分殊与共识：信访制度改革的策略选择——基于2004—2016年若干学术文献的考察

于水，杨溶榕

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

分殊与共识：信访制度改革的策略选择
——基于2004—2016年若干学术文献的考察

于水，杨溶榕

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

信访制度的现实困境和改革走向日益成为国家治理的重要命题之一。研究运用文献分析法阐释信访研究的学术样态，继而探讨信访制度改革的路径选择。研究发现信访制度改革可归纳为功能范式、法治范式和类别范式三大类，诠释了信访制度安排的逻辑结构、信访治道变革的机制创新和信访基层治理的路径选择。并归纳信访制度改革策略的分歧和共识，提出信访制度改革的主导性方向在于变革治理观念，从维稳思维走向维权；优化治理方式，从人治化走向法治化；健全治理体系，从片面化走向整体性。

信访制度；改革策略；信访功能；信访法治化；分类治理

信访制度是具有中国特色的制度设计和安排，是中国政党创造性智慧的体现。信访研究目前已形成了较为丰富的研究成果。从成果形式上看，专著与研究性论文并重，形式多样；从研究主体上看，实践工作者与理论专家并重，各有专长；从研究主题上看，行为主题研究与制度主题研究并重[1]，内容多元；从研究方法上看，“结构—制度”和“过程—事件”方法[2]并重，各有利弊。考察其历史脉络，主要呈现三个转向：从理念上由社会中心论转向国家中心论；从功能上由制度合法性转到治理有效性；从方法上由宏大叙事转为本土化解释[3]。未来的信访研究可以立足于中观层面，“站在国家的立场上”，从与信访制度实施有关的国家机构的运作过程中去把握信访制度的实施过程[1]。

信访制度改革研究是信访研究中的重要内容，具有明显的政策导向和实践指向，其目的在于改造情境和破解问题以回应现实诉求。研究重点关注信访制度的未来走向，试图回答信访制度为什么要改革、如何改革以及达成怎样的目标的问题。学者们基于不同的学术背景和研究视角提出了具有针对性的改革方案，但是方案之间缺少交流和对话，不利于研究的进一步深入。因此，本研究选取2004-2016年公开发表的以“信访制度改革”为主题的期刊文献，梳理总结当前信访制度改革研究的多元范式和主要议题，归纳分析各改革方案的共识和分殊，并对相关观点进行描述和评论。这对于明确信访制度改革方向和厘清信访制度改革思路具有十分重要的学理和现实意义。

一、信访制度改革的多元范式和主要议题

范式(Paradigm)是一个具有多元内涵但并未获得一致理解的概念。托马斯·库恩(Thomas S.Kuhn)最早提出“范式”概念，认为“范式”一词有两种意义不同的使用方式。一方面，它代表着一个特定共同体的成员所共有的信念、价值、技术等构成的整体；另一方面，它指谓着那个整体的一种元素，即具体的谜题解答，把它们当作模型和范例，可以取代明确的规则以作为常规科学中其他谜题解答的基础[4]。通常情况下，人们把范式理解为常规科学所赖以运作的理论基础和实践规范，是从事某一科学的研究者群体所共同遵从的世界观和行为方式[5]。根据上述界定，本研究将信访制度改革的研究范式归纳为功能范式、法治范式和类别范式三大类，试图从各个范式的主要议题、研究内容和方法等方面对当前信访制度改革研究作一番梳理，明晰研究现状，为未来研究提供有益借鉴与启发。

(一)“功能范式”：信访制度安排的逻辑结构

功能范式下的信访制度改革研究遵循“功能—结构”的论证逻辑，即先有功能，再有结构，制度设计和改革首先应准确定位制度功能，进而合理设置组织机构、人员构成、组织职责等结构内容。信访制度功能的实现有赖于良好的结构设计，制度结构应如何设计则取决于该制度的功能定位，二者辩证而生。在研究旨趣上，旨在基于信访制度的功能分析，理解当前逼仄的信访困局；在合理定位信访功能的前提下，明确信访制度改革的方向，设计信访体制的结构构造。

学者认为，信访功能定位不清晰、信访实然价值与法定功能的错位、国家与公民对信访定位的偏差是导致制度陷入泥潭的根本原因。研究大都从信访制度的法定功能、实然功能、应然功能三个方面展开。

