“促进人的全面发展”与“结构洞”视域下的社会组织

龚万达

[摘 要]通过对南京市养老社会服务机构这类社会组织的个案考察发现，政府为养老机构的发展破解瓶颈、提供资源，占据了养老机构所处的社会网络的“结构洞”。从当前中国养老机构所处的发展阶段来看，这种“结构洞”状态具有积极意义。社会组织的服务职能是现阶段“促进人的全面发展”的着力点。由于民办养老机构的营利冲动，造成“服务”这一“使命驱动”不足。国家出台的相关政策实质上是致力于用公益慈善理念和志愿服务精神升华养老社会服务机构“使命感”，使之真正成为“促进人的全面发展”的推动力。

[关键词]人的全面发展 结构洞 社会组织 养老社会服务机构

2016年7月1日，习近平同志在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中强调：“自觉做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者、忠实实践者”[1]。十八大以来，习近平总书记多次强调必须坚定共产主义远大理想。马克思指出，共产主义是“以每一个人的全面而自由的发展为基本原则”[2]的社会形式。对“促进人的全面发展”这一共产主义基本原则的强调和理论发展，实质上是重申“共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想”在基本原则上是一致的。“不能因为实现共产主义理想是一个漫长的过程，就认为那是虚无缥缈的海市蜃楼”[3]。改革开放新时期，为共产主义远大理想而奋斗的主线是在改革创新中坚持和发展中国特色社会主义，社会组织建设就是在改革创新中坚持和发展中国特色社会主义而提出的新任务。

一、社会组织建设——“促进人的全面发展”的意蕴

2002年11月，中共十六大首次在党的代表大会上提出：“把坚持党的先进性和发挥社会主义制度的优越性，落实到发展先进生产力、发展先进文化、实现最广大人民的根本利益上来，推动社会全面进步，促进人的全面发展”[4]。在此后的历次党代会报告中都对“促进人的全面发展”予以强调，并不断作出与时俱进的理论发展。

2006年10月，中共十六届六中全会提出“构建社会主义和谐社会”。全会在构建社会主义和谐社会的“原则”中接续中共十六大强调“坚持以人为本，促进人的全面发展”以外，在“完善社会管理，保持社会安定有序”这一构建社会主义和谐社会的主要任务中提出“支持社会组织参与社会管理和公共服务。”为此，要“健全社会组织，增强服务社会功能”[5]。同时，对社会团体、民办非企业单位、基金会等各类社会组織都分别作出了有针对性的发展指导意见。

2007年10月，中共十七大报告继续强调“促进人的全面发展”。与此同时，十七大报告除了在完善社会管理方面继续坚持“重视社会组织建设和管理”之外，又在发展社会主义民主政治方面提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”[6]，从而把社会组织的作用扩展到了社会主义民主政治方面。

2012年11月，中共十八大报告进一步提出：“必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场”在“促进人的全面发展上取得新成效”[7]。同时明确了通过“建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明，促进人的全面发展”[7]。从以上十八大报告的论述来看，无论是贯彻落实科学发展观还是坚持中国特色社会主义道路，最终的目标直指“促进人的全面发展”。尤其是提出了“促进人的全面发展”的具体路径，那就是经济、政治、文化、社会、生态文明五大建设。在社会建设这一路径方面，在十七大报告中提出“重视社会组织建设和管理”的基础上，十八大报告中进一步提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”[7]。从以上分析可以看出，作为执政党的中国共产党赋予社会组织以“促进人的全面发展”的使命，这与马克思、恩格斯是一脉相承的。

马克思、恩格斯在《共产党宣言》中说：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[8]。也就是说，马克思、恩格斯将个人的自由发展和一切人的自由发展统一了起来。而人是在社会关系中得到发展的，因此马克思、恩格斯认为“社会关系实际上决定着一个人能够发展到什么程度”[9]。这说明人是在合理的社会关系中实现全面、自由充分发展的。社会关系是人在相互的社会交往中形成的，因为“人的本质是人的真正的社会联系，所以人在积极实现自己本质的过程中创造、生产人的社会联系、社会本质”[10]。人在相互的社会交往尤其是物质交往中形成了相应的交往形式，这种交往形式随着生产力发展到一定阶段就从共同体上升为市民社会。所以马克思、恩格斯说：“在过去一切历史阶段上受生产力所制约，同时也制约生产力的交往形式，就是市民社会。”[8]“‘市民社会这一用语是在十八世纪产生的，……但是这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础”[8]。

