“运动式”环境治理的困境及法治转型

赵旭光

(华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206)

·法学研究·

“运动式”环境治理的困境及法治转型

赵旭光

(华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206)

我国目前的环境治理是一种“管制型运动式治理”，具有典型的运动式治理的特征。这种模式让地方政府作为责任主体处于目标冲突的尴尬地位，多级科层导致执行、监管难以到位，而“运动式治理”短期有效、长期有害。在建设“法治中国”的背景下，环境治理走向法治是必然选择，环境治理的法治模式可以解决之前治理模式的弊端。在法治路径下，需要解决治理主体及其责任分配、公民权利保护和公平正义、法治监督体系建设等问题。

环境治理；路径；运动式；法治

20世纪60年代以来，随着全球环境的持续恶化，环境污染与破坏已经逐渐成为全球性问题，环境治理也成为各国国家治理的重要一环。我国的环境治理与全球环境治理几乎是同步开始的，然而我国的环境问题却愈发沉重。当然，原因很多也很复杂，其中环境治理的路径选择是一个全局性、战略性问题，是环境治理体系和治理能力的载体和体现，是需要我们首先关注的问题。正如习近平同志指出的那样，“我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。”笔者将着重梳理和分析当前的环境治理路径及存在的问题，在此基础上给出转型的政策建议。

一、当前我国的环境治理路径——“中央政府管制型运动式治理”

从环境治理的路径选择上看，世界各国先后经历了政府管制型、市场调控型、企业自愿型三种模式。*韩兆柱、翟文康：《西方公共治理理论体系的构建及对我国的启示》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》2016年第6期。这三种模式各有优缺点，但有一个共同的特征，即无一不是单一主体的治理路径，在实施过程中存在着各种不同的操作困境。*殷杰兰：《论全球环境治理模式的困境与突破》，《国外社会科学》2016年第5期。从我国环境治理走过的道路特征来看，它有着与以上三种模式完全不同的特征。

首先，我国的环境治理具有非常强烈的“政府管制型治理”的特征，政府是环境治理的“第一责任人”。我国的环境治理模式具有“政府管制型权威治理”的典型特点：几乎所有的环境治理政策和措施都由政府主导推行和执行，而环境治理的结果又反过来成为对各级政府考核的主要指标之一。*李慧茹、杨丽慧：《京津冀生态环境协同保护:进展、效果与对策》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》2016年第1期。“谁负责，谁担责”，环境治理的责任主体在政府，这是非常明确的。并且，这种政府主导模式和责任考核机制是由法律明确规定的，《环境保护法》第6条明确规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。第26条规定，“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”

其次，我国环境治理的政府管制又有着与西方不同的典型特征，即中央政府具有更大的权威。我国环境治理自20世纪70年代的开始阶段即由中央政府主导，由国务院主持召开全国环境保护会议，并且建立了国务院环境保护领导小组这种非常典型的“权威治理体制”*曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。。这种治理模式的制度逻辑是以中央权威为核心、以地方政府的逐级任务分包和灵活变通为运行机制。*周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。由于政治体制的差异，较之于西方多数国家，我国的中央政府有着更大的权威。环境治理呈现出以中央政府为主导，地方政府提供协助的特征，“危机应对”与“政府直控”是其核心特点。*王树义、蔡文灿：《论我国环境治理的权力结构》，《法制与社会发展》2016年第3期。《环境保护法》在中央与地方责任分配上作出了明显的“责任下沉”的规定：中央政府负责监督管理、宏观规划、标准制定、监测制度制定及跨区域联合防治协调等，其中并无责任规定；责任及考核规定都由地方政府承担。在这种责任分配机制下，政府势必对环境问题进行强力干预、直接管控，*梁平：《领导干部法治思维状况及其培育机制研究》，《河北法学》2016年第12期。在面对环境公共危机时快速做出反应，使危机在短时间内得以缓解或解决，消除负面影响。

再次，我国环境治理有着“运动式治理”的典型特征。“运动式治理”是一种以运动式的非常规手段来开展各种治理行动的常态化国家治理模式。*杨志军：《三观政治与合法性基础：一项关于运动式治理的思维框架解释》，《浙江社会科学》2016年第11期。在政治学里，“运动式”与“制度式”相对应，是指：“由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有的秩序，通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程。”*冯志峰：《中国运动式治理的定义及其特征》，《中共银川市委党校学报》2007年第2期。“运动式治理”在我国通常在两种情况下采用：一是出现了突发性危机事件，*梁平：《实证视角下契合民意与法治的诉讼调解》，《法学杂志》2016年第7期。二是治理的问题在某一阶段出现持续性恶化。我国的环境治理即符合这个特点，在突发性、危害性较大，影响较大的环境危害事件发生后，政府会采取突击性严厉管控措施，在事发区域或领域进行集中治理。这种“危机应对型”治理就是一种短时间内调动大量资源，暂时将其他工作放缓，集中针对重点问题和重点领域的“运动式治理”。

