混合所有制改革与职业院校治理

摘 要：我国职业院校治理属于行政性治理，致使职业院校成为政府的附属机构。职业院校治理的价值性目的是“产教深度融合”，操作性目的是“提高利益相关者的参与度”，底线目的是“变革行政性治理”。混合所有制改革有可能成为改善职业院校治理的一个突破口。混合所有制职业院校发展的制度条件主要有：尽快落实顶层设计，调整教育产权政策，优化学校治理结构，建立風险防范机制。

关键词：混合所有制；职业院校治理；性质

作者简介：万卫（1979-），男，湖南衡阳人，华东师范大学教育学部职业教育与成人教育研究所博士后，湖北工业大学职业技术师范学院讲师，教育学博士，研究方向为职业教育。

基金项目：中国博士后科学基金资助项目“混合所有制职业院校运行机制研究”（编号：2015M581555），主持人：万卫。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）07-0036-05

改善我国职业院校治理是一个富有意义的研究主题。近年来人们借鉴公司治理理论，对该主题进行了诸多考察。笔者认为，研究我国职业院校的治理，应该重视其性质。2014年国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》提出：“探索发展混合所有制职业院校”。混合所有制改革具有重要价值，有可能成为改善我国职业院校治理的一个突破口。本文将从我国职业院校治理的性质入手，讨论混合所有制改革对改善我国职业院校治理的影响{1}。

一、我国职业院校治理的性质

当前，我国职业院校治理属于何种性质？对于这个问题的回答，将在一定程度上影响着我国职业教育究竟需要建立什么样的治理体系。治理的观念兴起于二十世纪八十年代，目前已成为非常“时髦”的词语[1]。全球治理委员会指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。可见，治理具有多主体性、协调性等特点。从治理的性质来看，我国职业院校的治理属于行政性治理。所谓行政性治理，就是行政机构依靠行政权力对职业院校进行管理。职业院校的行政性治理主要表现在以下几个方面：

第一，治理的权威来源以政府为主。从外部治理来看，职业院校的办学自主权源自政府的授权。《高等教育法》规定：高等学校在专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等方面具有办学自主权。尽管如此，高等职业院校在这些方面的办学自主权依然比较少。《职业教育法》对中等职业学校的权力没有明确规定，中等职业学校缺乏基本的办学自主权。从内部治理来看，职业院校内部权力的分配源自政府的授权。《高等教育法》第二十七条规定，申请设立高等学校的，应该向审批机关提交章程等材料。然而直到今天，制定章程的高等职业院校数量依然比较少。《职业教育法》第二十四条规定：设立职业学校应该有章程。但是，制定章程的中等职业学校依然凤毛麟角。可见，职业院校治理的权威主要来自政府。换言之，只要政府没有授权，职业院校就难以取得办学自主权，其内部权力的分配也难以合理。

第二，治理的运作过程以自上而下为主。从外部治理来看，地方政府必须服从中央政府的领导。职业教育管理的基本体制是“在国家统一领导下，地方负责，分级管理，政府统筹，以市为主”。在这样的体制下，中央政府高度享有职业教育的管理权力，地方政府必须服从中央政府的统一领导。从内部治理来看，下级管理人员必须服从上级管理人员的领导。当前，职业院校实行的是科层化管理，其基本机制为等级制。中等职业学校的管理岗位一般设有处级正职、处级副职、科级正职、科级副职、科员、办事员等六个等级，高等职业学校的管理岗位一般设有厅级副职、处级正职、处级副职、科级正职、科级副职、科员、办事员等七个等级。科层化管理使得职业院校建立了一整套的正式规则，各个部门分工明确，组织权力进行了“金字塔式”的分层。可见，职业院校治理的运作过程以自上而下为主。换言之，职业院校的治理强调上级的权威，下级必须服从上级。