学者王新生对从黑格尔到马克思的市民社会理论进行深入研究之后指出，“在生产力发展的一定阶段上，当整个的商业生活和工业生活获得充分发展之后，直接从生产和生活交往中发展起来的社会组织及其构成的自主生活领域”[11]就是市民社会。马克思、恩格斯指出：“人永远是这一切社会组织的本质”[12]，这样就把人的全面发展和社会组织联系起来了。既然社会组织肩负着“促进人的全面发展”的重要使命，那么就有必要对当前社会组织的发展状况进行深入地考察。

二、个案考察——以G社会服务机构为例

长期以来，我国将社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位[13]。 2016年8月，中办、国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》指出，“以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量”[14]。民办非企业单位已正式更名为社会服务机构。

据民政部发布的统计数据显示，截至2016年第二季度末，全国范围内在民政部门依法登记的社会组织总数有67万个，其中社会团体32.9万个，基金会5038个，社会服务机构33.6万个，社会服务机构数量占社会组织总数的50%以上。截至2016年第二季度末，江苏省共有社会服务机构44280个，占全国社会服务机构总数的13.3%，在全国各省级行政区中数量最多。江苏省内各地市中，南京市社会服务机构数量又为江苏省数量之冠，其中南京市的养老社会服务机构被民政部领导赞誉为走在全国前列[15]。本文选取江苏省南京市G养老社会服务机构（以下简称“G机构”）为研究个案，具体考察社会服务机构发展现状和存在的问题，并在此基础上进行理论分析。

G社会服务机构是由发起人兼负责人L女士于1999年创办，南京市区级民政局批准成立的非营利性养老社会服务机构，现有4家分院，总共800余张床位，总面积达10000余平方米，现已发展成为一个多功能的养老集团。G机构开办十余年来，机构规模有序扩张，在南京市同类机构中影响较大，具有典型性和代表性，尤其是其发起人和负责人在该机构开办十余年的时间里一直没有更换，且没有进行除养老行业之外其他任何行业的投资与经营，其延续性和业务的单纯性为研究提供了较好的样本。

据《南京市2015年1%人口抽样调查主要数据公报》显示的数据，截至2015年11月1日零时，南京常住人口数量为823万人，60岁以上老人有125万，占15.19%，65岁及以上人口为88万人，占10.69%，实际老龄化率23%，年增速4.5%。按照联合国确定的老龄化社会的标准，一个国家或地区60岁及以上老年人口比例超过总人口的10%，或者65岁及以上老年人口比例超过7%时，标志着进入严重老龄化社会。从以上数据可以看出，南京市无论是60岁还是65岁以上老年人口数量均已大大超过联合国的老龄化社会标准，老龄化问题非常严重，由此带来一系列的社会问题。

为积极应对人口老龄化，针对养老社会服务机构发展中存在的难题，《中共江苏省委江苏省人民政府关于加快我省老龄事业发展的意见》、《江苏省关于加快养老服务产业发展的若干意见》和《南京市政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（以下简称《市意见》）等一系列政策先后出台，不断加大政策支持和引导力度，充分调动政府之外的其他社会力量开展养老服务的积极性，要求到2020年社会力量举办或经营的养老机构床位数占比达到70%以上，养老社会服务机构这一类社会组织迎来了持续的大发展。在养老社会服务机构大发展的过程中，一些影响养老社会服务机构发展的深层次问题也逐渐暴露了出来。G机构在发展中遇到的问题是整个南京市乃至全国养老社会服务机构发展中存在的普遍性问题。

关于经营成本，L说：“养老院前期投入高，一般3～5年之后才能有经济效益，如果场所的租期太短，民办养老院的高投入就很可能带来高风险。老年公寓在城区相比于郊区，收费相差较大，南京城区人口多，大多数老人不愿意去郊区的养老院，一来是看病不方便，二来是子女探视也不方便。老人的护理费则按老人自理程度分不同档次，不同护理程度的费用也不等。这些年护理人员的人力成本越来越高，工资低了根本找不到人，老人的护理费也不得不水涨船高，一般来讲入住率达70%基本上才可以保本，虽然我们是非营利机构，不需要缴纳各种税费，但这样算下来每月也才勉强达到收支平衡。”实际上，经营成本居高不下的一个重要原因是机构没有达到适度规模，这又牵涉到场所扩大和员工招聘这两个影响养老社会服务机构发展的“命门”。

