习近平治疆方略演变及其启示——以中央两次新疆工作座谈会为视角

张 云， 张付新

(1.塔里木大学 非传统安全与边疆民族发展研究院， 新疆 阿拉尔 843300；2. 塔里木大学 经济与管理学院， 新疆 阿拉尔 843300)

习近平治疆方略演变及其启示
——以中央两次新疆工作座谈会为视角

张 云1， 张付新2

(1.塔里木大学 非传统安全与边疆民族发展研究院， 新疆 阿拉尔 843300；2. 塔里木大学 经济与管理学院， 新疆 阿拉尔 843300)

治理新疆历来是党和国家的重要使命和责任。十八大以来党和国家治疆方略的变化，凸显了治疆思路的创新和发展，坚持依法治疆、团结稳疆、长期建疆是实现新疆社会稳定和长治久安的基础和前提。同时，还应该从国家发展和治理的全局谋划新疆社会稳定和长治久安，始终坚持发展和稳定的主题，切实改善和保障民生，始终坚持民族团结思想，重视和发挥兵团维稳戍边的历史使命和战略作用，时刻警惕和遏制“三股势力”的渗透和破坏活动。

治疆方略； 依法治疆； 公民社会

新中国成立以来，党和国家励精图治，精心治理新疆，其治疆方略在继承中发展、在发展中创新。习近平总书记的治疆方略，科学分析了新疆经济社会发展和社会治理过程中面临的新形势、新挑战，科学而准确地制定了新时期新疆治理的重大战略问题，“是党的治疆方略的坚持和完善、发展和升华”[1]，为推进新疆社会稳定和长治久安提出了新方向。结合学术界已有相关研究成果①，以两次中央新疆工作座谈会为研究视角，认真剖析和总结习近平总书记的治疆方略，对做好新疆工作，维护边疆社会稳定、民族团结与边疆安全有重要的启示。

一、第一次中央新疆工作座谈会确定治疆方略的回顾和反思

新中国成立后的治疆方略是继承历代治理新疆的历史传统，并结合新中国不同时期的发展特点，适时作出调整。这是因为“新疆的稳定与发展问题是一个直接关系到我国稳定和发展的重大课题。”[2]历代中央领导人极其重视新疆工作，并努力调适有关新疆的治理政策，维护社会稳定和民族团结，构成了中国共产党的治疆方略。其中，“民族区域自治是治理新疆的基本政治制度”[3]，这是中央治理新疆其他少数民族聚居区的根本性制度安排，也是我国的基本政治制度。近些年来，由于境内外“三股势力”②作祟，新疆的改革发展和社会稳定不容乐观。

2010年第一次新疆工作会议确定了新的治疆方略。在乌鲁木齐“7·5”事件后，中央迅速组织社会基层调研，深入研究治疆之策。2010年3月29日至30日，召开全国对口支援新疆工作会议，拉开了全国对口援助新疆的大幕。4月23日召开政治局会议，重点研究和部署新疆工作。4月24日，调整原湖南省委书记张春贤为新疆维吾尔自治区党委书记，形成新的治理新疆的地方领导班子。实际上在乌鲁木齐“7·5”事件之后，人们更多地看到新疆经济社会发展相对落后，出于对2008年汶川地震灾后重建的成功模式的感召，旨在通过对口援助等超常规的发展实现新疆经济和社会的快速发展和跨越。同年5月17日至19日召开中央新疆工作座谈会，对新形势下进一步做好新疆工作做出全面部署。这次会议主要确定了如下主要内容：一是再次明确了新疆工作在全党全国大局中特殊而重要的战略地位；二是强调科学发展是解决新疆一切问题的基础和前提；三是大力营造有利于民族团结和社会和谐的环境和氛围；四是明确了维护新疆社会稳定、严密防范和坚决打击“三股势力”的战略任务；五是加强各级党组织建设和干部队伍建设是做好新疆工作的重要保障[4]。在新疆率先实现资源税改革，将石油、天然气资源税改革由从量计征改为从价计征，旨在增加新疆的财政收入；确定由北京、天津、上海等19省市对口援建新疆；在2010年全国“两会”上设立新疆喀什特殊经济开发区，旨在逐渐贯通中国通往中亚、南亚、西亚和欧洲最便捷的国际大通道，为推动“东进西出”战略助力。这表明中央治理新疆的方略呈现出新特点：低调调整战略，高调富民促经济，反恐维稳专业化。这种在经济发展和民生层面下猛药的战略举动，既凸显了党中央和国务院对于治疆新方略坚定不移的决心和勇气，又是一种制度自信的充分体现。

