山西省地方立法的生态化研究

黄红霞，杨兴香

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

山西省地方立法的生态化研究

黄红霞，杨兴香

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

实现地方立法的生态化是山西省生态文明建设的一项主要内容。改变以前的人类中心主义，树立可持续发展的立法理念，针对地方实际情况，提出促进地方立法体系的生态化对策，实现山西生态、经济、社会一体化的协调发展。

地方立法；生态化；生态保护制度

党的十八大以来，形成了涵盖生态文明建设的“五位一体”新布局，这一战略的实施需要法制建设作为基础和保障，其中最重要的途径就是立法的生态化。我国2015年新的《立法法》为适应地方的实际需要，扩大了地方立法权限，覆盖到所有设区的市，这就为山西地方立法的生态化发展提供了一定的机遇和挑战。

一、地方立法生态化的理论基础

传统的立法活动所贯穿的理念是个人主义或团体主义，忽视了人与自然和谐发展的生态文明主义，由此产生了一系列严重的环境问题。山西因长期对煤炭资源进行粗放式大量开采，引发了空气质量下降、地面塌陷、地下水污染等生态环境问题，再加上以往地方立法的重经济轻生态的倾向，大大削弱了可持续发展的能力。当前建设生态省市的战略目标要求山西地方立法必须实现生态化转型。

所谓地方立法的“生态化”，就是指地方立法主体在生态规律的指导下，将生态文明理念深入贯彻到包含社会各领域的整个立法系统中，以此实现地方立法的绿色体系化。即要以一个动态的、全过程的视角来考察立法理念、立法价值、立法过程、立法成果、立法后评估等一系列要素对生态文明观的贯彻程度，是否以生态本位为中心。目前很多学者及实务界专家还是认为立法的生态化应聚焦于环境保护法上，这一观念是不全面的。笔者认为，立法生态化改造的对象不仅包括专为保护环境而制定的规范性法律文件，而是应将其范围扩大到地方的整个立法体系。

由于生态环境具有明显的地方个体差异性，所以必须因地制宜，通过加强地方立法的生态化来保障生态文明建设战略的实施。山西作为一个煤炭工业生产基地，环境污染严重，推进其转型发展、强化地方立法的生态化意义重大。第一，这是科学发展观在地方立法上的体现，符合以生态为本位的环境伦理观。由此，山西转型跨越发展获得基本思想导向，由以牺牲环境为代价换取经济发展的模式转换到以生态为本位，生态效益、经济效益和社会效益和谐发展的模式。第二，对地方立法进行生态化，有利于从整体制度的设计上确定山西生态省市建设的共同目标、建立跨流域和跨城市的环境协调机制、促进资源共享等，使省内所有的城市在开发、利用、保护自然资源和生态环境方面统一筹划、统一行动，从而保障绿色山西的建设有成效的进行。

二、山西省地方立法生态化的现状

（一）山西省地方立法生态化的进展状况 首先，加强环保立法，出台了大量的环境资源方面的规范性文件。如：省政府颁布的《山西省重点工业污染源治理办法》，并在此基础之上，省人大常委会通过了全国第一个加强重点工业污染监督的地方性环保法规——《山西省重点工业污染监督条例》，将区域流域企业限批、公众的环保参与权以及企业的相关法律责任等都纳入法制轨道；为推进节能减排，又出台了《山西省减少污染物排放条例》，重点规制了大气、噪声等不同污染物的排放，填补了地方性减排的很多空白。

同时，回顾2016年地方立法规划，发现在山西省十一届人大及其常委会五年立法规划中“保护环境与资源能源”方面的一类项目共有七件，最终全部落实；省十二届人大常委会2015年立法计划中体现生态文明价值诉求的计划共有两部，其中《山西省实施＜中华人民共和国水土保持法＞办法》已于2015年10月1日生效实施；《山西省环境保护条例》和《山西省汾河流域生态修复与保护条例》也都于2017年3月1日开始生效实施，两部条例中都规定了保护优先的原则。从中可以看出，山西省生态立法计划的落实情况良好。

其次，相关地方立法融入了环保理念。如：大同市2016年1月1日开始实施的《大同市餐厨废弃物管理条例》中坚持了“减量化、资源化、无害化”原则，并将环境影响监测制度纳入管理范围；2014年7月1日开始实施的地方规章《山西省政府信息公开规定》中有关行政机关重点公开的信息就包括环境类的相关信息。《山西省城乡规划条例》中将“资源与生态环境保护”作为城市和乡镇总体规划的强制性因素之一。

