2017年中国财政政策选择与财税改革展望

杨志勇

2017年中国财政政策选择与财税改革展望

杨志勇

2017年，面对更加复杂和扑朔迷离的国内外经济环境，中国财政政策选择的大方向比较明确，那就是继续实施积极的财政政策。如何让持续多年的积极财政政策更加有效，将是一个难题。全面深化改革已经进入深水区，财税改革在原有的基础之上还要进一步加快。考虑到后续的每一步改革都会面临前所未有的困难，财税改革战略选择仍然至关重要。文章讨论2017年有望取得进展的财税改革，并对个人所得税制改革、政府间财政关系改革等的困难作了剖析。

财政政策 财税改革 改革战略

2017年，面对的国内外经济环境变得更加复杂，世界经济形势更加扑朔迷离，中国财政政策选择的大方向相对比较容易明确。积极财政政策的实施理所应当。但是，如何让持续多年的积极财政政策更加有效，并不容易做到。中共十八届三中全会提出的全面深化改革已经进入深水区，财税改革在原有的基础之上还要进一步加快。未来财税改革的每一步都可能面临前所未有的困难，改革难度不可低估。改革仍然需要按照先易后难的战略进行，并注意系统性和协调性。要特别重视方案设计并充分考虑改革方案可能的后果，以保证财税改革在平稳的状态下进行。

一、国内外复杂的经济环境

2016年12月14日，美联储决定加息，但这并不意味着美国经济乃至世界经济已经进入稳步复苏的状态。更合理的理解应该是美联储对经济增长指标的阶段性改善所作出的回应。未来如何，仍有诸多不确定性。就美国国内而言，特别是，商人思维的新政治人物——唐纳德·特朗普总统的上台，将可能打出一系列在商人看来很正常但在国际政治界显得不可理喻的牌。政治牌的经济打法和经济牌的政治打法可能让这个世界充满了更多不确定性。对中国而言，美国所采取的制造业回归政策或许会对中国产生一定影响。特朗普不支持TPP（《跨太平洋伙伴关系协定》）看似对中国有利，但事情不会这么简单，美国的贸易保护主义或由此抬头，对中国也可能带来不利的影响。

经济全球化的特点之一是世界经济的相互依赖性越来越高，各大经济体之间的相互影响不可避免，即使作为世界第一大经济体的美国也很难独善其身。2017年欧洲经济同样面临诸多困难。英国脱欧的各种影响将继续发酵；少数欧盟成员国与欧盟的关系会有什么变化也需拭目以待；人口老龄化的影响在很长时间内都不会逝去；结构性改革也面临许多问题。欧元区建立留下一系列问题，货币政策虽然统一，但区域经济差距让货币政策在不同地区的适应性可能打了折扣。而且，财政政策的不统一，让欧盟宏观经济调控的步调甚至都很难完全一致。欧洲经济能维持稳定，也不容易。

亚太地区经济状况暂时也看不到太多的亮点。日本经济在经历了20余年的低迷之后，仍然没有回到稳定增长的轨道上来。近几年，日本政府所采取的扩张经济政策，也未见经济好转。经济本来最有活力的东亚地区各经济体，或因内部政治，或因国际金融危机，总之都未有强有力的经济强劲反弹的预期。

综上所述，改革开放以来对中国经济增长拉动较大的国际因素作用正在下降，希冀通过世界经济的强劲反弹来促进中国经济的稳定增长几乎不太可能。在这样的背景下，纵然有再多的困难，中国也必须立足国情，释放各种经济活力，更多地依靠自身的力量，保持经济的稳定增长。

2016年前三季度，中国经济增长率保持了6.7%的水平。2016年全年的经济增长率也将在6.7%左右徘徊。2017年，中国经济将“稳中求进”，经济增长率可能维持在6.5%左右①有一种观点认为，6.5%的经济增长率不重要，经济增长目标的确定不需要保“6.5%”。这种观点有一定道理，经济增长率的多少更多是经济潜在增长率释放的结果。如果潜在增长率下降，那么完成这一目标就有困难。就现实而言，中国经济潜在增长率至少在8%的水平上。仅此，本来可以实现的目标，就没有必要贸然放弃。。保持一定的经济增长速度，让经济更“稳”，是必要的。中国无法承受经济大幅下行而带来的各种社会震荡。中国更需要的是平稳增长，需要的是可持续的中高速增长。但是，要实现这样的经济增长目标，也不是那么容易做到的。2016年，民间投资增长较为缓慢②2016年1-11月份，民间固定资产投资331067亿元，同比名义增长3.1%，增速比1-10月份提高0.2个百分点。民间固定资产投资占全国固定资产投资（不含农户）的比重为61.5%，与1-10月份持平，比上年同期降低3.1个百分点。（参见国家统计局网站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201612/t20161213_1440894.html），反映市场活力的不足。2017年，市场力量能否持续增强，仍然是摆在决策者面前的难题。

