警惕PPP项目实施“形式化”——打造“形似且神似”的标杆项目

陆桂营 陈琴琴

警惕PPP项目实施“形式化”
——打造“形似且神似”的标杆项目

陆桂营 陈琴琴

自2014年财政部推广PPP模式以来，政策制度不断完善，PPP项目落地数量持续增加。但是，由于我国运用PPP模式的时间不长，理论掌握与实践能力还存在一定差距，特别是具体项目实施、监管能力不足，因此容易造成表面上“照章办事”，实际上却隐藏着较大风险。本文在总结当前我国PPP项目实施现状的基础上，分析项目操作程序上的主要风险点，进而提出合理建议，以期推动项目真正规范实施。

PPP项目 形式化 风险点

自PPP模式推广运用以来，财政部按照“组建一个工作机制、设立一个专门机构、搭建一个制度框架、推出一批示范项目”的“四个一”目标稳步推进各项工作，特别是为保证PPP项目规范运作，在制度设计、政策制定上持续发力。从2014年财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）和《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）等文件开始，到最近新出台《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号），从项目操作层面对PPP项目进行细化管理，有效保证了PPP项目规范实施。但同时，各地在项目实施过程中仍存在理念把握不准确、走偏走样的情况。因此，通过对PPP项目实施关键环节存在的风险进行研究并提出对策建议，促进项目规范实施是有必要的。

一、全国项目基本情况

从全国范围来看，根据财政部建立的政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计，截至2016年9月末，全国入库项目10471个，总投资金额12.46万亿元，其中执行阶段项目946个，总投资额已达1.56万亿元；按项目数量计算落地率为9.03%。财政部两批示范项目232个，总投资金额7866.3亿元，其中执行阶段项目128个，总投资金额3456亿元，按项目数量计算落地率为55.17%①相关数据根据财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台项目库季报第1期》、《全国PPP综合信息平台项目库季报第3期》等材料整理（http：//www.cpppc.org：8082/efmisweb/ppp/seasonReport/toPPPReportList.do）。。

1.整体推进提速。从入库项目数量和落地率情况来看，都呈稳步提升趋势。入库项目数量较1月末增加3474个，增长率达49.65%；入库项目投资额较1月末增加4.33万亿元，增长率达53.26%；财政部示范项目较1月末落地率提高了26.72个百分点。

2.中西部地区参与热情高。从地域分布来看，1月末入库项目投资金额前五的地区分别是山东、贵州、云南、河南和四川，投资金额达4.19万亿元，占比达51.58%；9月末入库项目投资金额前五的地区分别是贵州、山东、云南、河南和四川，投资金额达5.35万亿元，占比达42.99%。中西部地区申报PPP项目热情持续高涨，除了排名前五的地区总体保持不变外，内蒙古、甘肃项目投资金额较1月末分别增加了3523亿元和2362亿元；而上海、天津合计项目投资金额仅164亿元，广东入库项目投资金额甚至还减少了588亿元，仅2078亿元。

3.政府付费或补贴类项目比重偏高。9月末入库项目中使用者付费、缺口补助和政府付费类投资金额分别为4.3万亿元、5.1万亿元和3万亿元，占比分别为35%、41%和24%，对比1月末各类付费方式占比42.3%、35.8%和21.9%来看，使用者付费项目减少7.3个百分点，政府付费和政府补贴的项目占比达65%，且比重逐渐提高。

4.基础设施类项目居多。9月末入库项目中，市政工程、交通运输和片区开发项目投资金额分别为3.71万亿元、3.42万亿元和1.35万亿元，占项目总投资金额的68.06%，且较1月末占比63.88%，增加4.18个百分点。由于当前市政工程、交通运输和片区开发项目多为不收费项目，且集中于中西部地区收费项目收益性一般或较差，造成政府付费或补贴类项目比重偏高。

二、存在的主要风险点

从项目情况可以看出，欠发达地区由于发展需要，对基础设施投资需求大，在融资平台受限，土地财政不可持续的背景下，面临融资需求大的问题，推动实施PPP项目存在内生动力。但由于项目所在地市场承载能力有限，通过市场化运作来实现PPP项目收益平衡十分困难，采用政府付费或缺口补贴方式又将很快超过财政部规定的PPP项目年度支出不超过一般公共预算支出比例10%的上限，而无法实施。在内外交困的形势下，尤其要警惕PPP项目形式化，避免项目实施过程流于形式，以PPP模式试点之名规避政策规定，行项目融资之实。

