完善民主集中制 推进高校全面从严治党——兼论高校政治生态建设的原点

刘为国

（池州学院 管理与法学院，安徽 池州 247000）

我国社会发展进入了新时代，社会主要矛盾转化，党要领导人民完成新的使命，就必须坚持全面从严治党。党的十九大报告清晰地指明：“坚持民主集中制，严肃党内政治生活，严明党的纪律，强化党内监督，发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态”。

近些年来，我国高等教育办学规模的扩大、办学形式、办学层次多样化以及新校区建设的展开，高校领域也出现了一系列不和谐的现象。高校内部的权力运行与监督机制发生偏移，政治生态失衡失序，权力人格化，次生组织、小团体流行，风气不正。当前，在全面推进从严治党的大形势下，高校推进反腐倡廉建设，重塑政治生态，关键是要思考如何从完善高校党政生活中的民主集中制着手，以此为原则，为核心，系统展开各方面工作，努力构建公开、公平、公正、和谐的高校权力运行机制，建设真正具有高水平治理体系的现代大学。

1 民主集中制的内涵解析

完整的民主集中制概念是早期的俄国社会民主工党第一次提出来的，在中国共产党领导的革命战争与和平建设的实践中得以发展，在三十多年的改革开放实践中不断走向成熟，形成了一整套理论和工作方法。民主与集中一直是无产阶级政党重要的基本的活动准则。民主是群众的活动参与和意志表达，它是集中的基础，只有充分发扬民主，才有可能达到正确的集中；集中是民主的目标和方向，只有实行高度集中，才能概括民意，才能实现真正的民主。只有民主与集中有机地结合，才能形成透明、高效的权力运行机制。

党的十九大对中国共产党党章进行了重新修订，总纲部分明确指出：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党生活中的运用。必须充分发扬党内民主，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。必须实行正确的集中，保证全党行动的一致，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行”。新党章清楚地指出民主集中制是无产阶级政党的根本组织原则和根本组织制度，是科学指导党内政治生活、处理党内关系的基本准则和具体制度，是中国特色的马列主义关于无产阶级政党建设理论的一个重要的组成部分。

民主集中制作为我国党和国家的根本组织制度和领导制度，深刻影响着我们国家社会政治和民主生活。它以少数服从多数为核心，实行集体领导与个人分工负责相结合的制度，既可以实行领导集体内部相互制约，又可以增强领导者个人的责任感，从而确保权力运行透明、高效。

我国高校政治生活中一直坚持并贯彻着民主集中制。根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和《高等教育法》第39条和第41条的相关规定，高校党委与校长具有各自的职权范围，学校领导机制上实行的是党委领导下的校长负责制，即党委对高校工作实行统一领导，一切关系到学校运行和发展的重大事项由学校党政领导班子集体讨论决定。高校党政领导班子正是遵循着“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的领导方针，不断完善议事规则、规范决策程序，逐步建章立制，保障学校领导与管理权力的运行民主、科学、规范。

2 当前高校要进一步强化民主集中制

民主集中制是我国高校过去几十年的稳键发展的重要保证，也是高校政治生活，特别是党建的一大特色。然而，随着市场经济的深化、社会生活的分化和高校跨跃式大发展，高校内部民主政治生活的规范性越来越淡，不可避免地给高校坚持和完善民主集中制带来了观念上的冲击和执行上的重重困难。坚持民主集中制是当下高校治理体系建设，特别是全面从严治党、净化政治生态的重要着力点。

2.1 社会民主化大趋势使然

我国目前正在从人治社会向法治社会转变，一切行业或组织的领导与管理方式也在从传统的经验型向现代的科学型转变。这是社会民主化的大趋势，是文明、民主、正义的要求和发展方向。在改革开放过程中，相对封闭的高校不断深入地融进社会生活的大潮流中，也不可避免地感受到这种社会进步。过去，高校党政生活中客观存在着两方面的突出问题，即民主不实和集中不当，高层决策和基层民主出现断裂。结果，普通党员的参与权、监督权、救济权得不到实现，积极性不高，而领导决策受拥护程度低，执行不力，如今，在社会民主化大潮的激荡下，这些关系都应当趁此机遇重新厘清，重建高校党内民主、净化政治生态。

2.2 高校发展新情况挑战

改革开放以后，高校迎来新的发展机遇，同时也面临着融入社会带来的新挑战。一方面，教育行政主管部门简政放权，高校开始拥有了更多、更大的自主权，在更大的空间里有了更大的发展自由，可以更好地塑造自己个性和特色。正是在这一背景下，院校合并、高校扩招、职称评审权下放、新建扩建校区、拓宽学科领域、提升办学层次等各方面工作全面铺开，各高校都显现一片繁荣昌盛的景象。而另一方面，高校本来在社会中具有较高的美誉度，社会多数人对高校腐败缺乏警惕性。高校自主权扩张后，制约与监督机制不完善，不能及时跟进到位，高校中的权力异化便有了可能。与此同时，高校扩张后，原有的管理工作面拉宽，线拉长，管理资源稀释，制度缺陷、执行力不强、监督不到位，权力运行偏离正常轨道，家长制作风、团团伙伙、潜规则大行其道，民主泛化，集中异化。

