经济新常态下民生政策体系的价值调适＊

李 锋，程启迪

经济新常态下民生政策体系的价值调适＊

李 锋，程启迪

随着我国经济发展步入新常态，民生领域也涌现出新问题、呈现出新特征，亟需相关政策作出适应性调整和前瞻性安排。只有把共享与公平作为当前民生政策体系的首要价值，才能把握住经济新常态下民生发展的本质，推进政权合法性的持续建设，体现社会主义道义优先的优越性，实现民生建设与经济发展的良性循环。当前的民生政策体系以共享与公平为首要价值，同时需要在各种价值之间进行选择、排序与协调，尤其要处理好增长与分配、秩序与发展以及效率与权利间的关系。

经济新常态；民生政策；首要价值；共享公平

改善民生是政府治理关注的永恒主题，也是构建社会主义和谐社会的一项重大历史任务。民生发展具有阶段性特征，其价值理念、发展目标、建设内容等受制并适应于经济社会发展水平。随着我国经济发展步入新常态，民生领域也涌现出新问题、呈现出新特征，亟需相关政策作出适应性调整和前瞻性安排。党的十八届五中全会审议通过的“十三五”规划建议明确了未来一段时期内民生建设的导向，即“坚持共享发展，着力增进人民福祉”，“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。[1]公平与共享是党中央准确把握经济新常态下民生问题的阶段性特征，根据经济社会的发展趋势和民生发展的内在需求，对民生建设理念作出的进一步阐释和调整，不仅有助于实现经济发展与民生改善的良性循环，也是推动改革发展成果更多更公平惠及全体人民的社会建设。

一、不同经济态势下的民生建设

民生问题是政府治理关注的永恒性问题之一，但在不同时期具有各自的阶段性特征，民生政策体系亦表现出不同的治理理念和价值取向。

1.经济高速增长与效率优先的民生建设。在改革开放的最初二十年里，民生问题主要表现为物质产品极度匮乏威胁到公众的基本生存，并由此引发的一系列社会问题，因而，民生政策的重点主要是鼓励提高经济增长效率，通过经济总量的增长实现社会整体财富的增加，即通常所说的“把蛋糕做大”，以解决整个社会物质产品供给匮乏的局面。该民生治理模式主要体现为“效率优先，兼顾公平”的经济观，以及以“GDP”为政府绩效评价指标的政绩观。

以效率为核心价值的民生治理模式促进了社会总财富的迅速增长，广大人民群众的生活状况亦得到明显改善，社会从“温饱”型逐步进入“小康”型。但以经济高速增长带动民生建设的治理模式亦遗留下了系列问题，其中最突出的即财富的过分集中与分配的相对失衡：一是区域失衡。以GDP为中心的社会建设导向，必然会把大量资金引导到城市和发达地区，而在客观上回避了农村和落后地区，既扩大了城乡二元化的对立，也拉大了发达地区与落后地区的发展差距；二是群体失衡。一部分人在改革初期迅速获取了大量的财富，进而形成了较大的积累优势，更容易贴近政治过程并参与主流经济生活。而占社会绝大多数的普通民众经济收入较少、社会地位较低、资源相对匮乏，虽然已经解决了基本的生存问题，但却又不得不面对诸如就业机会、教育公平、社会保障等生活困境。如果长期任由资源的单向流动，必然会造成社会各阶层间分化的扩大，弱势群体也将会被进一步边缘化。而且，资源的失衡分配必然会诱发普通民众心理的不公平感，影响到社会成员的民生体验及对既有民生政策的认同。

2.经济新常态与公平取向的民生建设。经济因素并非是引发民生问题的唯一原因，民生问题解决的程度与经济发展的水平也并非完全正相关。以增长和效率为导向的民生政策虽然化解了大部分人的生存危机，但民生问题却不会因此得到根本解决。尤其是经济发展进入新常态以后，随着经济增速下调和产业结构调整，就业困难和物价上涨等压力进一步显现，以财富总量增长拉动公众生活水平提升的政策效果也在逐渐降低，而社会公众的民生体验也逐渐从物质享受转向社会公正。可以说，经济新常态下民生建设的重点已经从解决全社会的普遍物质匮乏，转变为全面提升每一阶层的生活质量，满足公众对于物质、文化、权利等多方面的需求，使每一位社会成员得到公正的对待。与此相适应，民生治理的理念也逐渐从单纯追求物质财富增长，转向全面提高社会成员的民生体验。民生政策体系的价值导向也从“鼓励一部分人先富起来”转变为“全体人民共享发展成果”。

进一步而言，经济新常态的民生建设，就是要解决如何在经济增长速度减缓的现实背景下，通过使全体社会成员共享发展的成果，推动公平正义的社会主义和谐社会建设，进而提升民众的民生体验和获得感。党的十八大报告明确提出，要“着力保障和改善民生，促进社会公平正义。”习近平总书记也指出，人民对于美好生活的向往，就是我们奋斗的目标，要“把促进社会公平正义作为核心价值追求，把安居乐业作为根本目标。”[2]这也表明党中央坚持以公正理念解决民生问题的思路。公平正义是社会主义和谐社会的核心价值，社会和谐和中国梦的实现要求人的全面发展和共同富裕，因此，解决民生问题的公共政策也应把公正和共享作为首价值，通过政策的重新设计以保证社会资源的分配趋于合理，使社会中的各个阶层在互惠互利中推动民生建设的不断发展和完善。