第三，治理的权力行使呈现管控性。从外部治理来看，政府主要依靠行政命令、指令性计划等手段对职业院校进行管理。当前，职业院校校长均由政府部门任命，并具有一定的行政级别。职业院校的办学经费主要来自政府部门的财政拨款，其基本依据是学生在学人数。如果职业院校需要购置教学与实训设备，就必须事先向政府有关部门申报购置计划。从内部治理来看，学校主要依靠行政命令、指令性计划等手段对院、系、专业进行管理。高等职业院校一般实现学院制。院长的产生一般由学校党委集体讨论后进行任命。学院的办学经费主要来自学校对财经经费的分解，基本依据是学院的学生在学人数。如果学院需要购置教学与仪器设备，就必须提前向学校有关部门申报计划。尽管中等职业学校实行的是专业部制，但学校对专业的管理方式与高等职业院校对学院的管理方式类同。可见，职业院校治理的权力形式呈现出管控性。换言之，政府与学校、学校与学院或专业的地位还难以平等。

职业院校的行政性治理已存在比较长时间，它导致职业院校成为政府的附属机构，呈现过度“行政化”色彩。当前，行政权力不仅主导了职业院校发展，还出现了泛化。不论是高等职业院校，还是中等职业学校，教师都处于无权地位。我国著名的高等教育专家梅贻琦曾经提出，“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也”。言下之意，教师是大学成功与否的关键因素。从世界高等教育发展的成功经验来看，学术事务一般由教师决定。因此，我国学者提出“教授治学”的理念，它与西方“教授治校”的理念明显不同。别敦荣教授指出：教授治学是根据我国国情和高等教育改革与发展的实际需要而提出的适合我国大学的管理理念[2]。根据教授治学理念，教师应成为大学学术事物的决定者。然而在高等职业院校，学术事务基本上被行政人员控制。例如，高等职业院校的课程设置一般由教务部门决定。在中等职业学校，行政权力决定着学校的资源分配。因此，教师均渴望到行政部门任职。

二、我国职业院校治理的目的

我国职业院校的治理究竟要达到何种目的？根据治理目的的实践特点，可将其分为价值性目的、操作性目的和底线目的。总的来看，我国职业院校治理的价值性目的是“产教深度融合”，操作性目的是“提高利益相关者的参与度”，底线目的是“变革行政性治理”。

（一）价值性目的：产教深度融合

所谓产教深度融合，就是产业系统和教育系统通过一定的机制融为一体[3]。职业教育既要促进学生的生涯发展，还要实现社会的全面进步。其中，职业教育要通过促进学生的生涯发展，从而实现社会的全面进步。可见，如何提高人才培养的质量，是职业教育发展的根本问题。如果缺乏质量，职业教育就无法形成强大的吸引力。職业教育人才培养质量的高低，在一定程度上取决于产教融合的程度。职业院校治理以产教深度融合为价值性目的，旨在破除制约产教深度融合的障碍，提高人才培养的质量。

如果没有产教深度融合，职业院校就很难从根本上提高人才培养的质量。产教融合的程度不高，是我国职业教育无法回避的基本事实。产教深度融合的基本内容是：专业设置与产业企业岗位需求对接，课程内容与职业标准对接，教学过程与生产过程对接，毕业证书与职业资格证书对接，职业教育与终身学习对接[4]。然而总的来看，这些内容都还没有真正实现。在这种的条件下，职业院校既无法真正促进学生的生涯发展，也无法实现社会的全面进步。

职业院校治理能够提高企业参与职业教育办学的积极性，实现产教深度融合。与普通教育不同，职业教育具有“跨界性”。如果企业缺乏参与职业教育办学的热情，产教深度融合难以落到实处。当前，职业院校一般以感情为纽带，强化校企合作。然而，校企合作的纽带尚未真正建立，“校热企冷”的局面也未得到根本的扭转。职业院校治理要求政府发挥主导作用，突破现有体制和机制的藩篱，增强企业参与职业教育办学的积极性。

（二）操作性目的：提高利益相关者的参与度

从管理学角度看，利益相关者是指能够影响组织目标实现的或组织在目标实现过程中所能影响的团体和个人。职业院校办学的利益相关者是多元的。从外部来看，职业院校办学的利益相关者有政府、企业和社会；从内部来看，职业院校办学的利益相关者有党政人员、教师和学生。显然，职业院校属于利益相关者组织[5]。也就是说，职业院校办学追求的是利益相关者的整体利益，而非某一团体或个人的利益。在这样的条件下，职业院校办学目标的实现，就取决于利益相关者参与职业院校办学的程度。职业院校治理以提高利益相关者的参与度为操作性目的，就是要为利益相关者参与职业院校的办学建立良好的体制机制。

