办学质量提升视域下的高职院校制度建设

摘 要：经过多年探索，高职院校办学质量并未得到根本上的提升，与其外适性、职业性质量观指导下的行业企业的质量标准还有差距。归根结蒂，制度的僵滞与异化，成为高职院校办学质量提升的桎梏。我国高职院校办学质量的制度束缚表现为高职院校过度依赖外部管理制度，缺乏探索质量规律的内生动力；政府制度安排不尽合理，提升质量的下位管理制度供给不足；高职院校内部制度设计者单一，不能全面反映质量标准。要改善办学质量的制度束缚，可以通过转变外部制度控制办学质量的方式、配套下位管理制度、完善制度文本来进行策略构建。

关键词：办学质量标准；高职院校；制度束缚；策略

作者简介：管弦（1980-），女，四川眉山人，华南师范大学教育科学学院博士研究生，副研究员，主要研究方向为高等教育管理、职业技术教育。

基金项目：广州市首届市属高校“羊城学者”科研项目“高职院校教学质量影响因素的研究”（编号：10B008G），主持人：樊明成。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）07-0041-04

近10年来，在以“服务为宗旨，就业为导向”和“加强内涵建设”的政策指导下，我国高职院校伴随着评估与示范性建设的推进，强调人才培养与社会服务，特别是围绕课程、教学与人才培养模式改革做了大量提升人才培养质量的探索，学习了许多国外先进理念和方法，办学条件也在不断改善，但办学质量仍然不高。究其原因，高职院校制度问题已成为制约质量提升的瓶颈所在。高职院校制度的应然功能在于，确定界限、形成秩序、提供预期，为提升办学质量营造环境[1]，只是目前这个功能发挥的不是很好，即制度的实然功能存在缺憾，制度上的僵滞与异化甚至成为高职院校办学质量进一步提升的障碍。要改善现有制度的负向价值，就需在权力松绑的基础上构建一种以契约为基础的新型关系，使高职院校的办学活动更符合高职教育质量标准的要求。

一、高职院校办学质量标准与质量问题

从传统大学到高职院校，高等教育日益融入社会日常的工作和生活，影响高等教育思想和实践的因素来自学校外部，对质量的评价也越来越多地加入了外部因素。高职教育与普通高等教育在性质、理念、使命、功能等方面必然有所不同，它跨越了学习与工作、专业与职业、学校与企业[2]，它的跨界性特征，决定了高职院校与市场的距离更近，评判质量标准理应更多地考虑市场需要，因此适用不同的质量观及质量标准。普通高校的质量观偏向学术性、内适性，更加關注知识本身；而高职院校的质量观则是职业性、外适性的，更加关注外部市场的需求。在不同的质量观指导下，必然产生不同的质量标准。在学术性、内适性质量观的指导下，普通高校办学质量标准的主要依据是科学知识论，更多遵循知识发展的内在逻辑；在职业性与外适性质量观的指导下，高职院校办学质量标准的主要理论依据是技术知识论，即更多地遵循职业标准来对办学质量进行价值判断[3]。若从高校职能层面划分，高职院校办学质量标准，可以细分为人才培养质量标准、科研质量标准、服务社会质量标准。高职院校人才培养质量标准是职业标准而非学术标准，其核心标准是职业能力标准，也就是所培养的学生除需达到一般核心能力的要求外，还需达到职业特定能力、行业通用能力、跨行职业能力的要求[4]。在高职院校，科研质量标准与社会服务质量标准联系紧密难以截然分开。科研质量高低直接决定了社会服务质量的优劣，主要是以是否解决中小企业，尤其是微型企业的技术难题为标准。

简言之，高职院校的办学标准要遵循行业、企业的标准与要求，但目前来看，高职院校的办学质量与此还有一定差距，这主要表现在两方面：一方面，毕业生实践能力不强，就业质量不高，学生、用人单位满意度不高，高职院校的毕业生知识和技能落后于行业企业，不适应产业转型升级的需要，与普通高校毕业生相比，岗位胜任力及实践能力没有突出优势，已有研究显示，高职毕业生未享受社保待遇的比例、离职率相比于普通高校更高，月薪及专业对口率则较普通高校毕业生要低[5]，中小企业对高职毕业生满意度的整体评价属于中等偏下[6]，不仅如此，作为被服务对象的学生对高职院校的办学质量总体满意度较低，对“学校生活环境”、“实践教学”、“课程内容”“就业服务”评价较低[7]；另一方面，高职院校科研质量不高，技术开发能力弱，社会服务层次低，2010-2014年间，我国200所国家级示范和骨干高职院校中，68%的学校没有国家级课题，从一个侧面反映出我国高职院校的科研能力不强[8]。不仅如此，从内涵上说，高职院校的科研理应主要集中技术开发上，但教师实际参与的企业技术开发的机会少，无法满足大量企业尤其是中小微企业的工艺改造、技术革新、产品开发需求，无法解决企业、行业的实际问题，而这些领域又是本科院校尤其是研究型大学无暇顾及或不愿顾及的，但高职院校却没能抓住机遇，提升办学质量。