2.3 高校全面从严治党的出发点

高校本是科学研究与文化教育的阵地，是技术与艺术的舞台。然而，高校也无法隔绝社会生活，催生腐败的各种因素也会侵入校园，社会上的各种潜规则也会渗入校园，再加上高校自身种种的制度缺陷和精神迷失，腐败便日益滋生。特别是近些年以来，腐败已经成了高校挥之不去的阴霾。如果任凭腐败犯罪现象在高校滋生蔓延，它必将断送中国特色高等教育的美好前程。必将危及我国的科教兴国战略和人才强国战略，必将损害中国特色社会主义事业。

对于高校而言，坚持和完善党的民主集中制正是规范权力运行，遏制和消除高校内部腐败现象的关键措施。如前所述，近些年来，高校内部权力变异、腐败滋生，并呈漫延趋势，最主要的原因就是高校基层民主不够、不实，高层无视基层民主状况，集中失真，甚至严重不当，决策的准度、执行的力度都不尽人意。若进一步探究，归结到制度层面就是民主集中制在有些高校诸多方面都没有得到严格地贯彻执行，权力经常游离在制约和监督之外。因此，要预防和消除高校领域存在的各种消极腐败现象，就应当进一步坚持和完善民主集中制，加强对高校各级党政组织及其权力运行的制约和监督，大力发扬基层民主，从根本上和源头上预防和消除高校领域的腐败现象。

近几年来，随着高校领域全面从严治党和惩治与反腐倡廉建设的大力开展，特别是在上级党委巡视后，各高校党委在加强和改进高校党建工作中，开始切实注重发扬民主、科学集中，把坚持和完善民主集中制作为当前党建重大问题来抓，作为净化政治生态的立足点来抓，理顺体制，优化权力运行机制，规范执行与监督，激浊扬清，高校形象和声誉回稳向好发展。

3 推进高校民主集中制建设

3.1 更新权力观念

任何一种管理的过程本质上都是一项权力的运行过程，高校也不例外。过去，我们的国家机关和公共组织中，权力是在人治的氛围下运行。权力运行的质量和效果主要取决于当权者的政治忠诚、思想觉悟和道德自律，靠他们不断地内省来提升自己的德行以保持权力本色。但是，一旦他们精神意志松懈，很容易出现职权无为，乃至消极腐败。

高校是文明文化的家园，是自由民主的阵地，是传播思想真理的前哨。因此，高校必须发挥自身特色，通过学术研讨和理论倡导，转变“官本位”的价值观念，各级领导干部运用手中权力真正体现“权为民所用”的服务本位的价值理念。只有权力被纳入制度规则中，并自觉接受外在监督，民主既能广纳民意，又能正确导向，决策权才可能真正进入正常的运行轨道，民主和集中才可能真正实现对立统一。

3.2 加强党性学习

高校教学、科研、管理、产业等工作任务纷繁复杂，思想政治教育难免有不同程度的松懈，权力的变异与当权者的思想觉悟的“滑坡”紧密相关。所以，高校全面从严治党的一项基础教育在于更新观念，当权者的权力观、政绩观要契合人民利益的需要，个人不能凌驾于党组之上，不能以个人权威替代组织审议和决策，否则民主集中制可能流于形式。

当前，全国都在大力学习党的十九大会议精神，各行业都在深化反腐倡廉宣传教育，高校也应趁势而动，充分发挥教育的基础性作用和先导性作用。因此，高等教育行政主管部门和各级高校党政领导机构对反腐倡廉的学习、教育、宣传工作必须统一认识、统一领导、齐抓共管、层层落实，务求实效。其中，突出以党员领导干部和决策部门为重点对象，丰富反腐倡廉教育内容。改进宣传教育方式，如体验式教育，媒体教育，警示教育等，完善干部、党员的继续教育、部门轮训等形式，形成学习、宣传、教育的整体合力，进一步提高干部、党员的党性觉悟。在审议、决策、执行、监督各环节，无论民主还是集中，都能真正着眼大局，为人民服务，政治生态良性发展。

3.3 健全议事决策制度

遵规守制，抵御诱惑，消除腐败，关键在人，在于人的内在品性和素质。但这种人治社会的经验又不是可以完全依赖的，最为可靠的还是制度。党的“十八大”以来，中央关于惩治和预防腐败的一系列方针、政策、指示都表明，我国惩治和预防腐败建设开始进入新的发展态势，即从以事后、防御、权力反腐为主转向以事前、主动、制度反腐为主。也就是说，制度建设是当前反腐倡廉建设的基础性工作，也是核心工作。

邓小平同志曾说过：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做事，甚至会走向反面”。江泽民同志也曾经指出，党内反腐败要重视和加强民主集中制建设，根本措施就是加强制度建设。即通过一整套行之有效的议事、决策、执行等制度实现制度管人、制度管权，实现决策科学、执行顺畅、监督有力的目标。