如果没有利益相关者的积极参与，职业院校很难实现自己的办学目标。职业院校具有教育性、经济性、行政性、社会性、学术性等多种性质。然而，职业院校既不是单纯的教育组织，也不是单纯的经济组织，更不是单纯的行政组织。但是，教育性等性质都要在职业院校有所体现。可见，职业院校的办学目标已日趋复杂。忽视任何一种目标，都无法实现职业院校办学的整体目标。在这种条件下，我们应该将职业院校视为利益相关者的组织。因此，职业院校应该建立一定的机制，让利益相关者能够参与职业院校的治理。

职业院校治理能够提高利益相关者的参与职业院校办学的程度。从外部治理来看，政府能够通过分权赋予职业院校更多的办学自主权，社会组织能够通过评估等手段参与职业院校的办学。从内部治理来看，职业院校既能够通过教职工代表大会、董事会、学术委员会等机构，赋予教师参与职业院校办学的权力，还能够通过董事会等机构让学生参与职业院校的办学。简言之，职业院校治理就是要通过提高利益相关者参与办学的程度，实现职业院校办学的整体目标。

（三）底线目的：变革行政性治理

如何变革行政性治理，是职业院校治理应该达到的底线目的。行政性治理的实质，是将职业院校看作行政性组织，职业院校成了政府的附属机构。我国将职业院校视为行政性组织，既有历史的原因，也有现实的原因。从历史的角度看，我国通过“反右”等政治运动，对职业院校进行了政治化改造。通过政治化改造，政治性在职业院校得到了强化。改革开放以后，大规模的政治运动在我国基本结束。然而，职业院校的政治性并未削弱，并且实现了政治行政化。从现实的角度看，职业院校的职能已经日趋多样。例如，高等职业教育的职能有人才培养、科学研究、社会服务、文化传播等。在这样的条件下，职业院校必然增设行政机构，招募行政人员，以更好地履行职责。

职业院校治理以变革行政性治理为底线目的，就是要改变把职业院校当作政府附属机构的现实。职业院校治理应注意以下几点：第一，治理并不是否定现有领导体制。当前高等职业院校实行的是党委领导下的校长负责制，中等职业院校则实行校长负责制。变革行政化治理并不是否定职业院校现有的领导体制。否则职业院校治理就无法取得合法性。应该明确，职业院校治理是职业院校党政领导下的治理。第二，治理是对现有管理体制的补充和完善。职业院校具有多种属性，行政化治理无法帮助职业院校履行自身多样化的职责。因此，职业院校的行政化治理应该进行变革。在原有治理机制的基础上，职业院校通过嵌入一些新的治理机制，为利益相关者主张权益搭建平台，有利于职业院校更好地实现办学目标。

综上所述，我国职业院校治理的目的包括价值性目的、操作性目的和底线目的。如果以上目的没有实现，我国职业院校治理就失去了应有的意义。

三、混合所有制改革：改善职业院校治理的一个突破口

职业院校治理如何才能实现目的？笔者认为，混合所有制改革有可能成为改善职业院校治理一个可能的突破口。

（一）职业院校治理面临的困境

一般认为，公司治理的本质是要解决所有权和经营权相分离而产生的代理问题。公司的所有权属于股东，而经营权归于经理。公司代理问题的产生，源于股东和经理之间信息的不对称。因此，公司治理的核心就是要处理好股东与经理之间的关系。在这样的条件下，公司治理必须重点解决好两个方面的问题：一方面，股东要充分地赋予经理经营权，否则，经理就无法经营好公司；另一方面，股东要对经理进行有效监督，否则，经理就有可能面临道德风险。在西方发达国家，公司治理面临的主要困难是股东如何有效地监督经理。在我国，国有企业的治理却面临两难选择：一方面，政府需要向企业的经营者充分地赋权，但又害怕出现“内部人控制”问题；另一方面，政府必须对企业的经营者进行监督，但又难以避免浓厚的行政化色彩[6]。可见，我国国有企业治理遵循的是股东利益至上原则，这就要求解决以上两难问题。

