从城乡二元到一体化：变革中的苏州低保制度

王 锴

(苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123)

从城乡二元到一体化：变革中的苏州低保制度

王 锴

(苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123)

城乡低保一体化不仅指低保标准一体化，更指制度规范上的一体化，我国目前低保制度总体仍然表现为城乡二元分割的状况，制度显现城市偏好。苏州最低生活保障制度经历了从传统的城乡二元分割到一体化建设的过程，其建设条件为经济的高度发展、良好的政策运行基础和较高的城市化水平。而苏州的建设经验则包括先进的救助理念、循序渐进的制度建设、积极的新农村建设和广泛的社会参与。

低保制度；二元分割；城乡一体化；苏州

我国于20世纪90年代开始尝试建立最低生活保障制度。1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国的城市低保制度走向了规范化、常态化和法制化。2007年7月，国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立农村最低生活保障制度，把农村低保制度上升到国家政策层次[1]。

十多年来，对于城乡低保制度的二元分割，学界内已经有了一定的研究和探讨，有些学者反对一体化，如陈平教授认为，建立统一的社会保障体系是短视国策[2]，认为由于中国的地区经济发展高度不平衡，强行统一的结果在经济上是乌托邦式的“洋跃进”。与此相反，景天魁指出，谈起“城乡统筹”，不应该是“洋跃进”，而是解决目前社会保障困境的突破口。[3]郑功成更进一步建议同一地区不再分城乡，而是宜采取统一的救助标准，即使一时不能统一，也应制定统一的时间表。笔者曾在2012年随同苏州市纪委前往张家港市锦丰镇进行低保对象的入户调查，其中有一户低保家庭，儿子重病瘫痪在床，由年逾六旬的母亲照料。彼时苏州市虽然已实现城乡低保标准的统一，但其他配套救助项目并未跟上。对于这对母子来说，家里虽有土地但无力劳作，每月一千多元的低保金，可以勉强糊口，但要支付相关的医疗费用还是相当困难的。这样的案例几乎每个社区或行政村都有。由此可见，对于已经统一了城乡低保标准的苏州来说，其农村低保群体尚且存在诸多困难，制度上亦存有不少缺陷，对于城乡低保二元分割的其他地区来说，农村低保群体的困难将更加严峻。因此本文认为：建立一体化的城乡低保制度刻不容缓，应尽快开展。

苏州市在2011年实现城乡低保标准的并轨，实现城乡低保“一套制度，一个标准”，建立起城乡一体化的低保制度。制度实施六年来，运行良好，并获得了城乡居民、民政工作人员及专家学者的好评。对苏州市低保制度从二元分割到城乡一体化变革的研究，可以从中总结出一条经验路径。

1 苏州传统城乡低保制度的二元分割及其弊端

1.1 城乡低保二元分割之表现

1.1.1 保障范围

苏州城市低保的保障对象主要包括：无生活来源、无劳动能力、无法定抚养人、扶养人和赡养人的居民；领取失业保险的人员，或失业保险期满依旧没有工作，收入低于最低保障的居民；在职人员或下岗人员在领取工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后、其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。而苏州规定的农村低保的保障对象一般是低于当地绝对贫困线的农村贫困群体，从实际情况来看，多数保障的对象为那些因年老、残疾、鳏寡孤独、家庭缺少劳动力以及生存条件恶劣等原因造成家庭贫困的群体。笔者2013年在苏州市吴江区调研时，得知这样一家困难户：女儿正在读大学，父母经营小本批发生意；后母亲被查出患有乳腺癌，急需化疗。全家在花完所有积蓄后一贫如洗，打算申请低保以获得配套的医疗救助。但受农村户口所限，保障范围并不包括此类群体，同时在家计调查时，发现家里尚有一辆汽车。父亲解释是因为需要经常送妻子去上海看病，且仅是一辆普桑。但由于政策规定家庭资产必须要低于相应标准才可申请低保，因此这户人家因无法纳入保障对象导致落入贫困陷阱。

