财税扶持文化产业的理论依据、国际经验与中国实践

陈楠楠+李景波

摘要：文化产业作为“朝阳产业”，是一个国家提升“软实力”的重要途径。而在“新常态”经济下文化产业作为供给侧结构性改革中所着力发展的重要产业，必将成为我国未来产业结构和消费结构的主体。基于此，本文详细阐述文化产业的属性特点，探讨财税扶持文化产业的理论依据，并结合国际经验和中国实践，对财税政策促进我国文化产业发展提出了相关政策建议。

关键词：文化产业财税政策政策建议

近年来，文化产业逐渐成为国民经济新的增长点。2015年文化产业法人单位实现增加值27235亿元，比2014年增长11%，高于同期GDP现价增速4.6个百分点，与GDP的比值为3.97%，比2014年增加0.16个百分点，文化产业在国民经济中的份额稳步提高，初步显现成为国民经济支柱性产业的潜力。文化产业的快速发展带动了文化体制改革的不断深化，“文化强国”的发展脉络逐步清晰。

一、文化产业属性与财税扶持的理论依据

如何充分认识和理解文化产业属性与财税支持的理论依据，明确政府和市场在文化产业经营中的职能和角色，既要让市场在资源配置中起决定性的作用，也要更好的发挥政府的作用，将是文化产业发展中所面临的重要问题。

（一）文化产业的双重属性要求政府介入

文化产业同时具有产业和政治意识形态的双重属性，一方面产业属性决定了文化产业就是一个单纯的产业生产部门，以经济效益为经营前提，采用现代经营管理方式，遵循市场经济秩序和经济规律，谋求经营利益最大化；另一方面，政治意识形态属性又决定了文化产业是国家社会治理结构的一个重要政策宣传工具，必须坚持用正确的舆论导向，引领社会凝聚人心。所以，文化产业的发展不仅要坚持“经济效益”，而且要坚持“社会效益第一”原则。

（二）文化产业的产业特点需要政府扶持发展

一方面文化产业属于幼稚产业。文化产业在我国属于朝阳产业，具有良好的发展前景，但现阶段其产业发展还处于初级阶段，国际竞争力也较弱，属于幼稚产业。根据德国经济学家李斯特的幼稚產业保护理论和美国经济学家凯恩斯的超保护理论，对我国文化产业发展应实施保护政策；另一方面，文化产业是高风险产业。在发展过程中不仅面临着内部科研不确定性问题，而且还有外部的价值评估问题，这些都使文化产业处于较高的风险之中，很大程度上制约了市场主体的投入和发展。最后，文化产业具有外部性特点。具有着外部性的文化产品能给人民带来精神享受和道德修养的提高，而对社会有害的文化产品，比如黄、赌、毒及邪教文化，则会对民众产生错误的引导和错误价值观的培养。

（三）文化产业的经济效应要求政府重点扶持

2011年—2015年我国文化产业增加值增速均超过10%，年均超GDP增速3个百分点以上。文化产业在政府扶持下得到快速发展，生命力和创造力得到极大的彰显和激发，影响力得到进一步提升，文化产业在国民经济中的支柱性产业地位得以进一步确认。而且，文化产业具有“口红经济效应”，在新常态经济背景下，其经济下滑的反向调节能力对当前我国结构调整、经济增长和社会发展具有较大的促进作用。

二、财税扶持文化产业的国际经验

在财税扶持文化产业发展方面，各国均结合本国国情制定不同的财税政策，形成不同的财税扶持模式，促进本国文化产业发展。

（一）美国——市场导向型财税扶持模式

文化产业作为美国三大支柱产业之一，其增加值占GDP的比重一直在10%以上。美国文化产业能取得如此成绩，与美国政府采取的财政税收政策密不可分。总体来讲，美国对文化产业的财政支持是坚持自由主义取向的，坚持市场导向，鼓励文化企业之间自由竞争，即使联邦政府或各州政府对文化项目进行资助，扶持资金会有额度限制，通常对任何文化项目的资助总额不应超过所需经费的一半，其余的要靠自己筹集。而美国政府的税收政策主要集中在非营利性文化机构方面，积极鼓励和引导私人部门对文化产业进行投资和捐赠，而对营利性文化产业一般没有特殊的优惠内容。