职业院校治理与国有企业治理相比，既有相同点，也有不同点。相同的是，职业院校治理也面临两难选择：一方面，鉴于职业院校缺乏充分的办学自主权，政府需向职业院校的办学者更多地赋权；另一方面，政府必须对职业院校的办学者进行监督，这就难以避免行政性治理；不同的是，职业院校治理无法遵循股东利益至上原则。究其根源，职业院校具有多种属性，办学目标也日趋复杂。在这样的条件下，我们应该将职业院校视为利益相关者组织。作为利益相关者组织，职业院校不能只关注政府的利益，而应考虑利益相关者的利益。可见，与国有企业治理相比，职业院校治理面临着更加困难的局面。

（二）混合所有制改革对职业院校治理的影响

职业院校治理的底线目的是变革行政性治理。行政性治理的产生原因是复杂的。从经济学的角度看，产权主体单一化是职业院校行政性治理的经济基础。国家是职业院校唯一的出资者。因此，国家成了职业院校唯一的产权主体，它通常委托政府对职业院校进行管理。在这样的条件下，政府可以利用所有者的身份对职业院校的办学权进行安排。在计划经济体制时代，政府将管理权和办学权融为一体，职业院校缺乏基本的办学自主权，完全成了政府机构的附庸。随着我国向市场经济体制转型，政府逐渐将管理权和办学权进行分离，职业院校开始具有一定的办学自主权。然而，行政性治理的局面并未从根本上得到扭转，职业院校依然是政府部门的附庸。

混合所有制改革可能成为改善职业院校治理的一个突破口。究其根源，混合所有制改革将使产权主体走向多元化，这就为改革职业院校的行政性治理奠定了经济基础。所谓混合所有制职业院校，从微观的角度看，就是职业院校的资本来源不仅包括公有资本，还包括私有资本或者外资资本[7]。当私有资本或者外资资本进入职业院校之后，它必然关注职业院校的治理。否则，它的利益可能被职业院校的办学者忽视。一般而言，混合所有制职业院校实行股份制，在治理模式上采用董事会领导下的校长负责制。其中，私有资本或者外资资本可以凭借所有者的身份成为职业院校董事会的成员。当混合所有制职业院校的办学出现问题时，私有资本或者外资资本就可以行动起来，对校长为首的学校领导班子进行调整。可见，随着混合所有制改革在职业院校的推进，职业院校的行政性治理将从根本上得到扭转。因此，混合所有制改革有可能成为改善职业院校治理的一个突破口。

四、混合所有制职业院校发展的制度条件

混合所有制职业院校是一项比较新的事物。这就意味着职业院校的混合所有制改革比较欠缺规则的约束，它需要全社会的共同努力。否则，混合所有制职业院校的发展就难以有比较大的突破。总的来看，混合所有制职业院校发展亟需的制度条件主要有：

（一）尽快落实顶层设计

尽快落实顶层设计，为混合所有制职业院校提供发展路径。顶层设计总揽全局，为混合所有制职业院校提供基本的发展路径。从实践经验来看，独立学院是混合所有制办学的典型代表。《独立学院设置与管理办法》第三条规定：独立学院是民办高等教育的重要组成部分。那么，政府可能将混合所有制职业院校纳入民办教育进行管理。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。显然，这是对于民办教育管理的顶层设计。目前，人们对于民办教育的分类管理还存在争议，相关的制度安排也没有得到妥善修正。这就要求政府向社会广泛征求意见，尽最大努力凝聚全社会的共识。通過尽快落实民办教育分类管理的顶层设计，为混合所有制职业院校提供可选择的发展路径。