两相比对，我们可以得出：城市低保对象要求相对明确清晰，农村低保对象要求较为含糊和笼统；城市低保对象要求相对较低，及保障范围较大，而农村低保对象要求相对较高，保障范围较小；城市低保在确定保障对象时较为简便易行，较为稳定。而农村低保在确定保障对象方面则显得复杂，具有较大随意性。

1.1.2 保障标准

城市低保对象在保障标准上遵循“收入维持”的原则，如果收入达不到规定的保障线，则补足至保障线。同时，苏州市针对城市低保对象还具有教育、住房、医疗等其它许多额外救助项目，因此，综合保障的标准是相对较高的。而农村目前在许多地区还仅局限于低保金的救助。但就低保金来看，两者的差距还是相当明显的。2004年的数据显示，城市低保标准为260元/月，农村低保标准为130元/月，城市是农村的两倍。诚然，城市和农村的发展是存在差距的，物价也是存在差距的，但远没有达到两倍的差距。同时，许多农村低保户并无土地，其生活来源和城市居民一样需要靠购买，因此，保障标准上差距明显。

1.1.3 法律规范

关于低保制度，我国始终没有一个完整的法案，筹划多年的《社会救助法》也没有最终出台。在城镇低保方面，主要参考标准为1997年的《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》[4]，以及1999年的《城市居民最低生活保障条例》。在农村低保方面，1996年民政部发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》两个指导性文件，要求在全国开始尝试建立农村最低生活保障制度。2007年，国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保制度正式被要求建立。由上可见，这里的《通知》并不同于城市低保的《条例》，《条例》属于“行政法规”，其效力仅次于法律和宪法，具有很高的约束力和规范力，但这里的《通知》以及之前的两个民政部的部门性行政法律文书，最多属于行政指导意见，其法律效力相比城市低保的文件而言，就低得多了。也就是说，暂且不论城乡低保的具体内容，单从法律形式上而言，已经体现出了明显的城乡差别，在法律约束力上，城市强于农村。

1.1.4 保障项目

苏州市城市低保的保障项目，拥有一套相对完善的救助体系，除了单一低保金之外，还包括住房、医疗、教育以及就业援助，另外还有购物券、食品券，以及各类慰问补贴金等。同时，低保对象还享受爱心超市券和水、电、燃气费用减免，以及逢年过节还有相应的物品和资金慰问。综合来看，每个低保对象，每个月平均可得到一百五十多元的补贴。而对于农村低保对象来说，救助项目则相对单一，低保对象的救助还主要集中在低保金和医疗救助上，其它救助项目相对较少，更缺少社会服务的参与。

1.2 城乡低保二元分割之弊端

1.2.1 违反公平性的原则

社会保障作为一项现代民生制度，属于社会政策范畴，其重要原则之一就是公平性，而社会救助又是社会保障制度中最能体现公平性原则的一项制度。社会救助是出于人道、人权以及公民身份等出发点，对陷入生活困难的社会成员施以暂时或长期的救济和帮助。在我国，作为社会救助核心内容的最低生活保障制度，起到的就是保障底线之下的无差别公平的作用，以保障公民的基本生存权。生存权是社会成员的基本权利，是个人获得和享受其他社会权利的前提条件，是“社会权利中的权利”。

但是，由于户籍的限制，使得我国国民在生存底线上依然不能公平。农村居民相对与城市居民而言，保障标准相对较低，保障范围较小，保障项目单一，且法律规范不健全，操作随意性较大。这些实质上是剥夺了农村居民享有公平的底线保障的部分权利，尤其在我国1999年的《城市居民最低生活保障条例》的颁布之后，社会救助制度已经走向法制化，从人道走向人权，从慈善性救济转向制度性救助，[5]是一条从慈悲到正义之路，是公民的基本权利。不管城市和农村，人们在基本的生活需求上是基本一致的，因此不应在这样一种底线制度上制造不公平。底线上的不公平是与现代社会的价值观相违背的，不利于整个社会保障制度的发展以及和谐社会的建设[6]。

