小额账户管理费视角下金融服务公平的保障路径

麻松林

(西南政法大学 经济法学院， 重庆 401120)

小额账户管理费视角下金融服务公平的保障路径

麻松林

(西南政法大学 经济法学院， 重庆 401120)

金融服务公平主要涵括金融服务提供者与使用者之间、金融服务使用者之间的公平两个层面内容。银行在收取小额账户管理费的过程中，侵害了金融服务使用者的知情权、自主选择权以及金融服务获取权等权益，导致了金融服务公平无法实现。因此，从制度上对金融服务使用者的权利进行保护，建立适合我国国情的银行服务收费监管机制、金融业公民个人公益账户与立体化的金融消费者保护体系，已成为实现金融服务公平的必然要求。

金融服务公平； 金融服务； 小额账户管理费； 权益保护

一、问题缘起：小额账户管理费收取所引发的对金融服务公平的思考

国家发改委、中国银监会于2014年2月联合下发的《商业银行服务价格管理办法》规定，商业银行将有条件免收个人小额账户管理费，即在同一商业银行，每个客户可申请获得一张免管理费和年费的借记卡。然而，目前国内多家商业银行采取“‘双免’优惠银行不‘主动’告知”的态度[1]，使得该办法无法取得实效，再度引起了公众对银行收取小额账户管理费以及该现象背后隐藏的对金融服务公平理念违背的关注。

从把小额账户管理费带入公众视野的吴卫明诉花旗银行收取小额储户服务费一案开始①，到2010年10月，在银行业中基于用户数量和业务优势而具有主导性话语权的各大商业银行，陆续开始对所谓小额账户收取管理费。与不断高涨的收费浪潮相对应的是，绝大多数银行客户特别是较低收入群体对于收取小额账户管理费普遍持反对的态度，相关报道连篇累牍地出现于媒体之中，并不乏口诛笔伐。全国范围内也出现了多起起诉银行收取小额账户管理费的案件，但遗憾的是在笔者关注到的范围内，这些案件虽起诉选择的案由略有不同，但无一胜诉。这一现象引发了笔者对小额账户管理费收取问题的思考，笔者认为之所以出现了司法裁判的结果与社会大众期待的偏差，是因为在银行完善服务合同与明示收费标准后，小额账户管理费收取与否已经不仅仅是一个商业交易中格式合同修改的具体问题，而是涉及金融服务公平的抽象问题。

先哲卢梭强调 “人生而平等”，这种平等并不是机械而简单地要求给予个体形式上的同等对待，而是为追求实质和结果上的公平，允许在追求的过程中存在合理差异的平等。在平等价值外化的过程中，对遭受或易于遭受经济特权侵害的弱小主体要进行特别保护，赋予其更多的权利，而承受较少的义务[2]。 “制度的构建者经常从维护法的实质正义价值视角出发，对弱者的权利作倾斜性保护安排”[3]，促使实质公平的实现。聚焦于金融服务领域，金融服务公平即是要实现金融服务提供者与使用者之间、金融服务使用者之间的公平，而且因交易中金融服务提供者因专业性而形成的事实上的强势，为了实现这种公平要求其承担更多的义务，而非仅仅是对价性义务。如何实现金融服务公平理念从价值走向规则呢？“小额账户管理费”这一近年来关注金融服务的人们并不陌生的收费项目，因其收取对象的特殊性、收费的普遍性，为研究我国金融服务公平理念从价值走向规则提供了一个恰当的视角。

二、小额账户管理费收取违反金融服务公平内涵的具体表现

1.金融服务提供者与使用者之间的公平:小额储户知情权与选择权缺失所导致的金融服务不公

知情权指“消费者享有的知悉其购买、使用的商品或者接受的服务真实、充分、准确、适当信息的权利”[4]。《中华人民共和国消费者权益保护法》第八条规定:“消费者享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。”该项权利的行使通常有主动与被动两种方式。消费者可以积极获取与其消费相关的信息，也可以要求经营者尽责履行其告知义务，以便其能够迅速而相对全面地了解所购买产品或享受服务所需要的信息。普通公众在试图进行专业性强且种类多样的金融活动时，自身知识构成与日常生活中所积累的经验，不足以与专业阵容强大的金融机构相抗衡，也没有必要为了自己的金融需求，成为所谓“专家”，这就要求为了实现金融交易中的公平，尽责的信息披露是金融机构的当然义务[5]，金融服务提供者应当充分地尊重与保障金融使用者的知情权，尽可能详尽地提供其产品或服务的相关信息，以期为金融服务使用者做出判断提供足够的参考。

具体到小额账户管理费上来，虽然银行在收取之初通过各种途径公告了即将收费的信息，又在后续提供的格式服务合同中明示了小额账户管理费的收取与标准，能够在一定的范围内起到告知储户服务收费的作用，但这并不代表着银行充分尊重了服务相对方的知情权。姑且不论这些公告和格式合同的通知到达率有多高，商业银行在公告中，回避合同变更和收费标准制定依据，以及如何提高银行服务质量，更好地服务储户的具体措施，这些都说明银行在以傲慢的态度，侵犯交易相对方的知情权，表明在我国金融服务提供者与使用者之间的公平尚未实现。