再次，为扎实推进环境友好型社会建设和全面建设小康社会进程，省政府2007年制定了《领导干部环境保护工作实绩考核暂行办法》，成为环保的有效组织保障。根据《办法》规定，地方政府和有关部门领导，以及重点污染企业的法人等对环保工作负主要责任。环保绩效考核的结果也要纳入选拔、任用、评价、惩罚领导干部的依据之中。这一举措可以扭转地方各级党政领导干部以牺牲环境利益换取经济指标或个人政绩的不良现象，引导他们建立科学的发展观和绿色政绩观。

（二）山西省地方立法生态化的欠缺之处

1、地方立法体系构建生态理念缺失 从结构比例上看，山西省的地方立法还未形成以“生态伦理观”为指导、对生态系统进行全方位立体管理的理念，生态保护立法多数侧重于防治，而对于恢复和积极建设等方面很少关注，缺乏系统观、整体观和协调观。从目的和内容上看，多数地方立法也停留在保护人身和财产利益的传统立法思维，没有赋予环境利益和公众参与应有的法律地位。这种绿色理念的缺失，导致地方生态保护立法体系断裂。不能有效发挥生态系统的整体功能，各地市之间缺乏统一协调的法律保护机制。

2、生态系统的地方立法保护体系不完善 地方生态文明建设必然要求立法机关着眼于生态系统的完整性保护，实现生态和经济的融合发展。但从山西省目前的立法状况来看，还存在以下问题：

（1）立法体系欠缺综合系统性 首先，山西地方立法在生态保护方面欠缺总体的规划，在省市建设过程中的所涉经济、政治、文化、科教等各个领域立法缺乏有关生态利益的平衡互补性，在调整方法和调整对象上各自从局部利益出发，缺乏生态利益保护的全局性。如在城乡规划、企业管理、财政税务行政管理、环境保护、旅游产业监管等方面的立法较少体现生态要求，或总则有体现而缺乏具体细化规定，达不到各种立法之间纵横一致、统筹协调的格局。

其次，环境保护各环节的立法也相对孤立。由于缺乏生态立法的统领性，从而导致地方的环境保护立法之间欠缺呼应，相对孤立。如：大气污染的主要源头是煤、石油、天然气的使用，《大气污染防治条例》应当与《煤炭管理条例》、《矿产资源管理条例》及《减少污染物排放条例》等应有一定的承接。目前，山西省及大同市的环境立法中存在单一强调污染防治或单要素管理的倾向，综合性、系统性的考虑和规范较少，尤其是针对生态补偿、土壤环境保护等立法重点并不突出。这种单要素、碎片化的管理难以起到整体效果，各个相关职责部门各自为阵，忽略了生态利益的整体衔接性，也给执法实践带来了困境，最终不能满足纵深推进生态文明省市建设的客观要求。

（2）立法滞后和立法空白同时并存 首先，部分立法不适应新的生态建设。近年来伴随着地方经济的迅速发展，法律的滞后性日益突出。以现行的《山西省矿产资源管理条例》为例，该条例于1998年施行，至今已有将近20年的历史。在推进市场经济体制改革的趋势下，陈旧的矿产资源管理条例由于当时立法背景所决定其依然承载着经济价值，重管理轻权利保护，约束了矿业权市场的发展，无法适应当前的生态文明建设新形势，亟需修订。

其次，相关地方立法领域仍属空白。从生态文明的建设角度看，各个地方具有生态个体差异性，并出现了很多有关生态保护和生态安全的新问题、新挑战。而目前地方立法多数只是和国家法律遥相呼应，缺乏针对性和创新性。比如，山西的地方立法在与生态保护息息相关的放射性和电磁辐射污染防治、第三产业的环境保护、湿地和野生植物保护等领域还属于真空地带，没有涉及。此外，对威胁生态安全的一些紧急事件也缺乏应对措施。山西省和大同市的《城市绿化条例》中缺乏对外来有害物种入侵问题的规范，只有针对病虫害的防治。而外来入侵物种已经在我国部分省区的森林、水域、湿地、农业等生态系统扩散蔓延，严重威胁了地方的生态安全，亟待防控。