1.2.2 不利于制度运行的效率

首先，城乡二元分立使得制度在最初的法律规范上存在不足，农村和城市各有一套法律规范，各有一套资金筹集、管理发放的机制。但在操作中由于我国农村经济实力还普遍比较弱，还要依靠城市和国家的财政支持。因此，这无疑增加了制度运行的难度和资金运行的风险，增加了制度运行的成本，使得人们在处理问题时往往觉得过于混乱，不知该遵循哪个标准哪条规定，缺乏总体协调。其次，由于目前人口流动较为频繁，农村人口中有许多开始向城市流动，一定要在户籍所在地办理低保也给这些流动性的困难群体在无形上制造了保障壁垒，不但无法做到应保尽保，还会由于制度成本等因素造成保障水平偏低，达不到帕累托改进的原则。

2 新型城镇化下的城乡低保一体化理念

2.1 城乡低保一体化概念澄清

所谓城乡低保一体化，就是要统筹考虑城市和农村的最低生活保障制度。就是把城市低保和农村低保作为一个有机统一的整体加以规划，建立覆盖全社会的低保制度，并逐步实现城乡一体化，使得城市居民和农村居民能够享受平等的基本生活保障[7]。一体化，是一个过程，是一个动态变化趋势，不是结果，或者说不仅仅是一个静态的结果。城乡低保一体化，是基于底线公平的理论，要求保障每一个具有公民身份的人，能在最低生活水平之下，享受公平的待遇。所以，这里所说的是公平，而非平等，并非不顾实际情况将所有标准一条线拉平，把城乡差异、地区差异全部忽视。“大锅饭”式的平均主义、“一刀切”的低保标准不是公平，而是另一种意义上的不公平，同时也会造成资源浪费，政府财政负担加剧以及福利病等相关社会问题。

因此，城乡一体化是要在制度顶层设计时就将城市和农村统筹考虑，制定一个统一完整的法律规范，然后根据这个规范，建立统一的运行机制，统一调度和安排服务人员，统筹资金的预算和划拨；同时，各地可以结合自己的实际情况出台相应的政策法规。这里要着重说明，单纯的统一保障待遇，即城乡低保标准的拉平不是或者不一定是城乡一体化，但城乡一体化的最终发展结果，却是城乡低保待遇的趋近或相同。因为城乡都按照统一的规则制定低保标准，在随着城市化和工业化的不断发展，城乡交流的不断频繁，城乡差异也在不断缩小。因此，按照统一的规则制定的低保标准，如“市场菜篮子法”“恩格尔系数法”等方法得出的结果，也会逐渐趋于相同，当其差值缩小到一定范围之内时，这时政府可以将差异拉平。与此同时也会表现出地区差异，比如在经济发达的地区，由于城乡都在快速发展，差异不大，可能一体化进程较快；而在经济落后地区，如中西部等地区，城乡差异大，一体化进程则较慢。

2.2 城乡低保制度一体化建设的意义

2.2.1 有助于保证底线公平

城乡低保制度的一体化，可以保证每一个公民在基本生存权上的一致，不会因为身份和阶层的不同而产生差异。最低保障制度是兜底性的制度，是社会的最后一张安全网，应当破除因身份差异而带来的不合理。底线公平是社会中个体最基础的公平，是生存的底线，是无差别的公平。邓小平解释社会主义为消灭剥削，消灭两极分化，最终达到共同富裕。城乡低保一体化的建设，使得城乡在生存底线上被拉平，底线公平的确立使得原制度“城市偏好”的特点被打破，城乡得以协调发展。

2.2.2 有助于提高制度运行效率

城乡低保制度的一体化建设，必然涉及制度规范的一体化，建立一个完善的低保制度顶层架构，能极大地提高制度实施的效率，保障资金运行的最大效益。在实际操作中有明确而统一的行为规范，有章可循，有理可依，有统一的协调和调度，有完善的资金运行机制。同时，一体化的建设也使得基层在操作中更加简便易行，避免了重复劳动或操作漏洞。在资金筹集上，将城市和农村的低保资金都纳入财政预算，明确中央和地方的财政投入比例，改变农村低保由村镇自筹资金的模式，能够保证资金的充足到位和及时规范。