（一）项目识别环节，难出好项目

一是社会资本发起PPP项目方式操作难度大。现阶段市政公用设施规划的前瞻性和透明度仍有待加强，社会资本对项目的建议权不足，通过向主管部门提交项目建议书的方式，不确定因素多、流程长，且前期论证成本无明确补偿机制，积极性不高。

二是政府发起PPP项目方式推出好项目少。政府没有约束机制，价格调整灵活、市场化程度高、需求稳定，通过使用者付费的优质项目，往往由地方国有企业承接。推进难度大、收益较差的项目才采用PPP模式，对社会资本吸引力不足。易形成好项目出不来，社会资本又进不去的局面。

（二）“两论”论证环节，操作难度大

一是财政承受能力论证看似操作相对易行，但真正关键在于如何严格控制年度10%的支出上限。对于财政支出主要保运转的市县，推出高达数十亿的甚至上百亿元的项目，且项目收益性不足，如果项目落地，仅按十年期偿还本金，都将大幅超过支出上限，又将给政府违约埋下隐患。

二是物有所值评价难度大。“物有所值”是实施PPP的核心，评估方案是否体现物有所值原则，是否真正提高效率，降低成本，是否比采用其他模式更具有经济性，是项目实施PPP的前提。当前，根据《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）规定，PPP项目以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定性评价采用的“生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性”等六项基本评价指标体系与项目物有所值判断结论关联度不够明确，项目比较容易通过定性评价，且评分标准不够细化，评价结果受主观影响因素较大，不同专家评价结论可能不同，易流于形式。而定量评价首先历史数据缺乏，且由于方案差异、物价变化、技术更新等因素，可比性受到影响；其次，虽然可以借助第三方专业机构和专家力量，但政府部门特别是基层单位对第三方专业能力评估和中立性评价能力也不足，对其评价结果无法作出专业判断，也容易造成“灯下黑”。第三，评价跨度期间长，涉及折现率、收益率、风险因素等潜在变量较多，测算结果准确性可能产生较大偏差。如北京地铁4号线在客流预测时，花费巨资聘请国际著名机构MVA公司进行评估，预测结果为，初期（2010年）58.8万人次/工作日，近期（2015年）81.8万人次/工作日，远期（2034年）88.4万人次/工作日，而实际上4号线开通三周年时（2012年9月），日均客流量就高达98.1万人次，预测结果与实际值大幅偏差。

（三）项目采购环节，关卡盲点较多

一是准入门槛设置不明确。资格预审环节社会资本准入条件设置无明确标准，实施机构主观随意性较大、指向性强，易成为限制民营资本进入的“隐形门”。以PPP水务项目为例，某市水务PPP项目，供水规模6万吨/日（含污水处理规模7万吨/日），投资总额约2.35亿元，水务标段要求投资人合计总量不低于15万立方米/日的水务项目业绩，总资产不低于人民币7亿元，资产不低于人民币4亿元，不低于人民币3000万元的存款证明；而某市水务PPP项目，投资额约2.21亿元（包含污水处理和供水项目），污水处理总规模8.5万立方米/日，近期规模为3.5万立方米/日，要求投资人年末公司总资产不少于20亿元，净资产不少于10亿人民币，资产负债率不高于70%，银行信用等级在A级及以上，拥有不少于1.44亿元人民币的自有资金，近三年中国境内投资运营的污水处理厂累计规模不低于15万立方米/日；其中至少应有一个单项规模不小于5万立方米/日。两个规模内容相近的水务项目，要求社会资本的条件却大相径庭，看似合规的程序背后，人为过滤社会资本的可能性却不小。过度提高准入条件也往往成为PPP项目“国进民退”的一个原因。

二是采购程序待完善。为适应PPP模式项目采购过程，合同内容复杂，不能简单采用投标方式进行价格比较，而设计了竞争性磋商采购方式。而竞争性磋商方式面临多轮、多家社会资本筛选、磋商和评判等工作，专业性强、工作量大、时间长。同时，相关评审专家选择来源少、难度大，基层实际操作过程存在与物有所值定量评价相同的政策、技术风险，运用不当也存在竞争不充分、采购成本更高且合法化问题等隐性风险。