选择权是指“消费者享有自主选择商品或者服务的权利”。《中华人民共和国消费者权益保护法》第九条规定：“消费者享有自主选择商品或者服务的权利。消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。”具体到金融活动中，金融消费者期待在充分行使知情权的前提下，根据获得的全面而详实的信息，自由选择是否接受金融服务及其具体的类型。

在收取小额账户管理费的过程中，银行要求既有账户在十天内做出使用与否的决定，超过此期限后未进行销户处理则推定其同意银行对相关收费条款进行变更，这种行为霸道野蛮。既有账户持有者作为金融服务的参与一方，应当可以选择是否接受格式服务合同提供者变更合同的邀约。这种选择不应当受到期限的限制，况且该期限是在合同双方缔约后由一方武断决定的。以合同未曾约定的不作为行为，来推断合同相对方同意合同在变更后继续履行，是银行在收取小额账户管理费过程中对于金融消费者选择权显而易见的侵犯。对于在银行更改服务合同并明示收费标准后新开立账户，并在使用过程中产生了小额账户管理费的储户来说，其选择更多是出于无奈，面对银行提供的格式合同，同意与否是一个非此即彼的命题，没有讨价还价的空间。如需开立账户，就必须同意其格式条款。诚然银行不可能与海量的潜在用户就使用合同进行一一商谈，但有着千丝万缕联系的各大商业银行，基于政策和历史原因取得了在业界唯我独尊的强势地位，这些银行几乎同时通过格式合同对小额账户收取数额接近的账户管理费，实质上剥夺了消费者在同等条件下选择的权利，往往只能被动接受合同变更的事实。这是银行滥用其强势地位，对金融服务公平理念的践踏。

2.金融服务使用者之间的公平:“金融排斥”所导致的金融服务获取权不公

在日常生活中，金融服务已经深入到社会的方方面面，公众对作为基础性金融服务的个人账户服务依赖度很高，成为个体生存与发展必不可少的条件，使得金融服务使用者之间的公平特别是在金融服务获得机会上的公平日益受到关注，引发了学界对“金融排斥”所导致的金融服务获取权公平问题的思考。金融排斥是指“社会中的弱势群体缺少足够的途径或方法接近金融机构，以及在利用金融产品或金融服务方面存在诸多困难和障碍”[6]。

“金融机构往往通过提高金融服务的准入条件而将弱势群体排斥，并利用弱势群体较强的价格排斥性，降低弱势群体对金融服务的可获得性，使其游离于金融体系之外。”[7]收取小额账户管理费有通过增加价格成本，对交易相对方附加额外条件，选择交易对象、限制交易之嫌。在收取小额管理费后，储户如果想接受银行正常且持续的账户服务必须达到银行规定的最低数额，否则就会出现因被收取小额账户管理费而导致的账户负增长，储户倒欠银行费用等现象，这些现象都提高了弱势群体使用银行基本账户服务的成本门槛，更会出现因欠费而导致的账户停用，妨碍了弱势群体通过较为熟悉和便利的途径接受银行基本服务，使其处于金融服务的覆盖范围之外，成为“金融排斥”的受害者。近年来，在我国热销的各类理财产品，各家银行不约而同地把投资的起点设为五万元，此举虽然客观上在一定程度上可以把承受风险能力低的不适格金融消费者排除在风险较高理财产品的购买者之外，但是仅仅以数额为标准，也阻止了可投资资产有限的人群参与到具体的风险可控且有着较高收益的理财活动中去，难免有嫌贫爱富之嫌，难言公平。

银行等金融机构多把网点设在常住人口相对富裕的街区，这些区域金融网点比邻而立，而在贫困人口相对集中的地区，往往没有或者只有极少的网点。收取小额账户管理费会导致在收入较低群体聚集区域银行网点业务量的减少，导致该部分区域网点数量的进一步缩减。这就造成了处于社会弱势地位的贫困阶层会因为获得金融服务路程上的相对较远或者因居住地附近金融网点所服务的人口过多，使其缺乏参与金融活动的兴趣与使用金融服务的动力。

弱势群体对于价格的敏感性也使得其可能产生对金融机构的不信任，主动地把自己排除在金融机构的服务范围之外。一些代理政府发放低保业务的银行网点，常常在当月低保发放后的数日内，出现银行业务量与现金支取量陡然上升的情况，这往往是低保领取者因担心其帐户发生诸如小额账户管理费等不必要的费用而宁愿排长队、等待较长的时间，也要把为数不多且一般情况下并非需要立即全部使用的资金拿在手中的情况造成的。