2.2.3 有利于社会主义新农村的建设

我国社会主义新农村建设的主要内容包括提高农民的生活水平，向农民提供完善的社会保障体系，进而调整各方面发展不平衡的状况等内容。统一的城乡低保制度，可以缩小城乡贫富差距，提高农村居民的生活水平，带动农村经济的发展。加快社会主义新农村建设，加快发展现代化农业，增加农民收入的前提是保障广大农民的最基本生活。这正是建立城乡统筹的最低生活保障制度的意义所在。[8]同时，一体化的低保制度，可以消除农村居民在身份上的尴尬，加强社会各阶层间的社会认同。

3 苏州城乡低保制度的一体化实践：经验和条件分析

3.1 苏州市目前低保制度一体化概况

苏州市建立低保制度的时间在全国处于率先地位。1996年建立城镇居民低保，两年后，建立农村低保。随后，苏州市低保制度不断完善，由城市优先到城乡共同发展，由二元分立走向一体化，由救助项目从单一救助逐步发展到医疗、教育、司法、住房等综合性救助。编织了一张牢固的“安全网”。 2014年末，苏州市全市2.24万户，共有约4.12万人享受低保。全年发放低保金2.35亿元。近年来，苏州市根据当地实际情况，对低保制度作出了相应调整，于2013年出台了《苏州市居民最低生活保障实施细则》(以下简称《细则》)，用于指导苏州市的低保工作。

苏州不但在制度设计上已经做到城乡统一，在低保标准上也实现了城乡并轨。建立了 “一套制度，一个标准”的城乡低保制度。苏州在城市低保制度初创之际，就考虑到了将来城乡一体化的建设，因而从那时起就开始逐步推进城乡一体化。要求各区县在低保的资金筹集、操作流程、监督管理等方面，实现城镇、农村完全一致，只是在保障标准上，允许根据实际情况，保留一定的差距，并要求不断缩小城乡低保差距。法律规范上，农村根据城市的低保办法执行。2005年，苏州新加坡工业园区在率先实现低保标准的城乡并轨，这在全江苏省是第一个，2008—2010年的三年间，昆山、吴江、吴中、相城以及高新区先后实现低保标准城乡并轨。2011年7月，苏州市将城乡低保标准统一提高到500元，标志着苏州城乡最低生活保障制度一体化的目标圆满完成。

3.2 苏州市城乡一体化建设的条件

3.2.1 经济条件

制度的改革和有效运行离不开强有力的经济支持。苏州市在改革开放后，通过产业结构调整的“三个转变”，一跃成为经济发展位于全国前列的城市。截至2013年，苏州市地区生产总值13 015.70亿元，居全省第一，全国第六；财政收入2 788.91亿元，居全省第一，全国第六；进出口总额居全省第一，全国第四；人均生产总值达到123 209元，已相当于一个普通发达国家水平。从宏观层面进行分析，在低保标准的并轨方面，政府需要额外投入一部分资金以弥补城乡差距。这部分资金由两方面构成，一是低保金城乡直接差距；二是农村低保金的增加导致的保障范围的扩大，使得保障人数增加。而影响这两方面所增加资金额度的分别是原先城乡低保标准的差距以及农村内部的贫富差距以及低保退出机制的完善程度。就苏州来说，苏州市的城乡低保标准差距远低于全国平均水平。截至2015年2月份，全国农村与城市的低保标准比约为1∶2.23，而苏州市的城乡低保标准之比十多年前就低于了1∶2。在上述的第二方面，2010年，苏州市农村低保人数同比下降10%，2011年实行一体化后同比下降3%。虽然下降人数不如前一年，但依旧是在减少的。这说明了苏州市农村内部贫富差距不大，同时低保退出机制较为完善。这为一体化的顺利进行提供了经济保障。经济条件是一体化建设的根本条件。