二、共享与公平：经济新常态下民生发展的首要价值

如政策分析学者科恩所言，一套完整的政策体系需要价值和引导与支撑，而且“常常要在各种竞争性的价值（健康、财富、安全、和平、公正、平等、自由）间进行选择与排序”。[3]随着经济新常态下民生问题的阶段性特征愈发明显，共享与公平在民生价值体系中的首要地位亦愈发重要。只有在共享和公正的理念下推进经济新常态下的民生建设，才能真正抓住党和政府贯彻民生政治的本质，推进政权合法性的持续建设，体现社会主义道义优先的优越性，实现民生和经济的良性循环。

1.政权合法性持续建设的时代诉求。以共享和公正理念推进经济新常态下的民生建设是党和政府持续巩固执政合法性的时代选择。在和平和发展为主题的时代背景下，持续提高和改善民生是政治合法的重要来源，任何党和政府如果无法对该问题给出满意答卷，其执政的合法性都必然会流失。在当前民生建设的语境中，就是要求党和政府根据经济新常态下的民生需求调整治理理念和政策导向，逐步化解经济高速增长时期的遗留问题，在不断回应公众的民生期待中持续加强社会建设。

如前所述，经济高速增长期我国民生建设的指导思想突出地表现为“总量平均观”，即通过社会财富总量的快速增长带动社会生活水平的整体提高，同时以“人均经济总量”为主要指标衡量民生建设的成就。但是，“总量平均观”下的民生建设虽然实现了社会民生水平的整体提升，但同时却也带来了一个负面效应：社会阶层间生活水平差距过大，从而造成部分群体的社会心理失衡，并诱发了普通民众的相对剥夺感。马克斯·舍勒曾说，如果在一个社会中，“人人都有‘权利’与别人相比，然而‘事实上又不能相比’……必然会集聚强烈的怨恨。”[4]当部分群体将自己的生活境遇与同期其他群体相比较，发现优质的教育、医疗、就业等资源不断向少数群体聚合时，必然会在这种横向比较中生成心理落差，集聚并表达出不满甚至怨恨的情绪。当前，我国经济正处于“三期叠加”阶段，随着经济增速下调和产业结构调整，以高增长、强刺激为核心的民生政策的效果也在逐渐降低，因此，提高居民民生体验的路径也应从总量增长模式转向共享和公平模式，通过使改革发展成果更多更公平惠及全体人民而带来更大的获得感，进而在新的历史阶段不断巩固党和政府的执政合法性。

2.社会主义道义关怀的现实表达。新常态体现了经济发展的一般规律，公正正义的民生发展理念则是党和政府在把握经济规律基础上，在社会建设领域作出的调整和改进，体现了社会主义社会道义优先的价值关怀。共享与公平是社会主义和谐社会的核心价值，人的全面发展和实现共同富裕是社会主义优越性的体现。党推进全面深化改革的目的，就是要“促进社会公平正义、增进人民福祉”，使人民群众可以公平地共享改革发展的成果。

实际上，在人的基本生存问题得到解决后，民生问题更突出地表现为一种与公正相联系的社会问题，因为“一个社会的制度安排和公共政策的公平正义度比较高，即使这个社会的经济能力有限，社会利益分配得比较合理，那么可能民生问题不至于很突出；但假如这个社会制度安排和公共政策不能体现公平、正义，社会利益分配又明显不公，即使经济发展水平比较高，民生问题亦会突出，甚至可能成为社会凸显的焦点。”[5]改革开放以来，我国经济社会发展取得的巨大成就，为公共共享的民生建设提供了坚实的物质基础和有利条件，因此，在经济新常态下使全体社会成员共享发展的成果，解决民生领域存在的不公平现象和问题，能够持续推动公平正义的社会建设，在不断回应时代发展中体现社会主义优越性。

3.民生与经济良性互动的链接纽带。新常态下的经济发展方式可以与共享公平的民生发展模式形成良性互动。改善民生不能脱离当前的经济社会发展阶段，过度承诺和福利化的做法可能会落入“中等收入陷阱”，因此，在坚持提高经济发展质量、稳定经济增长速度的发展模式下，要更加注重引导市场行为和社会心理预期。公平共享的民生建设模式通过提升横向心理满意度增强公众的民生体验和获得感，适应了当前新常态的经济发展阶段。