2011年10月，在自治区第八次党代会上，新疆维吾尔自治区党委书记张春贤再次强调：坚持贯彻党中央和自治区党委的“决策部署”，坚决打击“民族分裂主义”，坚持“发展和稳定”，“坚持反暴力、讲法治、讲秩序。”[5]在具体的部署和落实上，张春贤强调，坚持“五个坚定不移”③是“实现新疆跨越式发展和长治久安两大历史任务的内在要求”[6]。因此，第一次新疆工作会议认为，新疆的问题主要是经济问题，这也就是为何在短期内组织19省市对口援疆，期望在5-10年内，新疆在经济发展和社会进步上有一个大的跨越。可是，历经5年的对口援助，尽管成效明显，新疆的基础设施得到很大的改变，但与当初的期望还有很大差距。因为新疆现实的挑战和问题绝非在短期内形成，这是长期日积月累形成的，既有历史原因和现实原因，又有体制机制因素；既有发展的区域问题，也有民族的认同问题。新疆的落后实际上更多受制于社会环境的封闭，尤其是长期形成的错落有致的边疆发展的文化大网，这种相对封闭和保守的文化传承的影响。规则可以引进，观念却无法复制。对口援助的关键目标主要是提升新疆的自我发展能力。在社会治理上，需要警惕一些情绪化的表达，尤其涉及到顶层设计和一些具体的制度安排，尽管党中央和全国各族人民期盼新疆短期内在经济发展和社会进步方面实现一个大的超越，但是社会治理是系统的和全面的，即便是适时的政策调整，也很难立竿见影。

二、第二次中央新疆工作座谈会确定治疆方略的创新和发展

十八大之后，以习近平为总书记的新一任国家领导人以睿智的战略眼光和宏观的全局视野，结合新疆治理的现状，总结治疆经验，进一步指出治理好新疆是党国大事，必须做好战略规划，“谋长远之策，行固本之举，建久安之势，成长治之业”[7]。这充分体现了新一届国家领导人对新疆发展局势的科学把握，对治疆思路和战略的理性思考，这对新形势下有效推进新疆工作意义深远。同时，也体现了社会各界对新疆问题的关注和思考。

习近平在第二次中央新疆工作座谈会上再次明确强调：“实践证明，我们党的治疆方略是正确的，必须长期坚持，保持战略定力”，“要坚定不移坚持党的民族政策、坚持民族区域自治制度”[7]。这充分表明了新一届党中央坚定治疆方略的正确性，体现了习近平总书记治国理政的战略定力，从而坚持了依法治疆的正确方向，有效避免了治疆问题上犯“颠覆性错误”。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的伟大战略。自治区党委八届八次全委(扩大)会议再次指出，全面推进依法治疆战略，推进法治新疆建设步伐，必须坚持“一反两讲”(即反暴力、讲法治、讲秩序)。

在治疆方略上，针对不同时期新疆的形势变化，治理新疆的侧重点可能有所不同，但是治理新疆的基本方向是一致的，也是正确的。从开国领袖毛泽东到改革开放总设计师邓小平，再到江泽民、胡锦涛、习近平，历代党和国家领导人的治疆思想，既有继承，又有创新，党的治疆方略在发展中不断完善和创新。新时期新疆面临的治理环境已经发生重大变化，客观上要求治疆的侧重点和方式方法随之调整。为此，习近平同志指出“我们要结合新疆形势充实和完善党的治疆方略”。在必须坚持党的基本治疆思路和政策的基础上，审时度势，果断提出了“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”的战略举措，创新和发展了“党的治疆理念和治疆方略”[8]。