3.2.2 政策运行条件

苏州市早在低保制度初创时期就考虑了城乡一体化。其后，城乡一体化作为苏州市的发展战略被苏州市历届领导者反复提及，因而在政治上城乡低保制度具备一体化倾向。同时，城乡低保一体化，前提条件是城市最低生活保障制度和农村最低生活保障制度都要有充分的发展，至少要完成每项制度的内部建设。苏州市城镇低保制度始于1996年，比《城市居民最低生活保障条例》的颁布早3年；农村低保制度始于1998年，比《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的颁布早9年。因此可以看出，苏州市在城市低保和农村低保的建设方面都在国家统一要求的出台之前，是想在了前面，做在了前面。因而进入21世纪后，这两项制度都已经运行和操作得较为成熟，也积累了许多经验。前期政策的成熟运行是城乡低保一体化建设的前提条件。

3.2.3 城市化条件

新世纪以来，在新型城镇化建设的思想引导下，苏州市加快了城市化建设的进程。截至2011年末，苏州的城市化建设为70.6%，远高于全国水平的50.6%，预计2015年将超过75%。苏州在2014年被国家列为城乡一体化综合改革试点城市。综合整理苏州市第一、二、三产业的产值，比较发现苏州市第一产业产值较低。截至2011年末，苏州市实现生产总值10 717.0 亿元，第一产业产值为 177.8 亿元，占 1.7%左右。城市化的水平较高，这为更多的农村人口从事非农产业，获得非农业收入提供了可能[9]。从城乡贫富差距来看，2013年，苏州的城乡居民人均收入比为1.91∶1，而全国同期数据为3.03∶1。城市化的发展，其实是将原农村体系里的居民纳入到城市体系里来。这样，推行城乡一体化建设的阻力和困难将会大大减小。城市化的发展是城乡一体化建设的环境条件。

3.3 苏州市城乡一体化建设的经验

3.3.1 救助理念

苏州的社会救助理念，是指把社会救助当作一项社会公平政策，当作政府的责任和公民的权利，在生活底线上平等地给每一个人提供保障。而中国传统的救助理念是一种“救济”或“恩赐”思想，造成的是在社会救助中由政府主导，受助者被动接受的局面。在救助中更强调“救”与“助”的结合，而非只是单一的资金援助，还包括更多的社会服务以及增能帮助，所谓福利多元主义的视角。其理念形成原因是苏州城市化进程较高，农村户口居民和城市户口居民在城市或城市边缘交融共生，使得其观念中已把农村和城市居民同等对待。这是城乡一体化建设中的最首要、也是最重要的一条经验。

3.3.2 制度建设过程

发展是有过程有步骤的，不考虑客观因素、不循序渐进式的改革肯定是行不通的。在城乡低保一体化建设上，总体上应当分为两个步骤：第一个步骤是从“两套制度、两个标准”，转向“一套制度、两个标准”。底线公平强调底线以下的完全平等，不仅仅是结果的平等，更是制度上的平等。目前，我国许多地区仍然是“两套制度”，城市有城市的规定，农村有农村的规定。要想实现城乡一体化，统筹制度是第一个步骤。一些地方如重庆已经开始施行“一套制度、两个标准”，只是客观条件的限制暂时还打不到统一标准的要求；第二个步骤是“两套制度，两个标准”。只有在制度统一的前提下，才有统一标准的可能，否则单一地去强行拉平标准是没有意义的。苏州市在建立制度时就是从“一套制度”做起，进而逐步缩小城乡保障标准，最终实现城乡低保制度的并轨。因而，一体化的建设不是一蹴而就的，是随着社会经济的发展而不断发展的。

3.3.3 新农村建设

苏州市一向关注农村的发展，二十世纪八九十年代，苏州地区的乡镇企业名噪全国，后来即使产业结构调整“内转外”，也没有忽视农村的发展。2008年，苏州正式提出城乡一体化的全面建设方案，大力促进农村经济的发展。同时，创造性地提出了农村经济体制的改革，建立集体股份制经济，使农民成为了股民，拥有了企业的资产，带动了农民致富和农村发展。据苏州市委农村工作办公室的统计，仅2011年，苏州村级收入超过一千万的村级单位就达到了 79 个。农村经济得到发展，各个村镇集体也就有财力去提高保障待遇，这对城乡一体化的低保制度建设提供了物质上的可能[10]。