（二）调整教育产权政策

调整民办教育的产权政策，为混合所有制职业院校提供发展基础。通过调整民办教育的产权政策，既能最大化投资者的收益，还能降低投资者的风险。一般而言，出资者是通过投资参与混合所有制职业院校办学。在这种条件下，出资者既要考虑如何扩大自身收益，还要注意如何降低自身风险。如果将混合所有制职业院校纳入民办教育进行管理，就需对民办教育的产权政策进行调整。当前，民办教育的产权政策呈现重视法人财产权、忽视出资者所有权的特点[8]。根据现有政策规定，出资者缺乏投资举办职业院校的动力。因此，为了激发出资者参与举办混合所有制职业院校的动力，民办教育的产权政策既应重视民办学校的法人财产权，还要关注出资者的所有权。调整民办教育的产权政策，还可有效地降低出资者的风险。当发现混合所有制职业院校办学情况不佳时，出资者可以通过产权流动来降低自身的风险。这就要求调整现有民办教育产权政策，为教育产权市场的建立创造条件。

（三）优化学校治理结构

优化学校治理结构，为混合所有制职业院校提供发展动力。学校治理结构主要解决的是如何处理好学校治理主体之间的关系。从外部治理来看，混合所有制职业院校的治理主体有政府、学校、企业和社会；从内部治理来看，混合所有制职业院校的治理主体有党政人员、教师和学生。所谓优化学校治理结构，就是要对混合所有制职业院校治理主体之间的关系做出适当的制度安排。当前，混合所有制职业院校通常借鉴公司治理，实行董事会领导下的校长负责制，它遵循的是股东至上原则。从本质上说，混合所有制职业院校是一个利益相关者组织，应对目前的治理模式进行适当改造。一方面，对于增量改革，在董事会和校监会成员的安排上，可以考虑引入学生、教师、政府机构、社会组织的代表。在这样的条件下，混合所有制职业院校将摈弃股东至上原则。另一方面，对于存量改革，应正确处理好党委会与董事会之间的关系。别敦荣教授指出，建立董事会机制，是要将校外相关办学力量与学校合法地联系起来，使校外相关力量与学校形成合力[9]。可见，混合所有制职业院校建立董事会制度，不是要取消原来的领导体制，而是要嵌入一种新的治理机制，优化已经趋于僵化的治理结构。

（四）建立风险防范机制

建立风险防范机制，为混合所有制职业院校提供发展保障。存量改革是发展混合所有制职业院校的重点，应特别注意防止国有资产的流失，这就要求尽快建立风险防范机制。发展混合所有制职业院校，是学校产权制度层面的一次深刻变革，它涉及到利益格局的重大调整。在国有企业的混合所有制改造过程中，曾出现国有资产大量流失、部分人一夜暴富的现象，这是一次深刻的教训。发展混合所有制职业院校，应遵循以下原则，建立风险防范机制：第一，积极发展的原则。地方政府要大力鼓励、积极推动，使混合所有制改革成为职业院校深化改革的重要方向。第二，稳步推动的原则。发展混合所有制职业院校，政府不应设时间表和任务书，应有计划地推进改革。地方政府可以选择有改革愿望的职业院校进行试点，为改革积累经验。第三，小心操作的原则。发展混合所有制职业院校，地方政府应做到公平、公正、公开，使权力在阳光下运行，最大限度地降低改革风险。

注释：

{1}本文的“职业院校”是指公办职业院校。

参考文献：

[1]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）：37-41.

[2]别敦荣，唐世纲.论教授治学的理念与实现路径[J].教育研究，2013（1）：91-95.

[3]杨善江.产教融合：产业深度转型下现代职业教育发展的必由之路[J].教育与职业，2014（11）：8-10.

[4]杨运鑫，罗频频，陈鹏.职业教育产教深度融合机制创新研究[J].职业技术教育，2014（4）：39-43.

[5]贾建国.我国高等职业教育制度的改革与创新——基于利益相关者的视角[J].职教论坛，2009（8）：14-17.

[6]郑红亮.公司治理理论与中国国有企业改革.[J]经济研究，1998（10）：20-27.

[7]万卫，李德武.混合所有制职业院校：内涵、特征与价值[J].职教论坛，2016（31）：5-9.

[8]万卫.论我国独立学院产权政策的调整[J].江苏高教，2014（5）：78-81.

[9]别敦荣.论我国大学治理[J].山东高等教育，2016（2）：1-8.

责任编辑 宋庆梅