第一，信访制度的法定功能。信访作为中国特色的民主政治和社会管理制度，有着深厚的法理渊源。学者从宪法和《信访条例》中寻求信访制度的宪法依据和法理基础，试图明确法定功能，但是研究并未取得一致意见。信访体制的宪法渊源是我国《宪法》第41条，但并不是直接肯定和规范，而是暗含信访活动的空间[6]。另有学者认为并不能依据宪法推论出信访承担保护公民申诉、检举、控告等权利的责任；认为《信访条例》赋予了行政信访政治参与功能、权利救济功能、怨情排解功能，但不包括公民的控告权、检举权和直接监督功能[7]。此外，有学者认为《信访条例》在明确信访功能方面几无作为，加剧了信访功能的模糊性和不协调性[8]。学者的不同理解表明了信访制度功能定位和规定的模糊性。

第二，信访制度的实然功能。信访制度在实际运行中承担各种各样的功能，包括政治参与功能、利益表达功能、权力监督功能、权利救济功能、矛盾调解功能等诸多功能。学者认为信访制度功能扭曲，表现为政治参与和沟通表达功能逐渐萎缩，权力监督功能实效单一，权利救济功能过度扩张[9]。信访功能泛化、缺乏主次，致使信访制度超负荷运行，在数量上呈现出“激增”之“势”，在界限上呈现出“包揽全局”之“形”，在效力上呈现出“低效”之“态”。

第三，信访制度的应然功能。学者认为对信访的研究过于偏向实然，存在实然性描述代替应然性分析的误区，建议先定位应然状态，再反思实然问题[10]。学界对信访功能的定位主要有三种分析逻辑：一是从历史学视角，通过信访功能的历史考察，主张回归信访制度设计的原始功能，即发挥联系群众和传达信息的作用，摒弃权利救济和监督等功能；二是从法学视角，通过宪法等法律条款，推论出信访是公民的一项公法权利，是宪法赋予公民建议权、申诉权等权利的具体体现，以此作为制度改革的依据；三是基于社会转型和体制改革的现实情境，承认信访制度功能定位的复杂性，肯定其纠纷解决和权利救济等功能的重要意义，主张在维护司法权威的前提下妥善发挥信访制度的救济功能。

(二)“法治范式”：信访基层治理的路径选择

法治是现代国家的治国之道，是治国理政的基本方式。尽管传统中国也蕴有法实践和法思想，然而现代中国接受并流行法治主要是源于西方文化和政治的影响。“法治”逐渐成为政治生活的主导话语，它不仅承载着具有实体内容指向的法治建设和改革，而且也正在成为这个时代的一种新的意识形态。中国法治建设在实践层面存在改革和执行力度不足的问题，离法家所讲的“最低限度”的法治概念*王人博在《法的中国性》一书中通过对中国法家思想的现代阐释，认为中国法家的“法治观”在一定程度上是与“普世主义”的法治观相融通的，与“原教旨主义”相对，即法律并不一定蕴含人权、自由等基本价值和道德要求，是一系列技术和规则的总和，强调的是法的技术工具性，是一个最低限度的法治概念。仍有距离。

法治范式是信访研究的主流范式之一，也是当前存有较大争议的范式。该研究范式的主要议题包括信访制度能否实现法治化、信访法治化的基本内涵以及路径选择等。其逻辑起点在于信访与法治能否兼容，对该问题的不同回答产生了对信访法治化的不同理解。一些学者认为，信访制度的运作是基于人治的管理方式，在本质上与法治对立，二者具有天然的内在张力[11-12]。主张的信访法治化是以法治代替信访，通过信访体制外的法治治理方式的进步和完善，最终将信访吸纳进司法，从而实现信访的法治化改造。另有观点认为信访与法治并不总是站在对立面，二者在矛盾和冲突之中亦有统一和契合，信访可以通过改造纳入法治的治理方式[13]。持该论点的学者主要是基于两个推论：信访制度存在追求实体正义的法治取向[14]，人民调解制度法治化改造的成功[15]。基于此，信访法治化是信访制度本身的法治化，即一切信访活动依照良好的法律来进行，从而实现某种善治[16]。