二、我国高职院校办学质量提升的制度束缚

（一）高职院校过度依赖外部管理制度，缺乏探索质量规律的内生动力

高校办学自主权小的问题，所受来自各级政府的外部管理制度的限制很大，而这个问题在高职院校尤为突出：如一些市区共建的高职院校所受的管理层级更多，不仅要接受教育部、省教育厅、市教育局的管理，还要接受所属区教育部门的管理；不仅如此，高职院校在人员配备上比较精简，每天需要处理来自各级政府层面的文件与事务却并不比普通高校少，很多精力消耗在完成政府的任务上，无暇思考高职教育自身质量规律。与普通高校悠久的历史不同，我国高职院校发轫于20世纪80年代，建校时间短，对于高职教育规律的把握本就不够深入，加之政府对高职院校的严格控制，更易形成对外部管理制度的过度依赖，加速高职教育的“公地悲剧”，加之对普通高等教育的刻意模仿，形成搭便车效应，主动审视、思索、探究办学质量规律的动力不足，易忽视对质量规律的把握，阻碍了办学质量的进一步提升。

（二）政府制度安排不尽合理，提升质量的下位管理制度供给不足

来自政府的外部管理制度在严格控制着高职院校的同时，又存在相关下位管理制度安排不合理，无法支撑高职院校的质量持续提升的问题。例如，招录制度方面，高职院校只能在本科院校之后招生，要获取优质生源可能性不大，生源质量是提升其他办学质量的基础；人事制度方面，双师型教师主要来源于企业，企业人员要进入高校，需跨越体制内对学历、职称的限制，而同时拥有高学历、高职称的企业人员收入较高，愿意进入高职院校的寥寥无几，“双师型”教师的稀缺影响了办学质量；校企合作制度方面，高职教育与普通教育显著的差异，在于高职院校与企业的紧密合作，但当前企业参与校企合作积极性不高，根本原因在于国家没有鼓励校企合作的法律与制度，影响了为社会服务与实习实训质量的提升；学生就业制度方面，专科生不能参加公务员考试，本科学历成为众多工作岗位的门槛，影响了高职毕业生的就业质量。竞争淘汰制度方面，我国高等教育的资源分配主要受制于政府意志，学校的层次、类型已经被政策、文件固定下来，较长时间内难以改变。因此在社会认可度上，一般会认为普通高校办学质量较高，高职院校办学质量较低。高等教育层次的凝固化，又进一步导致资源分配制度，向重点大学倾斜，高职院校投入不足。此外，高职院校内部也有层次划分，分为国家示范性高职、国家骨干性高职，实质上是从国家制度设计范畴对高职质量进行了价值判断。事实上，高职院校相比于普通高校来说，更需要参与市场竞争。也就是说，在职业性与外适性质量观的指引下，高职院校的质量竞争应该交由市场，由市场去判定其优劣。

（三）高职院校内部制度設计者单一，不能全面反映质量标准

制度作为一种规则体系，是由人来设计的。设计制度规则人的素质高低、利益差异、价值偏好决定了制度制定理念及内容的不同。高职院校内部制度的设计者单一，行政领导居于内部治理主体的主导地位，代表了国家、政府意志，是政府权力在学校的延伸，但难免存在有限理性与意识形态刚性的局限，制度的价值指向偏狭，易产生认识偏差和实践误区。行业企业本应是判断高职院校办学质量关键主体，但它却不曾是高职院校内部制度的设计主体之一，很多情况下甚至都不是咨询者，不仅如此，校内行政领导多来自政府部门或是由学校直接培养提拔，本就缺乏行业企业经验，对市场的形势自然了解较少，因此行业企业对高职教育的质量诉求无法得以反映也是意料之中的。内部制度设计者的单一，也造成了高职院校内部一般没有设计反映来自行业企业、校友和社区代表的质量诉求的契约文本，没有契约文本就缺乏可操作的满足程序，必然容易忽视来自行业、企业的质量主张。与中国形成对比的是德国“双元制”职业教育，学校与企业同为职业院校的内部制度设计的主体，重要事务都是二者共同决定，企业对学校各个环节的质量都按照行业企业通用标准进行控制，这也是德国职业教育享誉全球的重要原因之一。