二、“中央政府管制型运动式治理”的困境

尽管我国政府对环境保护的重视并不迟于西方，但是种种因素尤其是改革开放初期经济发展的巨大压力，导致对环境问题的关注屡屡中断。如果从党的十六大提出建设生态文明的重大命题和战略任务起算，到现在也已经近15个年头了，我国的环境问题却仍然呈现持续恶化的局面。环境治理客观上面临治理体系和治理能力的困局，重污染天气高发、严重污染事件频现，各级政府和环境保护主管部门疲于应对各种危机。这与我们目前的治理路径本身存在的缺陷是不无关系的。

(一)地方政府作为责任主体处于目标冲突的尴尬地位*郭威：《转型期地方政府内在行动逻辑下的地方法制》，《山东科技大学学报(社会科学版)》2015年第2期。

在我国，各级地方政府在环境治理中处于管控者和监管者的地位，这在实际上把地方政府推到了目标冲突的尴尬地位。因为，发展经济是我国地方各级政府长期肩负的主要任务，而环境治理将有可能触动这一核心任务，希冀地方政府用自己的力量将深陷于环境治理泥潭中的自己拯救出来是不现实的。*周慧蕾：《超越我国环境治理的“明希豪森困境”》，《法治研究》2016年第5期。当然，经济发展并不一定要以牺牲生态环境为代价，这是一个常识。但这是应然的问题，实然的局面是我们很多地方的经济发展已然破坏了生态环境，而改善的手段和措施必然会在一定时间内损害地方经济发展。让本身即利益攸关的地方政府充当监管责任主体，无异于自体监督，实际上是有违程序正义，有违法治精神的。

(二)中央到地方的多级科层导致执行、监管难以到位

我国是单一制国家，从中央到地方的自上而下、多层级配置的权力体系导致政策执行和监管难度非常大。在环境治理方面，采取的是中央政府、上级政府向下级政府下达环境治理指标，下级政府将任务层层分解，最后以环境治理指标考核的环境保护目标责任制。这种模式对于中国这样幅员辽阔、基层政府数量庞大的国家而言，会在中央政府与地方政府之间产生严重的信息不对称。与中央政府相比，基层政府拥有更多的关于地方污染状况、原因及自身执行的努力程度等信息，在考核标准、工作负担、责任承担、资源配置等方面具有信息优势。这种状况附加以地方政府利益考量，势必导致诸多地方政府对中央部署虚与委蛇。面对数量庞大的地方政府，中央也无法实现监管全覆盖，只能在特殊时期短时间内发动“运动式”督查。

(三)“运动式治理”短期有效、长期有害

在“组织环境突变”的情况下，比如发生重大的环境事故或灾害事件，“运动式治理”有着“制度式治理”所无法比拟的优越性。它可以在短时间内动员一定区域乃至全国的一切资源投向一个目标，效率高、力度大、见效快。但是，“运动式治理”不能用于解决常规的社会问题，也不能根治环境污染。尤其是如果“运动式治理”常态化后，对社会不仅无益，反而有害。

首先，“运动式环境治理”往往采取强制性手段，容易在应对环境事件时侵犯公民的基本权利。为确保治理目标的实现，“运动式治理”会对各种环境危害因素实施强力打压，刚性治理；为简便易行，提高“治理效率”，“运动式治理”在治理目标上往往采取“一刀切”的办法，这样负有治理任务的单位也就无从考虑各种排放与综合状况之间的因果关系，几乎只要有排放即作为强制治理的对象。这种强制性治理为达目标可以忽略其他应当考虑的因素，甚至忽略较之环境利益对一个国家更为重要的价值因素。比如，在未设置合理补偿制度的情况下，对市民的小客车采取限行措施有无法理依据是值得探讨的。这种强制性治理很容易遭遇不满，降低政府公信力，削弱人民的法律意识。