信访法治化改革是一个系统工程，学者的建议主要从以下几方面提出：第一，信访立法。学者通过分析信访法律文本，指出目前信访立法在立法依据、立法过程、立法技术、立法内容的合理性等方面的不足[17]，要求制定统一的信访法、提高信访立法的地位和效力等级、明确信访机关的法律地位及其权利义务等[18]，并植入正当法律程序原则[19]。第二，配套制度改革。指出现行信访责任制度[20]、信访听证制度[21]、信访终结制度[22]的不足，并提出对策建议。第三，组织体制改革。提出强化人大信访组织体制，优化行政信访组织体制，厘清司法信访组织体制[23]。第四，信访的司法分流路径。认为信访法治化要坚持“诉访分离”[24]，实行信访的司法分流；不仅要加强信访制度自身的法治化建设，也要搭建信访与司法资源的桥梁，完善司法机制，创新司法接访等[25]。此外，学者认为行政信访应回应善治的治理诉求，实现行政主体与公民间的良性互动协商，提出行政协商取向的目标定位[26]。

信访法治化改革不仅关系自身，更关系到社会治理转型的方方面面，信访法治化是全面推进依法治国、提升国家治理能力和完善治理体系的重要契机。

(三)“类别范式”：信访治道变革的机制创新

类别范式内涵着一定的前提预设和价值取向，即伴随“整体型社会聚合体”逐渐解体而来的“碎片化”社会群体的诞生，在此背景下，社会不再是一个统一的整体，而是分化的、多元的，甚至碎化的。农村信访问题突出，这一早先较为一元的闭合社会在获取现代性的过程中也面临着进一步分化和碎化的危险。上述现实和趋势具体反映到信访活动中就表现为：信访事项的多样性、信访人利益诉求的多元性、信访人行为动机和信访策略技术的差异性，造成了信访问题的复杂性和多维性。但是受西方中心论和话语权威的影响，早期的信访研究大多基于社会中心论的分析框架，采用维权话语和抗争研究范式，塑造了处于“弱势地位”的上访者和“胡作非为”的基层政府这一对鲜明的形象。随着研究的进一步深入，学者发现中国的上访具有不同于西方组织化抗争的特点，在实践中表现为“弱组织性”和“非对抗性”[27]，上访目的也不一定是维权，可能是谋利[28]或者出一口“气”[29]，维权话语解释的有限性逐渐凸显。类别范式的提出正是源于对以上事实的深刻认识，并努力形成中国本土的解释范式和话语体系。

类别范式的具体体现就是分类治理，即通过类型化的研究方法，依据信访事项的性质、信访人的行动方式、影响力和预期后果等，划分不同的信访类别以及与之配套的治理技术，形成一整套的信访分类治理体系。该范式下的主要研究内容既包括信访的类型划分，也包括基于分类的不同治理技术和治理策略的使用。

良好分类体系的建立是信访分类治理的前提和基础，学者们依据不同的分类标准作出了诸多尝试。如以是否符合法律规定为标准，区分为有理上访、无理上访和商谈型上访[30]；依据农民上访的行为和动机，区分为维权型上访和谋利型上访；根据信访的衍生逻辑，划分为原发型信访和扩展型信访等类型[31]；此外，“治理型上访”[32]、“要挟型上访”[33]等类型化概念的提出也蕴含了分类治理的思路和逻辑。学者通过田野调查发现，分类治理在基层信访实践中业已存在，乡村干部通过村庄舆论和价值评判标准对上访者进行分类，但是由于乡村治权弱化，对非正常上访者进行规训依靠的是村庄规范等地方性规则，而不是具有法律和制度意义上的治理措施[34]。

相较于信访分类的尝试，治理环节的研究明显较弱。既有研究主要侧重于揭示信访实践中地方政府的治理策略，既运用相对结构化的治理体制、机制与政策，也使用相对灵活的治理方法和策略，如“花钱买稳定”、“暴力打压”，信访治理呈现出非制度化、非程式化、非规则化等机会主义特征[35]。但在分类之后如何治理的构想上，研究并不充分，如有学者认为对于有理上访应当坚决维护上访人的权利，对于无理上访需要通过加强基层治权建设来解决，对于商谈型上访则通过完善商谈机制和政策制定机制来加以解决[30]，此类建议实践中可行性较低。分类是治理的前提和基础，治理是分类的目标和意义所在，应更加注重治理环节的研究。