场所扩大的第一个途径就是自建，这就需要有合适的养老用地，L说：“当前我们G机构面临的最大的问题就是用地难，市区内土地资源紧张，挂牌出让的土地更少，一些用作养老产业发展的土地还常常被房地产商挪作他用。我们集团下属的4家养老院都是租用部队、企事业单位闲置的场地，而且床位已经满员，但还有很多子女来帮老人询问入住事宜，希望可以在现在的地址附近再找一块地来办养老院，让更多的老人安享晚年。”除了自建以外，场所扩大的另一个途径就是场地租赁，然而，因城区改造拆迁、租金上涨等因素，使得场地租赁成为难题。另外，南京市每年有10多家养老机构关门停业，基本集中在主城区。民政部门统计，2012～2013年间，全市减少养老机构38家，床位2105张，养老院正遭遇发展之痛。在近年来的城市拆迁中，如江心洲智慧岛建设致使建邺区6家养老机构被拆，共计损失649张床位，这意味着该区养老床位减少了46%，而新的养老机构规划仍无着落[16]。

社会偏见也是导致主城区养老院减少的重要因素。“你们办养老院？养老院常有老人病逝，太不吉利了，给再多钱也不能租给你们。本来打算在鼓楼区再开几家養老院，但房子实在难找，不少房主一听是办养老院谈都不愿谈。”L说。

关于员工招聘，L更是一肚子苦水：“为老年人服务相对来说比较辛苦，干活儿又脏又累不说，每天的工作时间还很长，一般超过10小时，风险也很大。由于失能失智，老人容易出现跌倒、走失、褥疮、烫伤、噎食等严重意外，一旦情况发生，护理员有时脱不开干系。尤其是工资低，我们又不能大幅度增加工资，这样势必要增加入住老人的收费，工资低对年轻人来说更是缺乏吸引力。所以目前我们机构从事护理工作的人员很多原来是干家政服务的，年纪最小的也40岁多了，虽然经过培训，但是由于年龄偏大、文化又低、学技能慢，影响了服务质量。”当问起是否打算招聘老年护理专业人才时，L说：“没技能的人都招不齐，更谈不上专业人才了！这两年我们这里先后来过10多个老年护理专业的学生，现在还剩下一个，还不知道能呆多长时间。”

访谈对象J就是L所说的两年来剩下的唯一的老年护理专业大学生，“上岗第一天我成为了一名基层护理员，负责11个房间，一天多少次来回，那长长的走廊真是无尽头，自己好歹也是一名大学生，心里很不是滋味，刚做护理员的时候觉着度日如年，先不说每天有多累，每天超过12小时的工作时间就让人受不了，不是单位不遵守劳动法，而是老人按呼唤铃喊你，你能装听不到吗？现在虽然也习惯了，但职业地位低，缺乏职业上升通道，什么时候是个头？老是这样下去也不是办法，走一步看一步吧。”

三、个案考察的结果讨论和理论分析——基于结构洞理论

（一）结果讨论

针对养老社会服务机构的发展问题，早在2006年南京市就出台相关规定，对民办养老机构建设给予税费减免的政策优惠和资金扶持。政府按城区、郊区、县每张床位一次性分别给予4000元、3000元、2000元的资助，对按照规模标准改、扩建新增床位减半资助。随着国民经济的发展，这一资助标准已渐显不足。2012年2月，南京市民政局、财政局发布《江苏省南京市关于调整提高养老机构补贴标准的通知》，提高床位资助和运营补贴标准，规定新建床位补贴标准在原标准之上再增加每张1000元，改扩建减半资助。收住南京籍老人的养老服务机构运营补贴新标准为每人每月自理类80元、半失能100元、失能120元。虽然政府对养老社会服务机构的投入还有待提高，但持续的资金注入，确实为降低养老机构的经营成本解了燃眉之急。

针对养老用地问题，《市意见》规定：“将养老设施建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划，并在国有建设用地供应计划中予以优先安排。”针对租赁场地难的问题，《市意见》规定，“鼓励将闲置的厂房、仓储用房、学校、培训中心、度假村、农庄等存量房产和土地改建为养老服务设施。”特别值得关注的是，《市意见》规定，从2015年开始，养老基础设施建设纳入年度经济社会发展目标、全市国民经济和社会发展规划以及政府目标管理和绩效考核。针对主城区因房屋拆迁、养老场地难寻的问题，《市意见》规定，“新建住宅小区按比例配套建设社区居家养老服务用房，已建成区要按照规定标准调剂解决，无养老服务设施或现有设施未达到标准的，各区要在限定日期前通过购买、置换、租赁等方式，按标准建成”[17]。

如前所述，执政党把社会组织作为“促进人的全面发展”的重要途径赋予了重要的使命。但是社会组织的从业人员能否从社会组织的发展中得到符合人的全面发展要求方向的发展，是衡量社会组织是否具有促进人的全面发展作用的重要条件，现阶段人的全面发展必然要通过职业发展来体现和实现。