（四）合同设计环节，核心内容弱化

一是收益调整机制弱化甚至缺失。建立合理收益调整机制，使社会资本“盈利不暴利”，可以说是PPP合同的核心之一。但不少项目政府方出于融资目的，以项目落地为目的，往往简单处理。完全由财政承诺分年度给予补贴回购，缺少全生命周期合作运营，本质上是名股实债，是“加长版”的BT模式。

二是绩效考评机制弱化甚至缺失。不少项目在合同签订过程中只注重基建成本，不重视后期运营支出；只关注明确固定运营支出，而忽视将运营支出与运营质量挂钩，甚至没有绩效考评的内容。而真正的PPP项目回报机制不是简单的“分期回购”、“投资成本+利润”，而是将项目建设和合作运营期成本，通过量化项目绩效考核，明确政府和社会资本的权利义务，合理分配项目风险，提高效率、降低成本，提升公共服务水平。节约了建设成本，增加了运营支出；或者节约了运营支出，降低了公共服务水平，这都不符合PPP项目要求。

（五）项目信息公开环节，公而不开

任何完美的制度都无法完全实现内部自我监督，还需要充分发挥外部监督作用。PPP项目以提供公共产品和服务为目的，除了政府加强日常监管外，更是需要社会公众参与到PPP项目运营监督、绩效考评等环节，让项目在阳光下运行，让公众充分参与，才能保证项目持续高效运行。日前，财政部印发了《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法（征求意见稿）》，拟对PPP项目信息公开工作进行规范，这的确有利于相关工作开展。但在推进项目信息公开的同时，要注意统一明确标准、减少特殊事项，避免公开但不透明、不完整的情况；还要注意提升公开信息的友好度，降低信息的专业性，提高公众对信息的可读性，避免公开却不理解的情况。真正让项目信息充分公开，让公众充分知情，才能进行有效监督，发挥信息公开的作用。

（六）项目管理环节，能力投入不足

一是仍偏重于追求项目落地。国外公共服务和基础设施相对较为完善，PPP作为传统模式的一种补充，仅在确认实现物有所值的情况下实施，在公共投资中的比例最高也不超过20%，一般为10%-15%，并且较少对PPP项目落地率、落地时间进行考核，项目条件成熟就推进，不成熟则不实施。伦敦地铁PPP方案实施前曾经过4～5年的社会大讨论，而当前财政部示范项目平均落地时间为13.5个月，但各界对PPP项目落地慢的声音还不绝于耳。加快项目落地的目的是好的，但如果前期不充分准备论证，就签订长达几十年的合约，将会给未来留下风险隐患。

二是过程监管不足。监管意识不足，当前各级政府的重点还是在于进入审核环节，对于监管作用的重要认识还未完全到位。除了前期充分谈判，完备合同条款，更重要的还在于后期密切监管，落实相关内容；监管投入不足，专业人员技术力量也较为薄弱，没有充足人员对项目进行“全过程、全方位”监管，容易导致监管“盲区”的产生；监管延续性不足，PPP项目运营期长达二三十年，容易由于人员轮换，导致监督标准不一、强度不一和监督要求更新不及时等问题。

三、对策建议

（一）提升认识

实施PPP项目的目的是，将本由政府承担的，提升公共服务和产品的供给效率和质量的部分职能，交由社会资本来承担，有利于缓解政府融资压力，有助于建立现代财政制度，更是深化改革推动政府职能转变的体制机制变革。政府要开放思想，敢于和社会资本打交道，遵循市场规律办事；要转变思想，善于以资源换资金、换效率，带动盘活存量资产，提升整体效益。行动上要让，适当让利给社会资本，舍得打破旧方式，拿出好项目，用“干货”吸引优势社会资本，形成多元化、可持续的资金投入机制；工作上要实，建立配套工作机制，加强工作部署，来推动项目实施。同时，也要优化对地方政府的考评机制。不单纯关注短期GDP增长，重视长期公共服务质量和效率的提升，才能与PPP模式由传统补建设转为补运营的“全生命周期”理念相契合，也才能避免将PPP简单理解成融资手段的误区。