3、生态保护专门法律制度不健全 首先，缺乏完善的生态补偿制度。虽然地方立法机关在此方面开始大胆尝试，如：2010年1月实施的《关于实行地表水跨界断面水质考核生态补偿机制的通知》，但这只是政策层面的措施，缺乏统一、完善的制度性保障。在地方环境资源立法方面，山西仍然是采用行政管制保护和利用性管理并存的规制模式，缺乏以市场机制为引导的生态补偿机制，从而导致资源得不到优化配置。而《山西省生态环境补偿条例》早在2012年就被列入立法计划预备项目，准备建立人体受环境污染损害补偿标准，但至今未颁布实施。此次《立法法》修改后，相关地方立法还将面临建立跨省市、跨流域、跨部门的生态补偿协调机制的挑战。

其次，缺乏体现环境民主的听证、绿色评估等相关制度。例如，《山西省城市绿化条例》中对于改变、占用城市绿地和绿化用地以及建设改造项目树木迁移等，只规定了事前审批机制，而实践中改变或迁移成本较高，成活率低，对周边居住环境产生很大的影响，涉及民众利益，应当引入听证或公示等制度，给予居民介入其中的权利，保障其环境权。

三、山西省地方立法生态化的路径探析

全面建设现代生态省市是山西省转型的主要目标和任务，而最佳路径选择就是在全面推进依法治国的大背景下，完善地方立法。具体而言，包括以下路径：

（一）树立生态化的地方立法理念 生态化是一种新兴的发展观和价值观，是推进法治国家建设的和谐观。要抓住地方立法权限扩大的契机，在“生态兴省”战略的指导下，将生态文明理念引入山西地方立法，融入坚持“绿色转型”的发展理念中，把预防为主、综合治理作为基本方针，把经济生态化、生态经济化作为主攻方向，实现体制和机制的融合创新，加速推进生态省市的建设。

具体来说，就是要求山西省及有立法权的设区市在加强有关环境资源的保护和监督立法的同时，将可持续发展观和生态理念贯彻到古城保护、城乡区域规划、财政税收、产业发展、政府职能和公共卫生等方面的立法中，强化立法的生态化。这是一项全方位的系统转型工程，需要我们在地方立法的整个动态过程中坚持生态主义原则，转变立法价值，整体规划，统筹兼顾，加快科学、有效的立法进程，将生态建设融入经济建设，并使环境利益和公众参与权在地方性法律规范中得到全面的体现和保障。

（二）构建生态化的地方立法体系 2013年，山西省在“五规合一”的城市规划中纳入了11个设区市的中心城市或市辖区，将经济和社会发展、城乡总体规划、产业规划、土地利用总体规划、环境保护规划的核心要素进行重组和协调，用以消除以往规划体制下的目标抵触、各规划自成体系、内容矛盾等现象。我们应借策略为契机，从以下几方面对山西省地方立法体系进行生态化重塑：

1、制定全局性的地方生态文明基本法 结合山西实际，尽快制定一部统揽地方生态文明全局的纲领性法规——《山西省促进生态文明建设条例》（以下简称《条例》），将关于生态文明建设的行政指导文件纳入法制轨道，通过立法形式来解决生态文明建设中的分割管理和碎片管理问题。因为生态文明建设涉及新理念的建构、旧体制的转变、社会发展的转型等诸多方面，所以《条例》内容应具有很强的综合性，但必须突出重点，对地方的整体规划与建设、生态的保护与治理、责任追究等内容进行规范化、制度化，持续优化产业结构并推动生态经济的协调发展。当条件成熟时，有立法权的设区市也可以根据本区域地方特色，制定生态文明基本法，促进山西省建设生态文明省市的目标实现。

2、协调立法体系，创新立法模式 首先，在生态文明、绿色转型的方针指导下，必须协调统一地方立法体系。要确立实现山西生态系统的协调发展目的，将“保护优先、预防为主、环境公平、损害担责”等原则作为山西地方立法的基本原则，构建生态整体系统观的统一立法体系。这就要求山西要实现城乡规划、环境保护和循环经济等方面的立法生态化转型，将生态文明和环境权益观贯穿于全省建设进程中的所有相关立法领域，形成一个统一、科学而相对完善的立法体系。