我国各专业领域专业技术人员都实行“专业技术职务”制度，也就是所谓的“职称”，分为初、中、高不同的职级，工资待遇和职级挂钩。而养老护理则只有养老护理员的职业资格，这种职业资格层次偏低，起点也低，高职毕业生沿用这种职业通道晋升，会让学生感到降低了自身的价值，而且目前该职业资格没有完全和工资、地位挂钩，难以体现其专业价值。为了支持鼓励高校和中职学校涉老专业毕业生前往养老服务机构、企业就业，《市意见》规定，在养老机构护理岗位连续从业2年以上的养老护理员，按照取得的不同等级的资格证书分别给予相应一次性补贴。为促进养老护理员的技能提高，养老护理员按照条件申请享受职业技能培训补贴。同时，制定了岗位和社会保险补贴政策以及入职奖励和工龄补助制度，养老护理员符合条件即可享受，并限定相关单位在2015年前执行落实。

值得注意的是，在《市意见》积极推进养老护理员职业资格与待遇挂钩的同时，党和政府对社会服务机构从业人员的政治地位也开始予以重视。2015年9月，中共中央发布《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，统战工作对象调整为12个方面，正式将“新的社会阶层人士”列为其中一个方面。根据中央统战部作出的政策解释，“新的社会阶层人士”包括四个群体，社会组织从业人员即社会团体、基金会、民办非企业单位从业人员是四个群体其中之一[18]。

（二）理论分析

作为制度要素的一系列积极政策的出台，完善了社会服务机构发展的制度环境，对促进养老机构发展、缓解经营压力起到了积极作用。但是社会组织的发展既与制度要素相关，也与社会组织发展所必需的网络、规范、信任等社会资本密切相关，这就需要从社会资本这一视角探索社会组织建设的影响机理。学者们大都认为，集中体现在马克思社会关系理论和市民社会理论中的马克思社会资本思想是当代社会资本理论的直接理论基础之一。社会资本是“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”[19]。 社会网络作为当代社会资本理论的研究对象之一，是社会资本各要素中的上位要素，社会网络中的结构洞理论，对社会组织的社会资本生成具有较强的解释力。所谓结构洞，是指两个关系者之间的非重复关系[20]，即“社会网络中的某个或某些个体和有些个体发生直接联系，但与其他个体不发生直接联系或关系间断（disconnecrion）的现象，从网络整体看好像网络结构中出现了洞穴”[21]。“结构洞”就是指社会网络中的洞隙，是一种静态的社会资本，谁占有了“结构洞”谁就更容易获得信息优势和控制优势。

民政部《〈社会服务机构登记管理条例〉修订草案征求意见稿》把社会服务机构定义为：“自然人、法人或者其他組织为了提供社会服务，主要利用非国有资产设立的非营利性法人”。从这个定义来看，养老社会服务机构作为政府组织、营利组织之外的第三部门，它所具有的非营利性特征，使得组织本身的运营目标具有公共性、公益性，同时自身又是“法人”，这使得它又具有经营性和竞争性。因此，它的存在和可持续发展也必须依靠信任、规范以及网络等社会资本，这是一个社会组织的核心竞争力，社会服务机构若想获取社会资本、汲取资源，社会网络是基础。从前述分析中可以看出，政府是养老社会服务机构所处的社会网络结构洞的占据者。

2009年诺贝尔经济学奖获得者、美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆认为，宏观层次上的正规制度，也就是社会组织之外的法律法规等，是属于社会组织的社会资本“规范”的一部分。从前述分析可知，《市意见》等一系列政策法规作为养老机构的“规范”社会资本，为南京市养老机构的发展排除了障碍、规定了边界、提供了资源。为了增进公众对养老机构的信任，培育养老机构的“信任”这一社会资本要素，营造养老机构良好的诚信环境，《市意见》还专门提出“建立养老服务信用认证机制。加强养老服务组织信用体系建设”[17]。这些都充分说明，作为养老机构获取社会资本基础的社会网络显现出单向性，形成了一个以政府为中心的“结构洞”，政府是养老社会服务机构所处社会网络结构洞的占据者，这种“结构洞”的状态，决定了南京乃至中国养老社会服务机构未来相当长一个时期的发展方式。