其次，“运动式环境治理”的“权宜性”会降低政府信用。“权宜性”是运动式治理的典型特征，它不注重环境治理的长效机制建设，而侧重对突发环境危机事件的应急处理。当突发的环境危机事件发生后，迫于各种压力，环境治理责任主体势必采取最为有效的手段，最大限度地调配公共资源以求在短期内解决问题。*王运锋：《公共政策制定过程中部门利益冲突的动因分析》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》2016年第6期。这种事后应对往往因事而宜，方法多样，无一定之规，简单地说就是什么好用就用什么。这就注定了这些手段和措施只会也只能是临时的，并且治标不治本。由于引发事件的根源问题很难在“运动式治理中”得到解决，在应急性治理结束后，一遇诱因就会出现反弹，并且会更加严重，在下一次应急治理中政府将不得不付出更大的成本。由于反复治理又反复“反弹”，政府的信用和能力就会遭到质疑。

再次，“运动式环境治理”的短期效应会忽视社会公平、正义。“运动式治理”追求快速实现目标，因为“运动式治理”的本质方法在于短期内调动所有资源投入环境治理工作中，若短期不能奏效，国家将无法承担巨大的治理成本。为达至治理结果的可见性，什么手段能够快速达到治理目标便采取什么手段，而公平、正义则早已让位于效率。环境治理中的“选择性”执法*柴荣、 韩成芳：《选择性执法问题研究》，《山东科技大学学报(社会科学版) 》2016年第5期。即是其最典型的注脚，比如某市污染企业大量存在，但只有被媒体曝光或者出现了重大污染事故的县域的企业遭到地毯式清查，其余企业照常生产。*赵旭光：《环境犯罪选择性追诉及其抗辩——兼谈刑事诉讼程序性审查机制的建立和完善》，《首都师范大学学报》2017年第1期。这对全社会的法治理念和信仰的打击是巨大的，它会告诉人们，处罚这些企业不是因为它们造成了污染，而是因为他们倒霉，出事故撞了“枪口”或者被媒体曝光。这是一种错误的导向，会导致人们不再信仰法律，不再信任政府。

所以，“运动式环境治理”虽然短期有效、表面有效，但容易给社会造成难以估量的灾难性后果，不能成为环境治理的基本方式。

三、环境治理的必由之路——法治治理

当然，如习近平所指出的那样，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”*习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第11页。当前的“管制型运动式治理”路径是有着其自身存在的历史和现实基础的，通过艰苦卓绝的革命战争获得政权的中国共产党具有丰富的运动式动员经验、几千年的中央集权传统、单一制国家的多级行政科层、集中爆发的环境危机事件、经济的快速发展与国家治理体系和能力的短暂脱节……这些因素都导致了当前的“运动式治理”模式具有一定的必然性。但在客观环境发生变化的情况下，再坚持适用老办法是很难行得通的。“我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力”，这需要我们深化改革，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”习总书记强调，“我们必须把依法治国摆在更加突出的位置，把党和国家工作纳入法治化轨道，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调解社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序”。*习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第11页。“建设法治中国”是对今后一个时期中国法治建设的科学定位和总体部署，*张文显：《习近平法治思想研究(中)——习近平法治思想的一般理论》，《法制与社会发展》2016年第3期。环境治理自然也涵盖在其中。

从法理上，环境治理的法治路径可以保留“中央政府管制型运动式治理”的优势，同时克服其弊端，是最符合中国国情的环境治理路径。

首先，中国特色社会主义法治在环境治理中同时具备“中央政府管制型运动式治理”的优势。与西方法治不同，中国特色社会主义法治道路是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现，习近平总书记将这条道路凝练为“三个核心要义”，即：坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。*张文显：《习近平法治思想研究(中)——习近平法治思想的一般理论》，《法制与社会发展》2016年第3期。其中，“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治与西方资本主义法治最大的区别。”*习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第35页。坚持党对国家治理的领导是我国法治建设的最大优势，也可以确保“中央政府管制型运动式治理”的最大优点——集中、高效、有力。生态文明建设是中央“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，在以习近平同志为核心的党中央的持续高度关注下，既有的集中、高效、有力的优势完全可以保留下去。

其次，中国特色社会主义法治可以有效克服“中央政府管制型运动式治理”的弊端。

第一，可以解决地方政府目标冲突的尴尬地位。2013年5月24日，习近平在中央政治局第六次集体学习时指出，“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。”这在中央政策层面解决了地方政府对环境治理会损害GDP的忧虑，树立“绿水青山就是金山银山”的新的发展思路。最近几年，面临严重污染天气，各地方政府拿出的实实在在的治理手段，实际就是这种政策的具体体现。从中央层面厘清了GDP与“青山绿水”的关系，就解放了地方政府的束缚，克服了目标冲突的尴尬。