（二）落实“强制”约束

日前，财政部出台了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），对公共服务领域采用PPP模式进行“两个强制”，即在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。通过两个“强制”的实施，建立以制度为基础的长效机制，改变单纯依靠提高主观认识的困境，促使掌握PPP项目实施主导权的各级政府，不能再把好项目当作“自留地”，要多推好项目，采用“肥瘦搭配”等方式进行项目组合，吸引社会资本，提高项目成熟度。目前主要在垃圾处理、污水处理领域实行，并通过项目实践经验的积累，向其他领域扩展。

（三）加快建立PPP法律政策制度体系

PPP项目合作期长，将面对数任政府和监管人员的变换，仅依靠政策文件来规范推动PPP项目实施，社会资本利益无法得到有效保障，并且各部门相关政策文件还未完全成体系，且相互间存在不少差异，甚至冲突，不利于PPP项目实施。应该加快推动PPP法的出台，以法律的形式，保证PPP项目的规范化、法制化运营，给社会资本投资吃“定心丸”。要按照法治国家、法治政府、法治社会的建设要求，培育契约精神，构建PPP伙伴关系，并以PPP法为核心，建立“PPP法+《政府采购法》、《公司法》、《合同法》、《会计法》、税法等相关法律+政策制度+合同范本、操作指南等指引”，“1+X”多层次、多领域的法律政策制度体系，推动项目规范实施。

（四）推动“全生命周期”监管

有比喻说“PPP是一段婚姻，而不是一场婚礼”，谈判“恋爱”过程中要不搞“家长制”，实行“包办婚姻”，让市场在资源配置中起决定性作用。特别在采购谈判、合同签订环节要把好关，要充分公开竞争，避免“抽屉协议”、“一页合同”等情况，探索引入项目重大责任终身追责制度，对项目实施过程未尽职尽责的要追责，避免造成泉州刺桐大桥纠纷、长春汇津污水处理厂高价回购等问题。同时，让双方能在未来几十年的合作中守约履约，更需要政府做好绩效评价，履行监管职责。政府部门要以职能转变为出发点，改变原有“重审批，轻监管”的方式，从项目实施之初到项目最后移交，加大过程监管投入力度，还要改变现行政府考评体系，提高政府相关监管职责要求和考核比重，真正推行与PPP项目相匹配的“全生命周期”监管工作。

PPP模式是事关未来几十年的大事，在政策制定上要从高处着眼，避免制度缺陷，防止过度实施甚至滥用；在项目推动上要从细处着手，把好合同条款的一句一字，合理分配收益、分担风险，杜绝形式化。同时，用改革的耐心、决心和恒心，给PPP模式多一些时间和空间，相信未来我们收获的不仅仅是PPP项目落地之果，更是PPP长效机制运作、政府职能转变之红利。

［1］杜盼盼，韩陈林，林晓言.北京地铁4号线与伦敦地铁PPP项目案例分析［J］.都市快轨交通，2016年第5期.

［2］闫丽琼，吴冬雯，徐铭蔚.加强对PPP项目政策引导的几点建议［J］.中国财政，2016年第8期.

［3］陆桂营.新形势下推广运用PPP模式的建议［J］.财政科学，2016年第8期.

［4］李显冬，李彬彬.试论我国PPP法律系统规范的构建［J］.财政科学，2016年第1期.

作者单位：福建省财政厅福建省商业集团有限责任公司

（责任编辑：李利华）

Alert on the Formalization of PPP Project Implementation——To make Benchmarking Projects in Name and in Fact

Lu Guiying Chen Qinqin

Since 2014,Chinese Ministry of Financehas pushedthe PPP model,the policy system has been continuously improved,and the number of PPP projects continued to increase.However,because the use of PPP mode in China is still not a long time,there are still many problems on the theoretical knowledge and practice, especially the operation ability and supervision ability is insufficient.Superficially the program is standardized, but actually it hides a great risk.Based on the conclusion of the current situation of China’s PPP project and analysis on the main risk points in the procedure,this paper puts forward reasonable suggestions to promote the implementation of the PPP project.

PPP Project;Formalization;Risk Point

F810.2

A

2096-1391（2017）01-0153-06