以政府为中心的养老社会服务机构所处社会网络的“结构洞”的状态是有着深刻的历史和社会原因的，且不仅限于养老社会服务机构这一类社会组织。从新中国成立到“文革”前，全国大约有全国性社会团体近百个，地方性社团6000多个，“文革”中绝大多数社团陷入衰熄。从上世纪80年代中后期，社会组织才开始复苏发展，而且起初社会组织大多具有官方或半官方性质。单就养老社会服务机构而言，改革开放初期，我国的老龄化问题尚未显现，拥有较大人口红利，因此养老社会服务机构的发展问题并不突出。当上世纪末、本世纪初一些大中城市率先进入老龄化社会之后，养老机构尤其是民办养老机构的发展问题才开始凸显。从南京的情况看，此时进入养老行业的是一些下岗再就业人员，他们创办养老机构的初衷主要是为了解决个人的生计问题。

南京知名养老连锁机构——民办真美好连锁老年公寓的发起人李思美就是下岗后为了生存才进入养老行业，创办了江苏第一家民办老年公寓。《现代快报》的记者在一篇报道中如此描述：“1997年2月，李思美从信用社下岗，正为前途发愁，一个偶然的机会看到报上一则‘为下岗职工再就业出点子，试办托老公寓的文章，想到自己家里就有5位老人需赡养，她觉得养老院应是个赚钱的行当”[22]。本研究中的G机构，也是创办人L女士1999年下岗后为解决个人的生计问题创办的。虽然这些民办养老社会服务机构大多是在民政部门注册，属于非营利机构，但是其营利性目的是非常明显的。这种创办初衷就使得民办社会组织至少是民办养老社会服务机构的“服务”这一“使命驱动”不足。

有论者对这种以政府为中心的养老社会服务机构所处社会网络的“结构洞”的状态持批评态度，但至少从目前中国养老社会服务机构所处的发展阶段来看，这种“结构洞”状态是具有积极意义的。公民社会理论家往往偏激地把国家看作是对公民社会的最大威胁。公民社会理论的批评者正确地指出，国家并不总是对公民社会的生存和发展构成威胁，相反国家的保护和管理对于公民社会的健康发展必不可少[23]。

2016年8月，中办国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，把“充分发挥社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用，努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路”[14]作为改革社会组织管理制度的指导思想。社会组织的服务职能是现阶段“促进人的全面发展”的着力点。2013年9月，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，“鼓励公益慈善组织支持养老服务，……使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。积极培育发展为老服务公益慈善组织，积极扶持发展各类为老服务志愿组织，开展志愿服务活动”[24]。这实际上是着眼于用公益慈善理念和志愿服务精神改造和升华养老社会服务机构的“服务”这一“使命驱动”不足的问题，使这一类社会组织真正成为“促进人的全面发展”的推动力。

由此可以说，我国的为老服务公益慈善组织和志愿组织（以下简称“为老社会组织”）面临良好发展机遇。在养老服务方面，政府与市场都存在着内在缺陷和失灵问题。为老社会组织既可以承接政府公共资源，又可以运作市场资源，是社会化养老服务的有效载体，从而弥补政府和市场的缺陷和失灵，在养老服务事业中扮演着不可或缺的角色。虽然为老社会组织是养老服务体系中的一支重要力量，但是目前我国这类组织的数量、专业化水平以及规模都与未来的养老服务业主力军的角色还不相适应，需要不断加强自身能力建设。

一方面，应努力提升硬实力，做养老社会资本的提供者和基础设施建设的参与者与推动者，包括资金筹集能力、养老信息网络建设能力等；另一方面，还要加强软实力建设，做养老行业标准的制定者与实践者，咨询与技术开发的主力军，打开为老社会组织参与公共服务的渠道。除了充分利用政府提供的财政税收扶持政策，还要通过建立完善的信息披露机制，增强为老社会组织的社会公信力，以公信力促进公益慈善理念和志愿服务精神的传播，以此来调动市场资源和民间资源。人的全面发展不仅仅体现在青壮年时期的能力和品德的完善，更重要的是在养老的过程中不割裂老人原来的生活环境和社会联系纽带，使老人有尊严、有品质地度过老年时期，因此应避免“隔离式”、“集中式”养老，立足社区建设公益慈善和志愿服务性质的中小型托老机构。

另一方面，应努力完善为老社会组织以及政府和市场在区域内的共治框架，包括完善内部治理结构、建设专业化队伍、营造良好社会氛围等。同时，要加强专业队伍建设，为老社会组织应该与相关培训机构联合，强化机构、教材、师资力量和培训基地建设，针对服务对象进行养老服务人员的分级培训，使服务人员获得相应的专业任职资格，进一步充实经过专门培养的社会工作者或老年护理专业人才。

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