第二，可以解决多级科层所导致的执行难、监管难以到位的难题。当前路径下，环境治理责任的落实困境主要在于两点：一是地方政府同时兼具责任主体与监督主体两个职能，属于事实上的自体监督，有违法治原则；*梁平、冯兆蕙：《基层治理的法治秩序与生成路径》，《河北法学》2017年第6期。二是中央监管难以实现常态化全覆盖。在法治路径下就可以很好地解决这两个难题。法治的基本原则之一即是分权，执行权与监督权分离，“任何人都不得在自己的案件中充当法官”，这就可以有效解决“自体监督”的问题。同时，法治治理与运动式治理的主要区别在于法治治理是一种制度治理，是一种规则之治。*梁平：《基层治理的践行困境及法治路径》，《山东社会科学》2016年第10期。凡有违既定之规则者，无不受到相应的责任追究，这些责任根据法治之比例原则分处不同体系，这就可以有效解决中央监管不足的问题。具体的监督体制设计会在后文详述。

第三，可以解决“运动式治理”所导致的侵犯公民基本权利、“权宜性”、忽视公平正义等问题。法治是一种依靠法律规则的治理，制定良好的法律是法治的第一要义。在法治框架下，立法要坚持人民主体原则、以人民为中心，“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”*习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第54页。。依靠充分吸收民意、体量民情基础上的立法的环境治理措施是不可能侵犯到公民的基本权利的。*刘畅：《法治视野下公众环境知情权保护的价值冲突与整合路径》，《兰州学刊》2016年第3期。同时，法律的稳定性也可以同时解决“运动式治理”的“权宜性”问题。而公平正义正是法治的内在要求，是社会主义法治的核心价值。习近平总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提到，“公正是法治的生命线。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行”。足见，公平正义本就是法治的基本要素。因此，环境治理向法治路径转型必将是一个最优的选择。

四、环境治理的法治路径需要关注的几个具体问题

环境治理的法治路径是一个宏大而繁杂的命题，实非一篇论文能够涵盖。针对本文关注的当前治理路径下的几个难点，笔者尝试从法治路径出发，探讨一下具体的解决方法。

(一)环境法治治理路径下的治理主体及其责任分配

现代社会，国家治理已经不再单纯被看作是政府一方的事情，而是强调治理主体的多样性和互动性，强调政府和社会之间、公共机构和私人机构之间的合作、强制和资源的合作。*俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2009年版，第6页。生态环境是一种公共物品，为全体人民乃至于全人类所共有、共享。生态环境的治理也是一个多方参与，恶果共担，成果共享的综合工程。*曹永军、崔赞梅：《公平正义语境下的社会治理体制创新》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》2015年第2期。正是因为如此，世界大多数国家的环境治理都经历了从单一的“政府管制”到将政府、社会与市场多元主体的行为置于环境法治的框架下*曾盛红、樊佩佩：《发展型政府条件下环境治理机制的构建及其局限》，《学海》2016年第6期。的综合治理的转型。因此，我们应当转变政府是环境治理第一责任人的观念，树立法治路径下多方共治的新模式。在社会主义法治框架下，各环境参与主体应当各负其职，各担其责，毫无例外。具体而言，人民代表大会负担环境保护法律制定与监督实施的职责；中央政府负担环境保护政策与法规的制定与执行监督职责；地方政府负担法律与政策执行的职责；公安机关负担环境犯罪侦查与部分环境行政处罚的职责；检察机关负担环境犯罪起诉、环境公益诉讼的提起以及对环境渎职犯罪的侦查的职责；人民法院负担环境司法工作；纪检监察机关负担环境领域的纪律监督职责；公民及市场经济主体在遵守环境保护法律法规的前提下进行生产和生活，同时对环境执法、司法等活动进行民主监督。这些职责分工，有的不需要专门明确，比如人民代表大会的立法与监督、人民检察院的起诉与监督、公安机关的侦查与参与环境执法、人民法院的环境司法、纪检监察机关的执纪监督，因为这些职责本已规定在宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、人民警察法、监察法等法律之中了。但是有的职责还应该通过法律、法规的形式明确予以规定。这其中，问题最大的就是对地方政府以及政府内部各部门的职责权限规定不清晰，多部法律之间存在较多相互冲突的地方。比如对于水质监测，《水污染防治法》规定，“国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络。”而《水法》则规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。”两部位阶相同的法律对水质监测的职责归属作出了不同的规定，结果就可想而知了，有了利益相互争夺，出了问题互相推诿，到最后谁也不负责。在环境执法领域，类似的情形还有很多，这需要我们在人民代表大会的主持之下，对环境领域的所有法律、法规进行精心、细致梳理，找出矛盾、不清晰、不明确、不符合现实的地方，真正立好有效之法律。