类别范式在悬置信访功能定位的基础上，先分类，后治理，针对不同类型的信访，用区别的方法加以解决。这一范式表面上具有坚实的现实依据和基础，但在实践中存在操作困境。一是分类标准的合理性问题，如以法律规定为标准是基于法律合理的前提，但是当前我国的法律制度存在内容不合理、规定之间相互矛盾等诸多问题；二是分类的动态性问题，信访是一项持续活动，信访人在与地方政府和国家的博弈中采用动态的上访策略，从温和的写信来访转化为闹访、缠访等激烈形式。因此，有学者认为该范式渗入了过多的现实关怀和浓厚的“治理”情结，信访分类在现实中很难操作化[3]。

二、信访制度改革走向的分殊

总体观之，学术界在信访制度改革的指导理念和路径构建上，在以下两个方面存在较大的争议和分歧。信访制度改革的分歧直接决定了信访制度的未来走向和改革路径。

(一)信访制度的“命运安排”：取消、强化或变革

当前中国信访制度改革的关键在于改革方向和具体的策略选择。早期的信访制度改革研究带有浓厚的论争色彩，学者们各抒己见，形成较为激越的交锋。此后，对话趋于平静，改革路径也趋于多元和创新。然而直至今日，就信访制度应走向何处的意见并未达成统一。简而言之，信访制度改革可概括为“取消信访论”、“强化信访论”、“整合信访论”三种基本取向[36-37]。“取消信访论”的反对方认为，现有的权利救济和解纷机制尚不完善，不能满足民众多元的合理合法诉求，一味批判和主张废除信访制度可能导致社会矛盾无处宣泄而更加冲突和激烈。“强化信访论”的反对方认为，扩充信访机构职权、提高部门权威性，是寄希望于信访对行政违法和司法不公的约束，没有突破现行政治体制的权力配置框架，不能从根本上解决问题。“整合信访”是一种折衷的改革方案，既意识到信访制度存在的合理性和必要性，也考虑到信访制度困境的深层根源，提出以人大信访整合行政信访、司法信访，剥离信访的救济功能等制度设想。但有学者认为“整合信访论”隐蔽地吸纳了信访制度改革的各种观点，许多建议貌似合理，实际是建立在不同的理论和假设上，缺乏可操作性[37]。

上述观点展现了信访改革方向争论的白炽化趋势，由于缺乏整体性共识，不同语境和不同层面提出的改革方案缺乏关联和协调，各说各话，信访改革更显混乱无序。有学者指出，应跳出“取消”“强化”和“整合”的纠缠与藩篱，站在全局性的宪法体制框架下，寻找新的思考方式和思路[37]。

(二)信访制度的“价值归属”：救济功能的存续或废除

信访的功能定位是变革信访制度的前提条件。在如何合理准确地定位和调整信访制度的功能这一问题上，学术界和实务界都存在不同的主张和意见。这一困境首先端赖于信访制度承担功能的多维性、交织性和衍生性*衍生性是指信访功能的延伸性，是信访制度原本功能衍生或延伸出来的功能，如公共政策功能、社会稳定功能(参见王浦劬《以治理的民主实现社会民生——对行政信访的再审视》一书)。学者基于不同的学科和理论视角提出不同的类型区分，简单列举，信访制度承担的功能包括政治参与、权利救济、权力监督、社会稳定、政策分析、利益表达、矛盾调解、信息沟通等诸多功能，一些学者对信访功能的基本解读更是几乎面面俱到。笔者认为，凝练和提取信访制度的核心和基础功能有助于准确廓清和把握信访改革的关键，面面俱到、包罗万象反而不利于研究。

