PPP项目采购阶段若干问题研究

刘晓飞+董创建

摘 要：PPP（公私合作）模式从2013年下半年升温，PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力，通过PPP可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力，得到了中央及地方政府的大力追捧。PPP模式现已逐渐成为助推城市基础设施建设和公用事业发展的重要利器。PPP项目采购阶段是PPP项目成功进入执行阶段、实现PPP项目顺利落地的重要环节。与传统项目采购相比，PPP项目在法律依据、采购方式、流程、采购合同、项目评审等方面存在差异。另外，PPP项目往往是大型基础设施和公用事业项目，投资金额、采购金额往往巨大，交易风险和采购成本更高。因此开展PPP项目采购阶段相关问题的研究，具有很强的实践意义。本文首先，叙述了PPP项目采购阶段的现状；其次，通过近三年国内PPP项目的实践情况，提出PPP项目实践过程中采购阶段遇到的问题；最后，针对当前遇到的问题，提出有针对性的一些措施，以期指导未来PPP项目采购阶段工作，加快推动PPP项目落地实施。

关键词：PPP项目；PPP采购；PPP项目风险

一、引言

随着“一带一路”、“国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见”政策的推进，我国基础设施建设项目的投资机会逐渐增加；加之人们对公共服务、生态环保的需求不断提高，政府逐渐加大对相关行业的重视。因此为了提高效率，减轻政府债务负担，PPP模式受到广泛关注。

近年来，中央各部委在推进PPP模式的同时，不断完善PPP项目采购程序、配套政策、法律法规等方面。通过严格、规范的程序保证了采购的规范和透明，特别是财政部新认定的竞争性磋商采购方式，在实践中得到了较为广泛的运用，促进了一批PPP项目的落地实施。但是，PPP项目政府采购工作也还存在不少挑战：如何做好采购阶段前期的市场测试，来吸引市场参与主体如潜在投资人、融资机构的意愿；如何设置合理的资格预审条件来实现充分竞争，满足项目需求；如何设置合理的边界条件，合理分配利润，保障PPP项目顺利落地。如果处理不好，既影响PPP项目的落地实施、社会资本市场的培育，也在PPP项目建设和运营期埋下了法律风险。因此，必须在后续的PPP项目实施过程中加以规范。

二、PPP项目采购阶段面临的问题

近年来，尽管PPP模式发展势头强劲，但毕竟PPP模式在我国处于初级应用阶段，政策制定者与实施者均处于探索实践中，相关的PPP法律不健全、PPP模式的基本操作和流程有待熟练掌握。具体PPP项目实施过程中，政府方和社会资本方双方采购阶段也遇到了很多问题，亟待解决。主要问题如下：

1.没有明确界定项目的需求和目标

在PPP項目筹划前期，没有准确而清晰地界定项目需求和目标，可能会在后期招标、建设和实施过程中遇到重重阻力。如果项目能够顺利实施，项目最终递交的服务和价值也许会不能满足社会公众的服务需求，成为项目后期风险的重大隐患。

2.缺少对市场需求的关注

PPP模式与传统基建模式的最大区别在于项目投资主体的转换。在新模式下，项目能够吸引意向承包商以合理的财务成本顺利融资到位才是成功的关键，所以项目的架构设计要保障投资者的技术服务能力水平内获得合理的盈利和财务目标。PPP项目的架构和设计除了要满足社会公众的服务水准和相应要求外，还应该同时满足资本市场的投资需求。政府要深刻地了解和洞察资本市场，识别社会资本关注的焦点和需求，以保证PPP项目的成功落地。

3.缺乏明确而有力的责任人

PPP项目执行中心作为项目管理和推动工作的具体执行部门，权限、能力和可支配资源均相对有限。对于大型项目管理和运营，PPP项目执行中心通常需要与政府众多部门进行沟通、协调、谈判乃至争论，在一定程度上必然会超越其管理权限和职责授权范围。

4.缺少合理的风险分配机制

政府过多地承担了项目风险，或将多数风险分配给社会资本承担，都将使得项目不能成功实施。

5.未聘用专业顾问团队，忽视顾问团队个人能力和经验

PPP项目一般投资额大、融/投资期长、收益不确定大，合同结构复杂，谈判难、耗时长。加之PPP项目涉及金融、法律、会计、工程建设等多个领域的专业技术，社会资本方自身不可能全部拥有这些资源。绝大多数的政府或社会资本方缺乏某些方面的经验，需要聘请专业顾问团队。顾问在PPP中扮演着一个极为重要的角色，在某种程度上可以说是决定PPP成功的关键。同时，要更加深入考察从事服务的个体顾问能力素质和经验。依靠专业顾问团队以及其丰富的实践经验，才能保障PPP项目的顺利实施。

6.缺乏与相关项目利益方的有效沟通和互动

从项目的识别和开发阶段开始直至项目合同的签署，社会资本方与政府项目执行机构应该充分沟通相关利益方的显性和隐性的利益诉求，达成双方一致性，不断完善PPP交易设计、项目边界条件、风险管控设计、合同内容等重要事项，以最大程度地避免风险和隐患，保障项目的成功实施。

