石首麋鹿保护区社区问题分析及解决思路探讨

张玉铭+周承志+杨涛+蔡家奇

摘要：针对湖北石首麋鹿国家级自然保护区与周边社区间存在的主要矛盾和冲突，分析了问题产生的原因，从开展社区共管、加强法律法规宣传、制定野生动物致害补偿机制和开展生态旅游的角度出发，探讨了解决问题的思路。

关键词：麋鹿自然保护区；周边社区；冲突；石首

中图分类号：F620

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2016）24-0095-03

1 研究区域概况

湖北石首麋鹿国家级自然保护区位于湖北省江汉平原南缘，石首市长江北岸，荆江河段天鹅洲长江故道区，地理中心坐标为东经112°33′，北纬29°49′，是1972年长江改道裁湾形成的故道区。为了实现中英两国政府签订的“麋鹿重引进中国协议”第二阶段目标——麋鹿的野外放归和壮大野生种群，保护区于1991年由省人民政府批准建立，1998年8月经国务院批准晋升为国家级自然保护区。麋鹿保护区属于野生动物类型自然保护区，主要保护对象为野生麋鹿种群及其生境，总面积1567 hm2，其中核心区1000 hm2。保护区麋鹿种群由1993年10月、1994年11月和2002年12月分三批从北京南海子麋鹿苑引进的94头，经发展、扩散，已形成了保护区核心区、长江南岸三合垸、小河杨波坦及湖南洞庭湖4个亚种群，总数达到近1200头。

麋鹿保护区周边社区涉及天鹅洲经济开发区、大垸镇和小河口镇3个乡镇、8个行政村（天鹅洲开发区：柴码头、河口、沙口、天鹅、千字头；大垸镇：新堤、四岭子；小河口镇：小河口），共有4300多户，11000余人。

2 保护区与社区之间利益冲突表现及原因分析

自然保护区并不是纯粹的自然空间，保护区周边甚至是保护区内有大量的社区居民，他们和自然保护区的和谐共存是自然保护区能够长期存在的关键。据统计，我国的自然保护区内及周边人口众多，平均每个保护区内定居人口近1.5万人，周边社区人口5万多人[1]。如何有效协调社区居民的生存需求和保护目标之间的冲突和矛盾一直是国内自然保护区管理的研究重点。据王昌海等研究，我国自然资源保护与社区发展中存在的问题主要表现在：资源保护与利用方面的冲突，保护区与社区之间的权属冲突和寻找自然保护区与社区协调发展模式的困扰[2]。詹明萍从高黎贡山自然保护区与周边社区的冲突角度研究发现，保护区森林资源管理面临的主要问题是：偷砍盗伐猖獗，偷捕盗猎屡禁不止，非木材产品过度采集，保护区内放牧破坏植被，林下种植草果破坏生物多样性，保护区成为交通要道，引发森林火灾和野生动物肇事[3]。潘大东等对哈巴雪山自然保护区与周边社区冲突分析可归纳为：保护区限制社区利用资源和社区居民盗伐盗采的冲突，保护区封闭禁牧和社区居民过渡放牧的冲突，保护区限制非生态化旅游的需求和社区居民被剥夺旅游创收机会的冲突[4]。

石首麋鹿保护区不可避免地与周边社区存在一定的冲突和矛盾问题。根据保护区工作人员多年观察发现，麋鹿保护区社区之间的冲突和矛盾主要表现在以下几个方面。

2.1 自然资源保护与资源利用的矛盾

保护区成立以来，周边的社区居民多有进入保护区核心区采摘荻笋野菜，挖菇，打鱼，盗猎，伤害麋鹿等现象。究其原因，主要是因为1991年保护区成立之前，此处长江故道洲滩已有部分被周边社区村民进行了开垦，种植庄稼；同时，加上靠山吃山靠水吃水的生活理念，当地社区居民取用故道湿地中的自然资源作为收入来源和日常生活物资消耗。成立了保护区后，因为保护麋鹿及其栖息地的需要，保护区禁止了当地社区居民进入核心区活动，但社区居民认为保护区所在地方的土地是他们的，他们有权进行采笋挖菇等活动。

2.2 缓冲区土地确权问题

保护区建立之初，国务院和省政府划定保护区面积为1567 hm2，2008年落实了保护区核心区土地面积1000 hm2，还有567 hm2的缓冲区土地权属至今未按要求落实。因此，保护区无法对缓冲区进行有效管理。目前，存在的问题主要是周边社区的集体和个人在缓冲区内高密度种植意杨树，部分地方被开垦成农田，导致缓冲区原本完整的生态系统被破坏。此外，当地农户在缓冲区散养的牛、马、羊等牲畜多达500多头，形成了潜在的疫病传染源，给麋鹿种群带来了极大的安全隐患。