具体而言，学者们的分歧主要集中在信访救济功能的存续或废除上，这一分歧直接决定了信访制度的改革走向。救济功能是信访制度功能的一个非常重要的组成部分，但是在实际运行中效果并不理想，并且存在消解司法权威、动摇政权合法性、制约法治进程等弊端。因此，部分学者倡导回归信访制度的原始功能，或完全废除救济功能[38]，或以救济功能为辅[39]。另一些学者则承认救济功能的合理性，主张予以保留。如有学者指出，信访救济具有与行政诉讼和复议不同的运作机制，应该发挥其独特优势，定位为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制[14]。另一学者则以西方非诉讼机制的发展和应用为背景，认为应增强信访的救济能力，将其作为行政性申诉救济机制的一环加以重构，发挥其替代诉讼的功能(前提是诉访分离，保证司法裁决的终局性和权威性)[40]。也有学者提出“信访救济的补充性”概念，意指信访对正式行政救济制度的补充，补充内容包括受案范围、介入时间、处理方式[41]。

三、信访制度改革的共识及策略选择

分歧之中亦有共识，学者的见解在一些基本点上日趋一致，这些共识为信访制度改革指明了方向。首先，学者们达成的最基本的共识是信访制度必须改革；其次，在信访制度改革路径的构建和策略选择上，大体说来，形成如下几个方面的共识。

(一)变革治理观念，从维稳思维走向维权

信访与维稳是两个不同的概念，但在现实生活和学术研究中经常使用“信访维稳”一词，表明信访工作根深蒂固的维稳理念和维稳思维。信访制度在维稳目标和压力型体制的催化下演变为信访目标责任管理制[42]等一系列具体的制度设计，旨在强化责任，形成激励。在这一环境下，信访人上访和基层政权治理都呈现出“机会主义”的行动逻辑。

学界普遍质疑信访制度以维稳为导向的工具主义，反对将局部的维稳夸大成社会整体的稳定。一方面，当前的社会矛盾是非对抗性的；另一方面，当前社会结构异质性较强、松散、多元，客观上缓和了冲突强度[43]。早先的信访工作把信访只当作维稳的手段，化解矛盾、维护公民权益是作为手段而不是目的存在，这是一种被动的、消极的理念和运作方式。当前的信访工作仍深受维稳压力的影响，但这一情况正逐渐改善。国家信访局局长张恩玺指出，信访的实质是切实维护合法权益，信访与维稳是有区别的，不能简单把信访与维稳等同起来；部分地方逐渐取消信访考核和排名；一些学者和信访领导也公开呼吁终结信访考核制度。信访改革应重新回归信访工作的核心，从维稳思维中走出来，以维权实现稳定，变被动为主动，变消极为积极，而不能本末倒置、主次不分。

(二)优化治理方式，从人治化走向法治化

党的十八届四中全会《决定》提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”，明确了信访工作制度改革的方向，是关于信访工作法治化建设的总方针。国家信访局也积极推动信访诉求的依法分类处理，中央各部委出台“信访分类处理清单”*2015年底，37个国家部委全部制定分类处理信访投诉请求清单，(http://www.gjxfj.gov.cn/2016-02/24/c_135126052.htm.)，民政部分类清单(http://www.gjxfj.gov.cn/2015-03/05/c_134039061.htm.)。，明确信访、诉讼、复议、仲裁等法定途径的处理边界，厘清职责界限，引导公民依法信访、政府依法治访。

理论层面，学术界也作了诸多探讨，分析了信访制度的不完善和信访实践中与法治相抵触的因素，批评当前信访以人治为核心的运作方式，提出运用法治思维和法治方式改革信访制度，通过信访立法、体制改革、诉访分离等实现信访制度的法治化改造。不管是信访制度自身的法治化，还是司法逐渐吸纳信访所实现的法治化，都是将法治思维和法治方式融入和贯彻到信访制度改革的全方面。

信访法治化是全面推进依法治国和提升国家治理能力的重要举措，是保障公民合法权益和规范政府权力运行的本质要求，是缓解社会矛盾和维护社会安定的基本前提，是目前信访制度改革应为之努力的方向。

(三)健全治理体系，从片面化走向整体性

信访问题具有复杂性、多维性和全局性的特征，信访困境深刻地根植于转型期中国特殊的社会政治生态环境，已有研究深刻地揭示了这一点。如有学者通过实际数据发现，政府主导的非均衡发展战略，是促使民众行为动机转变、利益表达需求激增，形成“倒逼”效应的重要根源[44]；另有学者提出“项目嵌入型上访”的概念，表明上访发生的结构性因素[45]；信访制度在现实的政治运作中实际上承担的是社会治理转型的代价[46]。