7.缺乏与政府建立起良好的沟通机制，无法获得充分而完整的项目信息

社会资本方与政府方建立良好的沟通机制，是增进了解、建立互信的必经之路。良好的沟通机制有助于帮助社会资本方认清自身的角色与定位，以及获得政府方PPP项目的所有诉求，了解PPP项目完整的项目信息。

三、开展PPP项目的若干建议

PPP模式是项目得到社会资本认可并投资的市场化交易过程。交易成本的高低不仅取决于交易结构的复杂程度，也取决于交易双方所掌握的信息对称程度。社会资本方在PPP项目实施过程中，在项目规划、尽职调查、市场测试、项目推介、项目投资意向申请和预投标等不同阶段，社会资本方应充分调动主观积极性与政府项目执行机构保持良性沟通和互动，使得社会资本方在充分参与的过程中获得项目的相关信息。同时，社会资本方要建立起市场沟通渠道，不断的从政府得到充分而完整的项目信息。以减少项目各参与方的信息不对称性，降低市场对项目的风险溢价和融资成本，增加项目的市场竞争性，提高招标质量。对于社会资本方来说，为更好地与政府方开展PPP项目合作以及实现公司自身的长远发展，建议从以下几方面加强。

1.谨慎选择项目政府主体，防范政府风险

（1）重点关注财政状况好、财政负债低的政府主体

大多数PPP项目缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本。对于这些非经营性项目和准经营性项目，社会资本方的投资资金很大程度上将依赖政府的财政补贴。因此，对于社会资本方而言，在开展PPP项目时，应着重关注PPP项目当地政府的财政状况。积极与财政状况好、财政负债低的政府主体展开PPP项目合作，进而有效地降低自身的投资风险。

（2）考察政府融资平台的运作能力

发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定，行业运营公司可以作为PPP项目的实施主体。在具体PPP项目实施过程中，社会资本方应全面地考察当地政府融资平台的运作能力。当地政府融资平台的运作能力直接影响着社会资本方对项目投资决策。

（3）关注政府领导班子的信用水平

社会资本方应重点关注当地政府领导班子的执政理念、执政能力水平、信用水平、契约精神等方面，也是项目投资决策需要考量的。

2.重视项目可行性研究，科学决策项目

（1）慎选PPP项目

近年来，中央及地方政府PPP入庫项目持续增加，但PPP项目真正落地实施的并不多。优选PPP项目对于社会资本方来说至关重要。PPP项目涉及能源、交通运输、地下综合管廊、水利建设、生态建设和环境保护等多个领域。社会资本方应及时关注财政部“政府和社会资本合作综合信息平台”，了解和掌握相关PPP项目和相关政策、法律法规，择优从财政部PPP项目库中选择参与项目，降低社会资本方投资风险。

（2）重视并做好PPP项目的可行性研究

从降低投资风险的角度上，社会资本方应重视并做好PPP项目的可行性研究，应对项目的背景、概况、交易结构、融资方案、投资效益和风险分析等方面进行认真研究分析。由于PPP项目涉及专业众多，必要时需向外部法律、风险管理等机构进行咨询，确保可行性研究报告的质量、深度要求。

3.遵从PPP项目风险分担原则，合理建立分担风险机制

PPP项目的风险分担主要原则包括三条：对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险是一个动态过程且要有上限。建立双方风险合理分担机制，有助于双方取长补短、协同管理，最终达到政府和社会资本方共赢的目的。

4.联合行业优势社会资本方，取长补短，分散投资风险

当前PPPP项目大多数由政府委托的投资公司代表政府出资公开招标遴选社会资本合作方，参与PPP项目投资、建设和运营。同时，为提高PPP项目中标概率、增加PPP市场的竞争力，社会资本方亦可采取强强联合的方式，优选资金雄厚、技术能力强、诚实守信的其他社会资本合作方，取长补短，发挥各自业务优势，达到分散投资风险的目的。

（1）优选投资公司

社会资本方要主动与政府出资设立的资金实力强、有投资管理和运营方面经验、规模大的投资公司加强沟通协调，借助其在投资管理及运营方面丰富的经验，开展PPP项目建设活动。

（2）优选社会资本其他合作方

社会资本方参与PPP项目最主要目的之一是获得项目投资、设计、施工及运营，带动其主业持续健康发展。可以根据自身业务特点，发挥自身业务优势；对于自身业务比较短缺的领域，主动与相应领域领先的其他社会资本方开展合作，吸收其出资入股到SPV中。

四、结论与展望

目前我国PPP模式的实践还处于探索阶段，对PPP的认识还需在PPP项目实施过程中逐步地深化和提高，PPP项目运作还有待进一步规范，相关法律法规还不健全。对于PPP项目采购阶段的研究任重而道远，需要相关政策制定者、PPP相关专家学者以及实践工作者共同努力，进一步健全、完善、创新PPP模式，以适应经济新长态的发展要求。

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