2.3 野外麋鹿损农问题

近年来，随着我国野生动物保护措施的强化，人们保护野生动物意识的不断增强，野生动物的生存环境逐渐得到改善，然而，野生動物伤人、袭击家畜、损毁农作物的事件频繁发生。因1998年长江洪水而从保护区核心区扩散出去的野生麋鹿，主要聚集在石首境内江北小河口镇的杨波坦芦苇洲滩和江南东升镇马船村堤外江滩三合垸的芦苇洲滩中活动。每年长江汛期涨水，洲滩被淹；加上近几年在这两处洲滩进行的种植意杨林、挖掘鱼塘等一系列开发活动，使麋鹿的隐蔽和觅食困难增加，导致鹿群向附近农田中扩散，造成踩踏、啃食农作物，甚至受惊闯入农户房屋中，从而给附近村集体和农户带来一定的损失。每年两地的农户、村集体和镇政府均有因为不了解承担赔偿的主体，而向保护区管理处要求赔偿，由此加剧了周边社区与保护区的矛盾。但是必须指出的是，虽然野外的麋鹿已经脱离保护区的管护权限之外，但保护区管理处一直以来都是在接到报告的第一时间赶赴现场调查情况，积极做好受损农户的安抚工作，协助上报情况给有关部门。

3 保护区与社区利益冲突的解决思路探讨

3.1 成立社区共管委员会

长期以来，国内外自然保护区在解决与周边社区之间的矛盾时，主要依靠行政命令和法律法规等手段，但由于忽视了当地社区生存和发展的客观需要使保护区与社区的矛盾日益加剧。为了解决发展与保护之间的矛盾，世界上很多国家特别是发展中国家，如哥斯达黎加、坦桑尼亚、泰国等相继开展了社区共管的研究项目，进行了各种努力和尝试，积累了许多成功的经验 [5]。石首麋鹿保护区作为联合国开发计划署-全球环境基金（UNDP-GEF）规划型项目的子项目湖北省GEF湿地项目“加强湖北省湿地保护体系，保护生物多样性”的项目保护区之一，已于2015年9月同湖北省GEF湿地项目管理办公室签订“关于成立保护区社区共管委员会，并开展相关活动”的任务合同，时间从2015年9月至2019年2月。目前，保护区管理处已召开了多次社区共管会议，以后将在合同期内继续进行社区共管的相关活动，协调好保护区与当地社区的冲突和利益关系。

3.2 加强相关法律法规的宣传教育工作

关于在自然保护区采摘荻笋野菜，挖菇，打鱼，盗猎和野生动物致害等现象，国家层面上相关法律法规都作了原则上规定。如：《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；……” 第三十五条规定：“违反本条例规定，在自然保護区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上10000元以下的罚款。”《中华人民共和国野生动物保护法》第二十二条规定：“禁止出售、收购国家重点保护野生动物或者其产品。……” 第三十五条规定：“违反本法规定，出售、收购、运输、携带国家或者地方重点保护野生动物或者其产品的，由工商行政管理部门没收实物和违法所得，可以并处罚款。违反本法规定，出售、收购国家重点保护野生动物或者其产品，情节严重、构成投机倒把罪、走私罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。……”第十四条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”第二十九条规定：“有关地方政府应当采取措施，预防、控制野生动物所造成的危害，保障人畜安全和农业、林业生产。”中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第十条规定：“有关单位和个人对国家和地方重点保护野生动物可能造成的危害，应当采取防范措施。因保护国家和地方重点保护野生动物受到损失的，可以向当地人民政府野生动物行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定给予补偿。”因此，可结合社区共管活动，印制宣传小册，从保护区周边社区向外辐射，加强对上述法律法规的宣传教育工作。值得注意的是，2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议对《中华人民共和国野生动物保护法》（将于2017年1月1日起实施）进行了颁布实施以来最大幅度的修订。其中，对于猎捕、杀害、出售、购买野生动物及其制品进行了较为详细地规定，同样法律责任部分也进行较大程度地修订；而且，对于野生动物造成的伤害及补偿也进行了修订。在此不一一列举，可在进行宣传教育时详细指出。