3.3.4 社会参与

苏州市在社会救助方面不仅仅依靠政府的单一力量，同时努力发挥社会力量，鼓励社会组织如NGO、NPO以及其他志愿者组织共同参与。如苏州大学组织开展的“能量驿站”“暖馨计划”等救助服务项目，对政府的救助起到了很好的补充作用。这一方面可以帮助政府减轻负担，另一方面还可以加强政府与受助者之间的沟通与交流，截至2014年，苏州市的持证社工中，初级社会工作者4 117人，中级社会工作者2 089人，这在全国城市社工人数中也排在前列。这些专业的社工，是制度运行的人才保障。同时，为加强一体化网络建设，市政府打造了社保“网上e化经办服务大厅”，方便和规范了相关工作，为一体化的推进提供了重要保障。

四 结语

低保制度城乡一体化建设，是顺应社会发展的必然选择。一体化是一个过程，首先是制度的并轨，最终是保障标准统一。苏州市已经取得了低保制度城乡一体化建设的成功，其主要条件包括经济的发达、前期政策的充分发展、城市化的建设，苏州工业园区也起到了很好的示范效应。笔者认为：苏州城乡一体化建设的成功有其特定因素，但亦有可推广的经验，包括与时俱进的救助理念、循序渐进的改革做法、大力发展农村经济和强调社会的参与等。

[1] 林闽钢.中国社会救助体系的整合[J].学海，2010(4)：55-59.

[2] 陈平.建立统一的社会保障体系是短视国策[J].中国改革，2002(4)：18-19

[3] 景天魁.城乡统筹的社会保障：思路与对策[J].思想战线，2004(1)：27-31.

[4] 宋烁.我国城乡居民最低生活保障制度二元对立及其突围[D].乌鲁木齐：新疆财经大学，2013.

[5] 杨立雄.中国城镇居民最低生活保障制度的回顾、问题及政策选择[J].中国人口科学，2004(3)：73-80，82.

[6] 公维才.“五位一体”：我国城乡低保制度一体化的基本架构[J].中国特色社会主义研究，2010(1)：69-73.

[7] 范文辞.统筹城乡最低生活保障制度的研究—以贵州省遵义市习水县为例[D].贵阳：贵州财经大学，2014.

[8] 翟金星.我国最低生活保障制度的城乡统筹研究[D].太原：山西大学，2011.

[9] 毕天云.城乡居民社会保障制度普遍整合的实现路径[J].学术探索，2014(11)：77-81.

[10] 王国存.一种社会保障的视角—苏州解决失地农民保障问题的探索与实践[J].苏州市职业大学学报，2008，19(1)：36-39.

(责任编辑：施建平)

From Dual-division to Urban-Rural Integration: Suzhou Minimum Living Security System During the Reform

WANG Kai

(Department of Sociology，Soochow University，Suzhou 215123，China)

The integrated construction of the minimum living security system not only refers to the standards，but also the integration of the system. The traditional urban-rural dual-division system has refected obvious urbanrural gap on coverage， security standard， legal norm and security program. Based on the baseline equality theory，Suzhou can explore the reform path that can break the traditional dual-division situation by analyzing the reasons and conditions of Suzhou integrated construction. Besides， the reform experience in Suzhou can provide reference and enlightenment for the integrated construction in other areas of China.

minimum living security system；dual-division；urban-rural integration；Suzhou

C979

A

1008-5475(2017)02-0048-06

10.16219/j.cnki.szxbzk.2017.02.010

2016-12-24；

2017-01-28

秦惠莙与李政道中国大学生见习进修基金(CURE)

王 锴(1992-)，男，江苏镇江人，硕士研究生，主要从事社会保障研究。

王锴.从城乡二元到一体化：变革中的苏州低保制度[J].苏州市职业大学学报，2017，28(2)：48-53.