(二)环境法治治理路径下的公民权利保护和公平正义的实现

社会主义法治是以人民为本的法治，应“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”*习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。。不管环境治理的目标是大气还是水质，其初衷都是为了人民的福祉，这是习近平总书记所提到的“不忘初心”的典型体现。因此，在环境治理中必须充分考虑人民群众的利益、意愿和感受。环境立法(尤其是地方立法)应当充分听取群众的意见，遵循法治的基本原则。为公共利益限制私权利并非不可以做，而是必须在做好合理补偿的前提下才可以做。如同国家征收土地使用权必须要给予合理补偿一样，大规模交通限行以及在一定区域内的限产、停产等措施，都应该给予公民和企业合理的补偿，如直接的经济补偿或者间接的税收补偿。

同时，无论环境治理措施多么严厉，都不能突破公平正义的法治底线。公正是法治的内在要求，是政府和司法公信力的基石，无论是环境执法还是环境司法都不能破坏这个法治基础。对所有的公民和企业，应该一视同仁，不能差别对待。只要是危害了环境的行为一律应当受到追究，而不能选择性执法、选择性司法。比如对纳税大户、重点企业罚款了事，对小企业、小作坊追究刑事责任，即属于典型的歧视性对待，直接违反了法律面前人人平等的宪法原则。而如果环境执法和司法活动中，掺杂了不正当的目的和利益，则更是对法治精神的摧残，对正义的打击。

(三)环境法治治理路径下的监督

自上世纪末以来，中央对环境问题日益高度重视，党的十八大更是把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。为推进生态文明建设，自中央到地方出台的各种政策文件、法律法规不可计数，然而环境治理仍然举步维艰。在很大程度上，这种困境源于监督的无力，环境执法监督不力、环境司法监督不力。在环境执法领域出现了一些有法不依、执法不严、违法不究的情况，甚至有地方政府部门在环境监管中置法律、法规于不顾，对主要纳税、缴费企业等的违法污染行为予以迁就、包庇、纵容*代晓涛：《环境治理“责任清单”制度考——法治中国背景下的环境治理创新》，《湖北警官学院学报》2015年第11期。。在环境司法领域出现了“有案不移、有案难移、以罚代刑”的现象，甚至直到2014年最高人民检察院的机关报仍然用“破冰”来形容查办破坏环境资源犯罪的现状。*日丹：《查办破坏环境资源犯罪检察机关破冰前行》，《检察日报》2014年5月8日第1版。该监管的不监管、该移交司法的不移交司法，甚至通同舞弊、滥用职权，这些都说明权力监督的缺失。当前，环境治理监督的主要渠道是行政问责，即通过“集中式环境执法检查和日常监督执法结合的专项检查体系”*娄树旺：《环境治理：政府责任履行与制约因素》，《中国行政管理》2016年第3期。来实现履职监督。这实际上是一种行政体系内部的同体问责监督，问责的主体权限仅限于上级机关和有关领导，*周孜予：《社会问责与地方政府环境治理探析》，《行政论坛》2015年第2期。是一种自体监督，不可避免地会产生自体监督本身所固有的问题——监督的公正性存疑。当然，任何一个国家都不排斥行政体系内的自体监督，这是行政权力监督的第一道防线，但仅仅依靠自体监督是不够的，必须形成“严密的法治监督体系”，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”严密的社会主义法治监督体系是什么呢？习近平总书记《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》中对社会主义法治监督体系有着清晰的概括，“要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

具体到环境治理，则由各级政府负责环境保护政策和法律、法规的执行，政府体系内实行行政责任监督，以责任清单的形式实现行政问责；纪检监察部门负责纪律监督，对环境执法中的权力滥用、行政不作为等违纪行为进行纪律问责；人民检察院负责法律监督，对环境执法中的渎职、侵权、滥用职权等行为依法实施刑事追诉(在将来各地监察委员会成立之后该监督职能转由监察委员会承担)；人民法院负责司法监督，对所有起诉到人民法院的相关案件依法进行审理。最终由人民代表大会对以上所有国家机关的履职情况进行民主监督。在这些权力体系内的监督之外，人民群众和媒体有权利进行舆论监督。在这种严密的法治监督体系之下，中国的环境治理方可有效、长效，碧水蓝天的中国生态梦才有可能实现。

2017-05-20

赵旭光(1979—)，男，法学博士，山东蓬莱人，华北电力大学人文与社会科学学院副教授。

本文系2014年国家社科基金一般项目“环境犯罪的刑事追诉机制研究”(项目编号：14BFX065)的研究成果。

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