现在，高校要按照结构严密、程序合理、制约有力的原则，努力建立健全科学的权力运行机制和程序规则。一是建立健全民主议事机构，如高校职工代表大会、党员代表大会、校党委会、校长办公会、党政联席会等，以民主集中制原则明确其相应的职权职责、议事规则、决策程序、纪律要求等，避免权力过于集中，防范个别领导大权独揽搞家长制作风，保证高层在议事决策过程中的民主性和科学性；二是发展党内民主，尊重和保障高校普通党员的民主权利，如知情权、参与权、表决权、监督权、救济权等，建立和健全学校党内情况通报制度、重大决策征询制度和民主意见备案制度，必要时，党政领导要接访、走访、暗访，摸清情况，保障民情民意上下畅达；三是健全校党委的集体领导制度，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，进一步贯彻党委领导下的校长负责制，规范领导与决策程序。以严密的制度之网抑制独断随意，阻隔权力变异，力求议事与决策缜密周到，居高思远。

3.4 整治干部队伍

坚持和完善民主集中制，预防和消除高校腐败现象的各项措施最终都要落实到人的身上，尤其是党员和干部身上。因此，各高校要加快建立健全干部管理和人事制度，最重要的是要加强高校党政领导班子建设，努力提高领导班子成员管理学校的能力和水平，树立领导班子成员了解民意、尊重民主、求真务实、公正廉洁的形象和作风。

为此，高校一要改进干部选拔和任用制度，以公开、公平、公正的态度选聘、竞聘或招聘干部，把始终政治坚定、敢于担当，有思想有作为的人才推到领导岗位。二要重视干部队伍的能力培训，上级党的组织对于新任干部不能只管“入门”培训，而要重视他们的“再教育”，提高他们的调研、协调、决策、执行、监督等方面的能力，以民主、现代、科学的执政理念驾驭职权。三要配齐纪检监察干部队伍，解决高校执行和监督民主集中制上的“软肋”，保障民主集中制的贯彻和通行。四要改革干部队伍的考核制度，注重查看工作业绩，奖罚有力、升降有据。要建立校内干部相应的轮换、转换制度，必要时，对于无功无过、职权无为的人，要敢于劝退或辞退。五要规范干部决策监督和责任追究制度，提高此类制度的可操作性。否则，民主与集中没有强制力作为后盾，始终摆脱不了私欲对于权力的窥伺，最终形同虚设。

3.5 推进校务公开

大部分高校都已实现了内部办公自动化和信息管理电子化，关于学校及其活动的常规信息基本上都能从校园网上查阅。有的高校还专门在校园网上设置“电子政务”等校务信息公开专栏，为校内师生和校外用户提供更加便捷的查询服务。但是不容置疑的是目前众多高校校务信息公开的范围和力度都明显不够。尤其是，有些信息的公开实际上只是行为结果的公开，其背后的权力运行规则及其状况却无人知晓，难消群众猜疑，难获群众理解和支持。

布兰代斯有句名言：“阳光是最好的防腐剂”。当前，各高校应在反腐倡廉的大形势下，及早制定校务信息公开制度和实施细则，充分利用现代信息技术和多种形式的媒体渠道公开校务活动，将基建、采购、人事、招生、科研、财务等方面的政策规则和活动情况进行公示，尊重教职员工的参与权、监督权，这样做既发扬了高校基层民主，又实现校务活动的过程监督。它有利于促进高校各级党政领导班子改进工作方式，有利于促进领导干部在公务活动中民主、务实、公开、透明，科学集中决策，保证了决策的执行力。

另外，高校还有必要建立相应的听证制度。高校应将涉及师生重要利益的规范性文件的制定、“三重一大”事项和涉及师生行为的处理、处分的决定等，规定为依职责或经申请举行听证。这既有利于完善校务活动的纵向监督体系，也形成民主集中制的外在救济。

3.6 完善纪检监督

阿克顿勋爵说过，“权力容易产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败”。高校腐败现象的背后，实质也是“权力腐败”。这实际上也是在警示我们，“徒法不足以自行”，坚持和完善民主集中制绝不可忽略作为规范和约束的纪检监督环节。高校要认真落实中纪委、教育部、监察部联合下发的《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》，强化对高校权力运行的监督，包括决策程序监察、实施过程监控、结果公开监督和过错责任追究监管等方面进行全方位、全程式的监督。

总之，在当前新形势下，高校要民主集中制融入到全面从严治党中，带入到高校治理体系中，真正把审议、决策、执行、监督、考核等各项权力的运行机制规范起来，以切实可靠的行动落实民主集中制的精神内涵，净化校园政治生态，培育公开、透明、民主、开放的校园软环境，真正建立起风清气正的“阳光校园”。

[1]习近平.中国共产党第十九次全国代表大会报告[EB/OL].(2017-10-28)http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613 660.html.

[2]中国共产党章程（2017年版）[EB/OL].(2017-10-29)http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1029/c64094-29614515.html.

[3]邓小平.邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.

[4]江泽民.江泽民文选：第三卷[M].北京：人民出版社，2006.