在此意义上，信访困境的突围不仅仅是信访制度自身必须改革的问题，而且是牵涉到其所在的宏观社会经济政治体制改革的方方面面。信访制度改革应跳出自身，立足于宏观战略的高度，立足于中国的整个政治制度和社会政治生态下解决问题。学者们就此达成了强烈的共识*学者的主要观点：“信访问题的复杂性已溢出信访制度的框架，信访制度的改革就必须放在中国政治社会的背景下及国家与社会治理的总体格局中通盘考虑。”“转变观念，跳出信访制度本身，在中国政治体制改革的方向选择和宪政建设的大视野下审视并选择这一制度的取舍之道。”(参见文献[43,44])。[47，48]。有两层含义：一是信访制度自身内部的改革必须考量到国家和社会治理的总体格局和现实背景，包括中华法系礼法结合和行政司法合一体制的特点、当前多元救济和民主参与渠道不完善的特点。二是信访困境的破解不能单纯依赖信访制度自身改革，还必须与其他改革紧密联系，将信访问题的解决尽量推移到社会管理的各个具体领域之中[49]，包括司法体制改革、社会治理转型等。站在宏观的战略高度进行信访改革可以突破单纯在信访制度内解决问题的窠臼。

四、结语

现今中国步入了社会转型和现代化的大局之中，社会结构和利益关系重组，各种社会矛盾凸显且尖锐，信访制度在现有的救济体系结构下一直高位运行，其功能难以有效发挥，甚至有僭越法治、威胁社会稳定的风险。于是，学者专家们不得不重新思考：信访制度缘何不能有效发挥其功用？信访制度是否必须改革，如果是，那么如何改革？信访制度的法律定位是什么？信访与法治、民主之间的关系是怎样的？如何在“互联网+”时代研判和处置信访网络舆情？数十年来，法学家、社会学家、信访工作者们对这些问题的探索，构成了信访制度改革研究的历程。

本研究将信访制度改革的范式概括为功能范式、法治范式、类别范式三大类。首先，之所以构成一种范式，表明该研究范式遵循某些共同的规则和标准，表现出同一范式的相似性和范式之间的较大差异性；其次，同一范式之间也并不是完全一致的，在具体的改革方向和改革措施上存有不同意见；再次，不同研究范式并不是完全对立、非此即彼的关系，而是在某些改革举措上具有一致性，是相互融通的。不同范式在信访治理观念、治理方式和治理体系革新中的一致和共识，恰恰表明了未来信访制度改革的可为之努力的方向。在有关信访制度改革的研究成果日益丰富的同时，不同范式之间的对话变得极其重要；缺乏交流和对话，改革方案的关键争论点就缺少进一步思考和改进的可能。信访制度改革研究在信访法治化、信访法律功能定位、信访配套制度建设等方面仍有进一步探索和对话的空间，对这些争论点的回应将有力地促进信访制度改革研究的发展。

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(编辑：程俐萍)

Differences and consensus: strategic choices of the reform of petition system based on academic documents of 2004—2016

Yu Shui，Yang Rongrong

(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China)

The dilemma and reform of petition system have become a key proposition of national governance. Using literature analysis method, it interprets the academic status of the research on petition system, and then discussed the path selection of system reform. It summarized the petition system reform as functional paradigm, rule of law paradigm and category paradigm and expounded its logic structure of institutional arrangements, mechanism innovation of governance transition and path selection of grass-roots governance. It also summarized the differences and consensus of reform strategy and pointed out the dominant reform direction is to change governance philosophy from stability maintaining to rights protecting, to optimize governance means from the rule by man to the rule of law. to improve governance system from one-sided to integration.

Petition system; Reform strategy; Function of petition system; Legalization of petition system; Classified governance

2017-02-10

于水(1966-)，男(汉)，山东烟台人，教授，博士，主要从事地方治理与政策方面的研究。

国家社科基金重点项目(15AZZ012)；江苏省社会科学基金项目(14SHB003)；中央高校业务经费配套项目(SKPT2015007)

D632.8

A

1671-816X(2017)05-0070-07