需要强调的是，地方立法的制定也不能盲目追求体系完善，山西省以及设区的市在行使立法权时，应充分发挥其积极性和自主性，把重点放在国家法律和地方省市实施中遇到问题的衔接配套上，侧重解决生态文明建设立法中的职权交叉、利益不均等问题。

其次，地方人大和人民政府在创制“绿色法规”时，针对地方特点采取“综合调整＋单项调整”的创新模式，构建地方生态法律保护框架。“综合调整”，即以《山西省促进生态文明建设条例》为纲领，加快出台《山西省环境保护条例》和《山西省生态环境补偿条例》等生态保护综合性法规；“单项调整”，即制定和修改生态保护专项法规和规章，包括特定自然区域保护条例、各种类型的生态系统保护条例等，当然也涵盖了其他相关生态保护的规范性文件。例如：加快推进城市规划、湿地保护、危险化学品管理、生态红线保护、产业生态化、城市绿化和城建管理等领域的地方立法；在环境资源立法以外的其他相关规范性文件中，确认生态文明和环境权，并确立环境权的侵权救济、生态损害赔偿等制度；修订《山西省矿产资源管理条例》，加强对矿产资源的管理和保护；修订《山西省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》，实现对不同类型的土地资源进行统筹管理和保护。

（三）完善生态保护的专门法律制度 实现生态文明的制度化和规范化，具体措施如下：

首先，建立和完善生态补偿制度。在可持续发展观的指引下，综合运用经济、技术和行政手段，坚持“谁污染、谁治理，公平补偿”等原则，针对地方不同的环境资源类型建立相应的生态补偿机制。其中包括生态补偿的主体、生态补偿标准的科学量化、生态补偿金的多元化融资渠道、不同类型的生态补偿长效机制、市场调节、协商谈判以及相应的监督机制等内容，并最终在相关的地方立法中规范化，通过明确国家、地方、企业和个人之间的权责，保证生态补偿制度的有效性。

其次，建立地方立法“绿色评估”制度。地方立法的生态化亟需建立符合可持续发展要求的绿色立法评估体系，帮助提升地方立法的整体意识和质量水平，推动地方立法工作与时俱进。“绿色评估”制度就是将可持续发展理念融入立法的程序中，从地方实际出发，对所有现行的以及将要制定的地方性法规（规章）等规范性文件进行审查和科学评估，具体指标反映在规范的制定程序和实体内容、与地方实践的结合以及民主参与等方面。其中，包括对立法前后评估制度中的听证、反馈、监督等机制进行完善。

（四）尝试建立跨区域环境协同保护机制 不同于以往的以行政区域划分为标准的环境保护，跨区域的环境协同保护是以自然区域整体为保护对象，通过地域功能的合理配置和分工，实现生态区域的价值目标。基于目前环境治理和保护中的条块分割现象，导致地区之间出现环境污染相互推诿，无人愿意承担，如：2012年山西苯胺泄露事件，导致下游的河北邯郸和河南安阳水资源受到不同程度的污染，同时也暴露出跨区域联动机制的形同虚设。

因此，有必要从立法层面尝试建立区域协同保护机制。其中应包括协同保护的组织机制、合作机制、执法机制等内容，使区域环境保护的合作规范化、制度化，摈弃生态文明建设的地方保护弊端。

[1]黄文艺.认真对待地方法治[J].法学研究,2012(06):19-23.

[2]付子堂,张善根.地方法治建设及其评估机制探析[J].中国社会科学,2014(11):123-143.

[3]刘惠荣,刘 玲.法律生态化的重新界定[J].中国海洋大学学报,2013(04):88-93.

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[6]吕忠梅.生态文明建设的法治思考[J].法学杂志,2014(05):10-21.

〔责任编辑 赵晓洁〕

Ecological Research of the Local Legislation of Shanxi Province

HUANG Hong－xia，YANG Xing－xiang
（School of Political Science and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

The ecological of local legislation is an important guarantee of promoting the construction of ecological civilization in Shanxi Province．The ecological of local legislation can change anthropocentrism previously，set up the legislation idea of sustainable development according to local actual situation．It puts forward some countermeasures to promote the local legislation system of ecological．At last we can achieve the harmonious development of shanxi ecological，economic and social integration．

local legislation；ecology；ecological protection system

D927

A

1674-0882(2017)05-0025-04

2017－05－15

黄红霞（1981－），女，山西大同人，硕士，讲师，研究方向：环境资源保护法学。