公平共享的民生建设模式还可以推动经济持续健康发展。“民生是做好经济社会发展工作的‘指南针’，持续不断改善民生能有效解决群众后顾之忧，调动人们发展生产的积极性，又能释放居民消费潜力，拉动内需，催生新的经济增长点，为经济发展、转型升级提供强大内生动力。”[6]改进民生建设理念助推新常态下经济发展主要体现在：一是公平共享的民生发展坚持包容性发展新机制，通过再分配推动劳动力、土地、资本等生产要素的合理配置，使更多的社会成员有能力进行多方位投资、创业和创新，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，从而推动供给侧改革，为经济持续健康发展提供内生动力；二是在公平共享的民生发展模式下，随着人民生活质量不断提高，其经济、社会、文化等方面的需求更为丰富、多元，这些需求有助于培养新兴产业的形成，推动现代服务业的快速发展，进而形成三大产业协调发展的合理结构；三是公平共享的民生建设理念有助于社会资源分配更为有效、收入格局更为合理、社会保障体系更为健全，社会成员有能力和信心进行个性化、多样化的消费，进而为经济增长创造更多有效需求，实现民生和经济的良性循环。

三、协调与平衡：民生政策体系价值取向的多元互动

经济新常态下的民生建设是一项立体工程，需要在共享与公平的理念下对各种价值进行选择、排序与协调，尤其要处理好增长与分配、秩序与公正以及效率与权利之间的关系。

1.实现增长与分配的良性互动。必须在经济发展方式转变和资源合理分配相互耦合、良性互动中达到改善民生的目的。如经济学家经常认为的那样，政府把经济蛋糕切为更均等小块的做法可能使蛋糕变得更小，而且，仅仅通过“切蛋糕”的方式配置资源可能会导致经济的衰退。当前我国正在经历经济发展的瓶颈期，如果不能实现健康持续的增长，政府就会失去大量的可支配资源，进而造成民生建设的持续性危机。因此，党和政府既要在民生建设领域展示追求社会公正的决心，又要探索构建经济增长与民生改善良性互动的发展机制。尤其是推动民生建设成果向经济有效需求转化，释放出民生领域的消费潜力，为经济发展提供新引擎，提高经济增长的质量和活力。在经济健康增长的同时，把发展成果用于回应人民日益增长的物质文化期待，解决劳动者的后顾之忧，调动人民发展生产的积极性，从而实现增长与分配的良性互动。

2.坚持秩序与发展的协同推进。稳定是和谐社会建设的基本任务，发展是解决所有问题的关键，构建和谐稳定的社会秩序和平等法治的经济秩序将会有力地促进发展的健康和持续，从而进一步为民生改善提供坚实的平台。在市场对资源配置起决定性作用的现代市场体系中，统一开放、竞争有序的经济环境是人们发展的首要条件，保障了人们在市场中竞争机会的相对公平，使企业和个人有更多活力和更大空间创造财富、改善生活，从根本上保证了社会秩序的稳定。同时，和谐稳定的社会秩序对于形成公平高效的经济发展亦至关重要，可以抑制非市场势力的产生和影响，最大程度地保证市场中的公平竞争，为转变经济发展方式提供良好的社会环境。总之，只有和谐稳定的社会秩序与法治公平的经济秩序相结合，才能为企业和个人提供公平的发展环境，进而保障经济健康持续发展和人民生活质量提高。

3.推动权利与效率的平衡衍进。权利与效率诉求并不完全一致，但两者又可以做到相互促进。民生建设领域中权利与效率的不一致主要缘于两者核心理念的差异：权利的民生观强调民生权利的不可侵犯性，任何人的权利都不应受到任何理由的权衡，要求通过赋予并保护个体的权利改善社会成员的生活状况；效率的民

生观则强调成本与收益间的关系，把发展生产、增加产品和劳务的供给放在优先地位，以便在此基础上实现改善民生的社会目标。在传统的经济发展方式下，政府的民生治理更关注效率，个体的权利可能会被淹没在高增长和“部分先富”的政策目标中，从而造成权利与效率间的冲突。当前我国要坚持质量和效益为中心的高质量发展、推动全面建成小康社会战略目标的实现，就必须超越传统的权利与效率观，在法治化的轨道上运用好政府与市场两种力量。要通过法治化的途径保证人民享有平等、广泛的民生权利和自由，并发挥政府与市场两种机制把法定的民生权利转化为实有的民生权利。其中，政府机制是基础和主导，保障基本民生的落实，关注的是公享与平等；市场机制是补充和完善，鼓励个体通过市场竞争在最大程度上享有其拥有的民生权利，关注的是效率与差别。通过两种机制的交叉互补，确保在保障民生权利的基础上，提高民生改善的效率，现实权利与效率的平衡衍进。

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报，2015-11-04(1)．

[2]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014．

[3]科恩.政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[4]马克斯·舍勒.价值的颠覆[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1997．

[5]曹文宏.民生政治———民生问题的政治学诠释[J].求实，2007（11）．

[6]习近平总书记系列重要讲话读本（2015年版）[M].北京：学习出版社、人民出版社，2016.

D063

A

1671-6531（2017）09-0008-04

*重庆市社会科学规划项目“边疆民族地区民生政策创新与区域社会稳定研究”(2013PYZZ07)；重庆市大学生创新创业训练计划项目“完善失独老人的社区养老保障机制研究”；西南政法大学学生科研创新计划项目“低保退出机制研究——以重庆市五个区县为例”（2016XZXS－146）

李锋/西南政法大学政治与公共管理学院讲师，博士（重庆401120）；程启迪/西南政法大学政治与公共管理学院学生（重庆401120）。

责任编辑：何 言