依法治疆、团结稳疆和长期建疆凸显了党中央和国务院新时期治疆方略的重要使命和历史责任。同时，这“三位一体”的治疆方略紧密相连，互为依托，只有正确处理好它们之间的辩证关系，才能从根本上实现新疆治理体系和治理能力现代化，进而实现新疆社会稳定和长治久安的战略目标，是习近平治疆方略的鲜明特征，推动了党的治疆方略的发展[9]。依法治疆是依法治国在治疆方面的重要体现。就需要集中新疆当地各民族干部群众的智慧精华用于治疆、稳疆、建疆[10]。“古人云：政之所行，在顺民心；政之所废，在逆民心”[11]，这就要求我们在治理新疆这样一个系统而宏大的工作中坚持“最大限度团结依靠新疆各族干部群众”，使其为“实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量”，在此基础上“共享祖国繁荣发展的成果”[7]。2013年4月，习近平考察新疆时指出，社会稳定和长治久安是新形势下新疆工作的着眼点和着力点。这是做好当前“新疆工作的总目标”[12]。

2014年5月28日至29日在北京召开的第二次中央新疆工作座谈会上，习近平再次强调必须坚持“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”的治疆方略，实现新疆社会稳定和长治久安。这次座谈会是从新疆未来发展大势和战略全局高度谋划新疆工作。新疆工作历来是党和国家治国理政的重要组成部分，历朝历代都将新疆问题置于国家安全战略全局下来谋划。全球化时代的国家安全需要“胸怀世界的战略视野”和“洞察‘一区一域’势态变化的敏锐目光”[13]。在全国人民意气风发实现中华民族伟大复兴中国梦的实践中，新疆在国家主权和安全全局中的战略地位更加重要。

2015年第二次新疆工作会议，全面总结第一次新疆工作会议的经验和教训，人们幡然醒悟，新疆目前面临的现实挑战，远非暴风骤雨式的对口援助所能及，所以经过较长时间的实践、观察和理性的思考，才提出了社会稳定和长治久安的战略决策。习近平指出“围绕社会稳定和长治久安总目标”来谋划部署新疆工作。“自古边疆稳，则国安；边疆乱，则国难安”[14]。新疆的稳定和发展是很难处理的一对重大关系。稳定和发展是辩证统一的关系，如果仅仅从理论上讨论其关系则比较清晰和容易，但在新疆特殊的区情、社情和民情条件下，两手抓两手都要硬是比较困难的。一般认为，如果狠抓社会稳定，社会的流动性必将受到一定的影响，投资环境也将不再宽松，市场的决定性作用将受到一定的影响，必然影响和制约新疆发展的势头。在实际工作中，紧一头松一头的问题还是有的。如果实行比较宽松的发展环境，社会稳定可能就受到更大的挑战和制约。由于新疆区域间发展很不平衡，这制约了新疆整体的发展能力和进步程度。

这次座谈会也标志着党和国家的治疆方针从注重经济发展转向维护社会稳定，这种转向更加符合当前和今后治疆的情势和发展，充分体现了习近平治国理政的底线思维和战略谋划，也指明了新疆工作的总方向和总目标。

十八届五中全会提出，坚持开放发展，我国经济深度融入世界经济是大势所趋，新疆成为“一带一路”西向核心区，区位优势非常明显。过去很长一段时间，由于新疆处于各种要素流动的“口袋底”，西向通道未能打通，各种西向的要素流通不出去。而新疆经济交流和文化交流的重要性日益凸显，“‘一带一路’不仅是经济合作之路，也是文化交流之路。”[15]因此，“一带一路”建设为新疆经济社会发展和对外交流提供了千载难逢的发展良机。以创新驱动为引领，坚持协调发展和绿色发展，新疆经济社会发展必然跨上一个新台阶。新疆等民族地区的“边疆治理在国家治理中承担着拱卫核心区治理的独特功能”[16]。