3.3 解决野外麋鹿损农问题的思路

目前，我国在国家层面上有关野生动物致害补偿的专门性法律法规尚未建立，仅在《中华人民共和国野生动物保护法》和《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》做了原则性规定，有关规定如前文所述。值得指出的是，2017年1月1日起实施的新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》第十九条规定：“因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。有关地方人民政府采取预防、控制国家重点保护野生动物造成危害的措施以及实行补偿所需经费，由中央财政按照国家有关规定予以补助。”；而在地方层面上，在云南、陕西、吉林等三省率先出台了重点保护野生动物致害补偿办法之后，北京、西藏、青海、甘肃、安徽等多个省、自治区和直辖市也相继出台了明确的野生动物致害补偿办法。但湖北省尚未有有关野生动物致害补偿办法的专门性的法律法规出台。

根据这一现状，解决思路是：一方面，根据新修订《野生动物保护法》，建议以湖北省人民政府为主导，带动市级人民政府推行，在新修订的《野生动物法》实施之前，即开始着力加强推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。另一方面，由麋鹿保护区管理处协助各乡镇政府及有关部门，调查好野外麋鹿损农实际情况，做好损失记录，安抚好受损农户；再参照云南、陕西等省份的野生动物致害补偿办法，借鉴其有关补偿的操作程序，依据本地实际情况，核定补偿标准，从而形成一套解决方案，并通过市政府向省政府申请专项补偿资金。

3.4 开展生态旅游，以旅游带动周边社区经济发展

根据保护区管护人员长期以来的接触发现，麋鹿保护区周边社区村集体中的年轻人大部分在外地打工，而村子中多为留守儿童和中老年人。每年春季进入保护区采摘荻笋、野菜的也多为中老年妇女。当地留守的中老年人收入来源主要以种植水稻、棉花、油菜等农作物为主，收入水平相对较低，而随着近年来农业机械化的普及，又使得农闲时间增加。因此仅依靠宣传教育并不能杜绝村民进入保护区盗采、盗猎和捕捞等行为。通过开展生态旅游带动周边社区旅游产业来促进社区经济发展不失为一条可行的解决对策。

“生态旅游”这一术语，是由世界自然保护联盟（IUCN）于1983年首先提出。卢云亭、王建军2004年在总结前人研究的基础上，认为生态旅游是以生态学观点和可持续发展思想为指针，以自然生态环境和相关文化区域为场所，为体验、了解、认识、欣赏、研究自然和文化面开展的一种对环境负有真正保护责任的旅游活动，是专项自然旅游的一种形式 [6]。杨佳华等认为生态旅游资源是以生态美吸引游客前来进行生态旅游活动，为旅游业所利用，在保护的前提下，能够产生可持续的生态旅游综合效益的客体 [7]。因此保护区如果能够通过开展生态旅游，带动周边社区发展与旅游相关的土特产、纪念品、住宿饮食等产业，增加当地居民经济收入，则不失为一种解决保护区与社区间利益冲突的有效手段。

近十几年来，麋鹿保护区管理处通过完善基础设施、积极开展对外宣传，已经具备了开展生态旅游的基本条件。主要是：2005年建成了麋鹿博物馆；2008年修建了麋鹿心结广场；2015年完成了培训中心、监控中心等设施；多次与央视和湖北电视台等媒体拍摄了与麋鹿保护有关的影视剧短片和纪录片等等。为了充分利用好保护区的丰富的生态旅游资源，保护区将进一步明确定位、创新理念、挖掘内涵、突出特色，打好麋鹿牌，继续完善保护区生态旅游设施。

目前，在石首市政府、石首市天鹅洲经济开发区管理委员会的牵头下，麋鹿保护区管理处正在同湖北省鄂西生态文化旅游圈投资有限公司协商洽谈有关开展生态旅游的事宜。协商洽谈的内容将考虑分享部分利益给当地社区，以促进社区经济发展，达到一定程度地缓解保护区与周边社区的矛盾和冲突。

参考文献：

[1]苏 杨.改善中国自然保护区管理的对策[J].科技导报， 2004， 22（9）：31～34.

[2]王昌海，温亚利，胡崇德，等.中国自然保护区与周边社区协调发展研究进展[J].林业经济问题， 201030（6）：486～492.

[3]詹明萍.高黎贡山自然保护区与周边社区的冲突及其对策[J].林业调查规划，2006， 31（4）：68～71.

[4]潘大东，王平，杨帆等.哈巴雪山自然保护区与周边社区发展的冲突及对策[J].安徽农业科学， 2012， 40（8）：4667～4670.

[5]张金良，李焕芳，黄方国.社区共管——一种全新的保护区管理模式[J].生物多样性，2000， 8（3）：347～350.

[6]卢云亭，王建军.生态旅游学（第二版）[M].北京：科学出版社， 2004.

[7]杨佳华，明庆忠，钟林生，等.生态旅游[M].北京：高等教育出版社；施普林格出版社， 2001.