三、突破制度束缚，提升高职院校办学质量的策略构建

（一）转变外部制度控制办学质量的方式

要持续提升高职院校办学质量，其中最重要的是转变外部制度控制质量的方式。高职院校有自身办学质量的发展逻辑（职业性与外适性），如果用行政命令的方式强加给它，不仅不会促进高职院校的发展，反而会阻碍其质量的提升。首先，给高职院校权力松绑，关键并不是对其放任不管，而是划定政府与高职院校的权利、行为边界从限定其可以做什么到规定其不能做什么，除了不能做的事情高职院校都可以做主[9]，并使其上升到立法高度，并明确彼此的法律责任，从而防止行为“越界”，提升制度的权威。其次，鼓励与支持第三方评估机构的介入，也是转变质量控制的方式的关键举措。目前与高职院校合作较多的第三方评估机构是麦可思研究院，其他机构影响力太小。再次，引入高职院校排行榜与专业认证。对于普通高校来说，大学排行榜非常盛行且有多个获得社会认可的排行榜，如我国的上海交通大学的世界大学学术排行榜及台湾地区的世界大学科研论文质量评比、英国的《泰晤士高等教育》大学排行榜及QS大学排行榜、美国的商学院科研排名及《美国新闻与世界报道》大学排名、德国高等教育中心的卓越大学排行、西班牙的世界大学网络排名等。但高职院校目前尚没有一个独立于政府机构的权威排行榜，不利于高职院校间的纵横对比。相较于学校排名或是院校认证来说，专业认证对高职院校更为重要，专业与职业紧密相连，专业认证确保高职院校的专业教学及人才培养等各方面满足行业协会、专业协会的认证标准、行为规范，有助于专业适应市场需求，人才培养质量达到行业企业标准，将是高职院校内部质量保障的发展趋势。综上所述，高职院校办学质量控制方式应由外部制度的强制性变为市场的规范性，由质量约束走向质量引导。

（二）配套提升办学质量的下位管理制度

要提高办学质量，需要完善与现代高职院校制度的配套的一系列二级制度。例如，不应把高职院校的招生录取放在普通高校之后，应该让学生自主选择自己愿意进入的高校类型，两类高校应平等竞争生源；对“双师型”教师的考核应该更多看重其实际的操作能力、工作经历及指导学生的能力，同时建立教师定期去企业挂职锻炼制度、学校与企业互换教师制度；法律是制度的最高形态，要在法律上保障校企长效合作制度，通过减税与给予奖金等措施，让企业真正愿意参与校企合作；取消政府、事业单位招聘时对专科生的限制，让本科、专科生都具有竞争上岗的资格等；建立和完善高职院校参与市场竞争的制度，高职院校之间缺乏竞争，会导致其失去发展活力以及长远质量发展的动力。高职院校需在制度规约中相互竞争，而这个规则体系根本上说就是现代高职院校制度[10]。引入质量竞争制度是现代高职院校制度的应有之意，高职院校之间的适度竞争，需要建立市场准入机制，需要达到一定标准才能够进入竞争市场，进入市场后，是否为各利益相关者尤其是行业企业提供了有质量的服务，如人才培养质量、科研质量、社会服务质量来衡量，通过合理竞争来获取生存与发展的资源及拨款。如高职院校没有达到质量要求，也需要建立退出、淘汰制度。只有这些相关制度得到改进，现代高职院校制度才能很好地建立起来，从而更好地支持高职院校质量提升。

（三）完善有利于多元主体反映质量诉求的制度文本

如前所述，由于内部制度设计主体单一，高职院校的质量观与质量标准无法得到全面反映，这就要求推进内部制度设计主体的多元化。首先，要制定和完善高职院校章程，在章程中明确多元主体在学校内部治理中的地位和作用，并划清各主体间的权力界限，同时明确质量保障的组织机构及质量申诉程序；其次，从制度上明确多元主体参与质量保障的合法性后，需要完善各种与办学质量有关的具体文本，如：保障生源质量的文本，内容应包括生源渠道拓展、入学测试途径与方法等；保障教师质量的文本，内容应包括教师来源与选聘、考核方法，促进教师发展的政策等；保障教学质量的文本，内容应包括教学过程管理、对教学质量的评價及相应的改进程序和措施等；保障科技开发质量的文本，内容应包括科技开发活动的评价、奖惩办法与提升策略；保障社会服务质量的文本，内容应包括各种社会服务的评价、奖惩办法与改进措施；保障就业质量的文本，内容应包括对学生进行生涯规划指导、职业指导、创业指导，毕业生和用人单位信息反馈制度等。在多元主体参与的前提下完善这些文本，使提升质量成为多元主体的共同目标，除教师、学生以外，行业企业、校友、社区代表也成为质量保障的重要主体，并有严格的、规范的操作规程。

参考文献：

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[3]肖化移.高职教育需要什么样的质量与标准观[J].职教论坛，2005（6）：21-23.

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[5]王向东.浙江省高职毕业生就业质量调查及提升策略研究[J].中国职业技术教育，2016（15）：52-58.

[6]邢戈，付景远.中小民营企业对高职毕业生就业能力满意度的调查研究[J].教育与职业，2010（32）：102-103.

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[8]陈敏.企业难题就是高职科研课题[N].中国教育报，2015-12-7（3）.

[9]黄达人.高校缺哪些自主权？与其给予，不如放权[N].中国教育报，2014-4-21（9）.

[10]肖福赟.论大学适度竞争的保障机制[J].甘肃联合大学学报（社会科学版），2011（4）：32-35.

责任编辑 宋庆梅