三、习近平治疆方略的启示

历届党和国家领导人依据新疆发展的实践，在治疆方略上不断探索、与时俱进，不断丰富和完善治疆方略。这些方略既有关键性、基础性、全局性的整体方略，也有针对特殊时期和特殊治理对象的微观方略，更不乏根本性、长远性的深远战略。认真研究和分析不同阶段的治疆方略，对当前和今后科学治疆具有重要的意义和作用。

第一，新疆的社会稳定和长治久安一直置于全国发展和国家治理的大格局中去思考和应对。党和国家领导人一直从战略高度谋划新疆工作，始终坚持将新疆工作置于中华民族伟大复兴的历史潮流中，构筑新疆与内地牢固密切联系的利益共同体、责任共同体和命运共同体，增强“四个高度认同”④。解决新疆问题要有战略定力，兼顾原则性和灵活性。维护社会安全与稳定是新疆一切工作的首要目标，是实现新疆经济社会发展、改善和保障民生的根本保证。

第二，发展和稳定始终是新疆工作的主题，始终坚持民族团结思想是治理新疆的核心要素。稳定和发展辩证统一，相辅相成。在新疆必须坚持稳定谋发展，发展促稳定的战略思维。能否正确处理发展和稳定的关系决定着治疆工作的成败，也考验着我党治疆稳疆的智慧。发展是第一要务，稳定是第一责任。“中国共产党将民族平等团结作为解决我国民族问题的根本原则和总政策，给予高度重视。”[17]新疆问题最长远的还是民族团结问题。因为“民族团结是推进新疆各项事业繁荣兴旺的强大动力。”[18]要坚持政策导向、利益导向、问题导向，以务实姿态深耕细作、持之以恒地做好民族团结的基础性工作。

第三，必须长期坚持维稳戍边战略，积极发挥新疆生产建设兵团的作用。兵团是推动发展、维护稳定、促进团结、巩固边防、反对分裂和维护祖国统一的一支战略性力量。发挥兵团维稳戍边的中流砥柱作用，需要正确处理好屯垦与戍边、兵团与地方、特殊政治体制与市场经济体制的关系，从屯垦戍边到维稳戍边的历史使命的转变，表现了兵团人坚定热爱祖国、扎根边疆、艰苦奋斗、无私奉献、开拓进取的高尚品德和情怀。

第四，坚持经济发展和改善民生，维护民族团结，牢固树立“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”的战略思想。坚持通过发展解决新疆所有问题的思路和方法，切实促进经济发展和改善民生是贯彻党的根本宗旨的要求，也是实现新疆社会稳定和长治久安的基础和前提。“长期”是实现新疆有效治理的基本态势，“团结”是解决新疆问题的正确途径和重要保证，“法治”是今后处理新疆民族、宗教、反分裂及社会问题的最基本准则和手段。只有努力实现新疆治理体系和治理能力现代化，积极推进新疆公民社会建设进程，才能从根本上维护民族团结、社会稳定和边疆安全。

第五，“三股势力”的分裂破坏活动始终是新疆面临的主要威胁，并在当前和今后一定的历史时期内长期存在。“可以说，新世纪以来中国民族关系受损最直接的表现就是由暴恐事件引发的社会对立情绪的产生。”[19]正确、妥善、有效处理好新疆各民族之间的关系是当前新疆民族工作的重要内容。“在当前形势下，提高民族政策的实施水平，纠正某些比较片面的认识，对摆正各民族之间的关系也是非常重要的。”[20]由于敌对势力的分裂破坏活动一刻也没停止过，反分裂斗争必须警钟长鸣。新时期，党的治疆方略并非一成不变，需要我们审时度势、不断发展和完善。党的治疆方略需要与时俱进，不断适应新形势，应对新变化，迎接新挑战，提出新理念，推进新发展[21]。