（二）英国——选择型财税扶持模式

英国称文化产业为创意产业，1998年创意产业被正式提出。英国文化产业发展迅速，2013年文化产业增加值就占GDP的5.2%，成为英国的支柱产业。为了促进本国文化产业发展，英国政府制订了有选择性和针对性的财政税收政策。在对文化产业的财政支持上，不仅在全国建立多层次的文化管理和运行机构，并提供数字化平台及大力发展数字化内容，提升文化资源配置，而且英国政府选择对有发展潜力的文化机构进行直接拨款。在税收政策上，英国政府有选择和有针对性的对文化产业各部门进行财税扶持，如长期对图书行业所实施不收取税收的政策使英国出版业得到了稳定的增长，一直跻身于世界出版大国行列。

（三）韩国和日本——政府主导型财税扶持模式

韩国和日本的文化产业发展较好，而对文化产业财税扶持模式则属于政府主导型。首先，确定文化立国战略，韩国在1998年正式确立文化立国战略，而日本早在1995年就提出21世纪“文化立国”的战略方针；其次，都建立专项的财政资金的扶持机制，设立官方和半官方的文化产业专项基金扶持机制；再次，都建立了比较完善的扶持文化产业的税收优惠体系，都鼓励文化产品出口，都享受出口退税、税收抵免、进出口关税免征等多种直接和间接的税收优惠政策。

综上所述，总结发达国家财税支持经验主要有以下方面。首先，根据营利性和非营利性界定文化产业，对不同属性的文化产业和实行差异化的财税政策；其次，各国在文化产业发展的不同阶段，实施不同的财税政策，通常在产业发展初期财政支持力度较大，而产业逐渐壮大后，逐渐将文化相关企业推向市场，以税收优惠为主，鼓励市场竞争；最后，积极实施出口优惠政策，提高国际竞争力。

三、文化产业财税扶持的中国实践

（一）我国文化产业财税扶持的现状

1.确立文化强国战略。近年来，党的指导性文件都对文化产业的发展做出了重要部署，在十八届三中、四中全会和“十三五”规划中都明确要求推动文化产业成为国民经济的支柱性产业：十七届六中全会明确要求要职能转型，从政策、资金、机制变革等方面支持文化改革和发展；十八大报告及十八届三中全会更明确了要不断完善文化管理体制，努力建立健全现代文化市场体系，提高文化开放水平；“十三五”规划要求文化产业成为国民经济支柱性产业、完善公共文化服务体系和文化市场体系，建设社会主义文化强国，这意味着我国政府已将文化强国上升到战略高度。

2.强化制度建设，加大对文化转制企业的扶持力度。下发《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》和《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》，内容涉及影视业、图书报刊音像制品进出口等财税优惠政策；在2015年9月启动文化产业促进法的起草工作，完善市场环境和法制环境，促进文化产业发展。各地方政府也制定各式各样财税政策，不断加强人才培养和文化产品创新。

（二）我国文化产业财税扶持的问题

1.财政资金总体投入不足且区域、城乡差距较大。近几年，我国文化产业支出不足财政总支出的2%，远低于欧美、日韩等文化产业发达国家和地区。而且，受文化自然禀赋和经济发展水平制约，我国文化产业发展存在严重的地区不平衡现象。以文化事业费为例，2013年全国文化事业费投入530亿左右，而中部和西部分别投入120亿和152亿，合计占比仅为51%，远低于东部地区。

2.财政资金配置不合理，资金使用效率较低。现阶段，由于公益性文化事业和经营性文化企业的界限比较模糊，在文化产品市场中，政府职能界定不清晰，时常存在“越位”和“缺位”的现象，在政策资金使用上缺乏效率，造成浪费。另外，一些大的国有文化企业在资金申请方面有特有的优势，而亟需国家扶持的中小文化企业却由于国家财政扶持资金和银行信贷的准入门槛较高，很难获得资金扶持。