价格排斥、条件排斥、自我排斥三种情况都加剧了“金融排斥”现象的发生，导致金融服务使用者之间不能在金融服务方面得到平等的机会，阻碍了金融服务公平的实现。

三、金融服务公平实现的制度实践

当前，中国银行业正处于改革发展的新阶段，正努力与国际接轨，从粗放型经营走向集约型经营，尝试向现代银行转型，实现从以利差为主要盈利手段到通过发展多样性中间服务以提高盈利水平的转变。在这一过程中，金融业者存在着片面强调效率与利润，忽视和逃避社会责任的情况，出现了为提升单一客户盈利水平而试图通过收取小额账户管理费，减少占用资源而产生较少收益的所谓“低端”客户等违背金融服务公平价值理念的情况，使得金融产品的参与者不能够处于平等的地位，享受不到金融服务公平带来的发展红利。改变这一现状，需多措并举使金融服务公平理念从价值走向规则。就我国而言，应主要从如下三个层面着手：一是完善我国金融业收费监管，直接性地对小额账户管理费的收取行为进行约束；二是建立公民个人公益账户，有针对性地对公民基本金融服务免收服务费，以实现金融的普惠性公平；三是建立金融消费者保护法律制度，从消费者权益保护的角度出发来保障金融服务公平的实现。

1.完善金融业收费监管制度

在金融服务业者自身盈利下，抑或是缺乏金融服务公平意识等因素的影响下，出现利用其所处的优势地位，损害消费者利益，区别对待消费者的情况，金融监管者进行适度干预，有针对性地加强对银行服务收费的监管不失为一良策。根据我国现有法律法规，价格的制定分为政府定价、政府指导价、市场指导价三种，金融业收费也不例外。就我国金融业现状而言，由银行业监督委员会、中国人民银行、国家发改委积极行使定价主体职能，为金融收费制定尽可能合理规范的政府指导价，减少盲目而有失公允的市场指导价实为直接快速的约束手段。这些有益实践也应以制度的形式固定下来，强化监管机构对金融市场定价的指导，防范因定价不公导致的金融服务不公平行为。

2.建立公民个人公益账户

既然金融服务机构尚不能自觉地践行金融服务公平的价值理念，那么基于金融业经营的特许属性，可以要求其建立公民个人公益账户，来作为某种程度上的特许对价，以对弱者参与金融活动的权利作出倾斜性地保护安排。近年来，以银行业为代表的金融机构已经逐渐回应人民群众对金融服务公平的强烈呼声，开展了一系列收费项目减免活动，这都为建立公民个人公益账户探索了途径，积累了经验。公民个人公益账户应当以满足个体基本生存与发展需要的非盈利性个人金融需求为目标，由银行等金融机构通过简明且相对容易获得的方式提供，并基于该类账户设立的保障性公益目的而豁免服务费用，维护公民金融服务获取权上的公平。

3.构建我国金融消费者权益保护体系

仅着眼于具体行为的事后监督，采取“头痛医头，脚痛医脚”式的临时性措施，不但具有滞后性和随机性，也难以把金融服务公平理念固化到金融活动的基本思维里，应制定金融消费者保护法律，以法律的前瞻性和指引力使金融服务公平理念走下神坛，步入实践。该法律应为金融消费者做出明确的定义，通过权利与义务的指引规范金融服务与消费行为，以具体而有效的机制与手段保障金融消费者合法权益。该法应在尊重金融创新和合同双方意思自治的情况下，促进金融行业的良性发展，实现和维护金融服务公平。

与此同时，金融主体自律，行业自查，监管机构督促，直至司法介入的层次化、立体化金融消费者救济机制也应当被建立起来，以期促进金融服务公平的实现。

四、结语

总之，金融服务已融入当下普罗众生日常生活的方方面面，为其生存与发展提供着机会和便利，公平的金融生态应当也正在受到越来越多的关注。面对我国金融业界仍存在的滥用市场主导地位，忽视消费者权益的问题，为了改变公众对金融服务公平怨声载道的局面，防止“金融排斥”现象的加剧，应当提升我国金融业服务意识，通过完善金融业收费监管制度，建立公民个人公益账户，构建金融消费者权益保护体制机制，保障金融服务使用者的知情权、自主选择权，实现金融服务获取权的平等，切实保护金融消费者，外化金融服务公平理念的价值，使该理念深入人心，为公民自由而全面的发展创造有利条件。

注 释：

① 《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第9期第42页。

[1] 刘 茜．小额账户管理费 不申请就不免[EB/OL]．[2015-04-10]．http://money.163.com/15/0303/06/AJOVPICG00253B0H.html， 2015年4月10日访问．

[2] 赖达清，李文军．论经济法的公平价值[J]．南京社会科学，2002(3)：74-77．

[3] 吴飞飞．从权利倾斜到责任倾斜的弱者保护路径转换——基于法经济学视角的解读[J]．广东商学院学报，2013(6)：89-96．

[4] 鲁晓明．论消费者知情权的法律保护[J]．消费经济，2004(3)：42-44．

[5] 韩 敬．住房金融消费者权益保护[J]．人民论坛，2015(32)：84-86．

[6] 王修华．我国二元经济转换中的金融结构研究[M]．长沙：湖南大学出版社，2010：142．

[7] 徐 哲．我国的金融排斥：形成、影响及对策[J]．金融经济，2008(6)：127-128．

[责任编辑：马建平]

2016-09-19

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.01.017

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1672-6219(2017)01-0080-03