注 释：

① 参见石平《深刻理解和把握党的治疆方略》，《求是》2014年第13期；刘贵彬《习近平治疆思想初探》，《实事求是》2015年第4期；夏文斌、张懿《深刻理解把握习近平总书记的治疆方略》，《思想理论教育导刊》2016年第2期；胡鞍钢、马伟《中国共产党的治疆方略》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2016年第1期；张倩《第二次中央新疆工作座谈会治疆方略研究》，新疆大学，2016年；贾靖《利益协调视野下的中央治疆新方略研究》，湖南师范大学，2010年；胡鞍钢、马伟、鄢一龙《新疆如何实现社会稳定和长治久安》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期；余梓东《党中央治疆、稳疆、建疆新方略析究》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期；曹兹纲《牢牢把握富民固边的根本途径——深入学习中央新疆工作座谈会精神》，《新疆社会科学》2011年第4期。

② “三股势力”是指宗教极端势力、民族分裂势力和暴力恐怖势力2001年6月15日，上合组织签署《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，首次对恐怖主义、分裂主义和极端主义作了明确定义。。

③ “五个坚定不移”是指坚定不移贯彻落实中央新疆工作座谈会和自治区党委七届九次全委(扩大)会议精神，坚定不移打击“三股势力”分裂破坏活动，坚定不移推进民生工程建设，坚定不移以现代文化为引领，坚定不移加强党的建设和基层基础工作。

④ “四个高度认同”是指对祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同。

[1] 张春贤．奋力谱写新疆社会稳定和长治久安新篇章——深入学习贯彻第二次中央新疆工作座谈会精神[EB/OL]．http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2014-07/31/c_1111828142.htm，2014-07-31．

[2] 马大正．国家利益高于一切：新疆稳定问题的观察与思考[M]．乌鲁木齐：新疆人民出版社，2002：4．

[3] 朱培民．认真学习、全面贯彻中国共产党治疆方略[J]．实事求是，2011(4)：23．

[4] 张 谋．中央治疆新思路解析[J]．时事报告，2010(6)：40-41．

[5] 张春贤．变化变革 敢于担当 务求实效 为实现新疆跨越式发展和长治久安而奋斗[N]．新疆日报(汉)，2011-11-03．

[6] 郭永辉．长治久安是实现新疆跨越式发展的基本前提和保障[J]．新疆社科论坛，2012(4)：5-9．

[7] 习近平在第二次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话[EB/OL]．http：//news.xinhuanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm，2014-05-29．

[8] 石 平．深刻理解和把握党的治疆方略[J]．求是，2014(13)：328．

[9] 刘贵彬．习近平治疆思想初探[J]．实事求是，2015(4)：16-18．

[10] 余梓东．党中央治疆、稳疆、建疆新方略析究[J]．云南民族大学学报(哲学社会科学版),2014(6)：5-11．

[11] 赵守正．管子注释：上册[M]．南宁：广西人民出版社，1982：118．

[12] 把新疆建设得越来越美好——习近平新疆考察纪实[EB/OL]．http：//www.gov.cn/xinwen/2014-05/03/content_2670702.htm，2014-05-03．

[13] 蒋新卫．冷战后中亚地缘政治格局变迁与新疆安全和发展[M]．北京：社会科学文献出版社，2009：348．

[14] 人民日报社论：牢牢把握新疆社会稳定和长治久安总目标[EB/OL]．http：//news.xinhuanet.com/2014-05/29/c_1110926363.htm，2014-05-29．

[15] 陆桂英．“一带一路”战略对建设社会主义文化强国的现实意义[J]．观察与思考，2016(7)：49．

[16] 方盛举．边疆治理在国家治理中的地位和作用[J]．探索，2015(6)：110-115．

[17] 金炳镐．中国民族理论研究二十年[M]．北京：中央民族大学出版社，2000：318．

[18] 王拴乾，热扎克·铁木尔，陈延琪．新疆民族团结新论[M]．乌鲁木齐：新疆人民出版社，2002：196．

[19] 王希恩．问题、视野及道路-关于当前中国民族问题的几点认识[J]．西北师大学报(社会科学版)，2016(5)：7．

[20] 徐祗朋．当代民族主义与边疆安全[M]．北京：民族出版社，2009：214．

[21] 武 磊．中国共产党的治疆方略及启示[J]．民族论坛,2016(4)：8-12．

[责任编辑：赵秀丽]

2016-10-12

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.01.006

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