3.税收优惠政策缺乏系统性和差异性。虽然我国在2015年已启动了文化产业促进法的起草工作，但从现有的税收优惠政策来看，主要散见于一些政府行政法规中，缺乏规划性和系统性，没有形成一个完整的财税优惠体系。各地政府在制定文化产业税收优惠政策时，往往从本位主义和短期利益出发，对文化产业提供税收优惠政策的热情不足，或制定的税收优惠政策缺乏科学性和系统性。而且，现阶段，文化产业中却缺乏差异化的优惠政策，尤其是对于科技含量较高、创新能力突出的高新技术文化企业的财税扶持力度不足，从而限制了文化产业的创新发展。

四、财税扶持文化产业发展的政策建议

财税政策作为政府实施产业振兴的重要工具，应当从以下几方面着手，有针对性的促进文化产业健康发展。

（一）加大财政资金扶持力度

围绕建设社会主义文化强国的战略目标，政府应进一步加大财政支持力度，尤其是加强文化基础设施建设，比如探讨建立全国性的文化基础数据信息平台，因为数据信息平台建设对各文化企业发展“互联网+文化”有重要促进作用。而在实施财政政策时：一方面应促进文化产业均衡发展，财政资源重點加快中西部文化基础设施以及农村文化资源的开发与保护，逐步缩小同东部及城乡间公益性文化产品供给差距；另一方面，财税政策向中小文化企业倾斜，发挥中小企业灵活、创意丰富、发展快等特点，促进中小文化企业快速发展。

（二）强化税收政策对文化产业发展的作用

加强税收政策对文化产业领域支持的作用，力争在较短时间内培养一批具有国际竞争力的文化骨干企业，提升文化产业在国民经济中的地位。利用税收优惠政策，对于有发展潜力的中小文化企业进行定向税收扶持，采取免缴、少缴、返缴等措施促进此类企业的快速成长。探索更多的出口优惠政策，鼓励其走出去战略，提高文化开放水平，提升国际竞争力。借鉴国际经验，探索制定税收优惠政策，引导和鼓励个人、民营企业投资文化产业。例如在遗产、捐赠等税制方面制定优惠措施，提高国民捐赠热情，促进社会更多资本进入文化产业领域。

（三）实施系统化和差异化的财税扶持政策

发展文化产业，要厘清公益性文化事业和经营性文化企业的界限，财税政策要对公益性文化事业和经营性文化企业进行差异化扶持。公益性文化事业具有外部性特征，应是国家公共财政重点支持的领域，财税对公益性文化事业的政策支持应集中体现在对优秀文化资源的发掘保护和传承发展，缩小城乡文化差异，促进城乡文化服务均等化等方面；而经营性文化企业应在市场经济下遵循经济规律，自由竞争发展，财税对经营性文化产业的政策扶持应集中在如何规范市场竞争环境、制定各地文化产业发展规划、文化创意人才培养等方面上来。

（四）创新财税支持文化产业发展模式

首先，应积极探索财税支持文化产业发展的新模式，探讨建立文化产业专项投资基金，最大化吸纳社会资本投入文化产业领域。其次，应利用财税政策有效吸引优秀人才向文化产业领域流动，各级政府可因地、因时制定特色的人才吸引政策，吸引和保留优秀人才。再次，应积极创新财政投入的管理机制，在文化产业基地布局、人才队伍建设、政府文化产业发展计划确立等方面建立协调高效的管理平台，优化资源配置，使财政投入效益最大化，提高财政使用效率。最后，完善监管问责机制，在文化产业扶持资金的申报、评审、立项、执行和结果的全过程建立严格规范的监管制度。

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[5]许梦博，李新光.文化产业发展的战略思考——以吉林省为例[J].现代管理科学，2015（1）.

（陈楠楠，吉林农业大学经济管理学院硕士研究生。李景波，吉林农业大学经济管理学院副教授。）