础。

不过，也必须承认，农地承包经营权有偿退出对转移农户家庭、地方政府财力以及农地再利用前景等都有较高要求，因此，大规模推进农地承包经营权有偿退出改革的条件尚不成熟。同时，由于短期内转移农户家庭退地的现实需求毕竟有限，即便长期而言，退出也只是众多农地资源优化利用途径之一，因此，农地承包经营权有偿退出将是一个渐进的长期发展过程。该制度改革的目的并不在于替代“三权分置”，而是增强现有农地制度的包容性，以更好地适应农业现代化、新型城镇化、乡村治理民主化的发展要求。

更需引起重视的是，农地承包经营权有偿退出的制度改革牵动全局。一方面，在农地制度改革内部，要求协同推进农地承包经营权流转制度、农村宅基地有偿退出制度等配套改革；另一方面，集体经济组织成员权及其权益分配、户籍制度、统筹城乡的社会保障制度等方面的改革也都将对农地承包经营权有偿退出的实际推进产生重大影响。因此，农地承包经营权有偿退出的制度改革必须建立完善的配套措施以及风险防范机制。由于篇幅限制，这方面的研究笔者将在其他论文中进一步详细论述。

[责任编辑 吕晓刚]

The Realistic Rationality and Feasibility of the Abdication of Rural Land Contract-Management Rights

DONG Huan

(SchoolofPublicAdministration,SichuanUniversity,Chengdu610064,China)

Based on the investigation from agricultural transformation, new type urbanization and rural governance perspective, the lack of mechanism of abdication of rural land contract-management rights triggered a series of contradictions and problems. Thus, it is urgent to build the institutional arrangement of abdication of rural land contract-management rights. Moreover, some of the transferring rural households are willing to abdicate the rural land contract-management rights, which has laid a practical foundation for promoting this reform. However, because of the high standards, the reform of abdication of rural land contract-management rights will show gradual, limited characteristics. The propose of this reform is not to replace “tripartite entitlement policy,” but to enhance the comprehensiveness of the existing rural land system.

abdication of rural land contract-management rights; agricultural transformation; new type urbanization; rural governance; institutional arrangement

董 欢，管理学博士，四川大学公共管理学院助理研究员。

⌾ 本文系四川大学中央高校基本科研业务费项目“‘三权分置’政策背景下农地承包经营权有偿退出：行为机理、经验观察及后评价”(项目批准号：skq201713)的阶段性研究成果。