二、更加灵活有效的积极财政政策

国内外复杂的经济环境决定了中国在2017年只能继续选择积极的财政政策。以财政赤字扩大为中心的积极财政政策仍需发力增效，要让积极财政政策更加灵活更加有效。这是基于当前国内外经济形势所作出的判断③货币政策的作用仍然不能淡化。即使是稳健的货币政策，实际上也在稳增长中发挥作用。中国货币政策的空间是实行负利率政策国家所难以想象的。无论在利率，还是在存款准备金率的调整上，中国都有空间。但是，情况的复杂性可能导致一些本来可以用的政策工具未来动用。例如，利率政策与汇率政策就需要进行有效协调。限于主题，本文仅涉及财政政策。。

（一）财政收入增长压力较大

2017年，经济面对财政收入增长的支撑作用可能极为有限。6.5%左右的经济增速预期意味着较大的财政收入增长压力。

2016年1-11月累计，全国一般公共预算收入148250亿元，同比增长5.7%，仅为年初预算的94.3%。1-11月份累计，全国一般公共预算收入中的税收收入122326亿元，同比增长6%；非税收入25924亿元，同比增长4.5%。但是，11月份的财政收入数据表明，财政收入形势已极为严峻。11月份，全国一般公共预算收入同比增长仅3.1%，无论中央还是地方增长都处于较低的水平，前者同口径增长4%，后者同口径仅增长2.3%，同比下降1.4%。更值得警惕的是，11月份，全国一般公共预算收入中的税收收入8554亿元，同比下降2.5%。税收收入增速转负的背后，是经济增长的难题。考虑到非税收入增长的一次性因素和不可持续性，财政收入增长质量同样堪忧。各地经济增长中所遇到的难题不同，一些地方财政收入增长质量不高，甚至存在较大水分，一旦水分挤出，问题就可能充分暴露，财政正常运行甚至都可能受到影响。一些地方对某种产业依赖度偏大，一旦市场结构性转换，或全球价值链安排的变化，或消费习惯的改变，都可能给当地经济带来致命的打击，并进而对地方财政收入产生极大的负面冲击。

（二）财政支出刚性及可能增加的支出压力较大

财政支出刚性以及支持改革所可能增加的支出压力都决定了财政支出规模的压缩空间极小。财政支出规模与政府职能转变有关。职能转变意味着政府应该让一些经济和社会功能回归市场和社会。这肯定需要一定的过程，且将与全面深化改革任务同步完成。已有的部分改革用意很好，但在实施中明显感受到财政支出的巨大压力。

公车改革就是典型一例。而公车改革在整个改革体系中只是其中很小的一部分。公车改革问题如今看来比原先想象的要难得多。环境在发生改变。过去只是机关事业单位和国有企业有班车，而今，这些单位的班车由于公车改革或取消或正在取消的路上。与此形成鲜明反差的是，外资企业以及私人企业有许多都将班车作为员工福利的重要组成部分。劳动力在市场上是流动的现实，决定了哪怕是渺小的公车改革方案的选择都必须专业有效。按照行政级别配置的公车自然有更大的改进空间，公车应该与公务联系在一起，没有公务的公车保障除了极少数应有的礼遇以外，多数应该取消，这才是公车改革应该做的事。按此目标要求，现有的公车改革远未完成。正因如此，公车改革迄今总体上所能节约的财政资金是极其有限的。与此同时，现有的一些基层单位由于公车改革，一些本来应该履行的职责由于缺乏资金保障而难以进行。按照大城市发达公交系统设想的方案，到了农村，尤其是交通不便的偏远农村，就很容易失效。

选择合适的改革方案可能比贸然推进改革更加重要。改革进程评估不能只看面上的，还要看改革的准备工作。磨刀不误砍柴工，说的正是此。各类改革的专业性决定了改革不可能毕其功于一役。其他改革远比公车改革难。即使政府职能转变到位，靠财政资金养活的公务人员和非公务人员①非公务人员的改革目标本来就应该是取消财政资金保障。社会有需要的，就应该靠社会资金来支持。大幅减少，但考虑到公务人员薪酬体系现状，仅仅历史欠账的补齐就可能耗去大笔财政资金，更遑论财政资金的节约。根据马克思主义政治经济学原理，工资应该能够保障工人和家庭简单再生产的需要。现有的公务人员的工资基本上是由传统的供给保障制下的“零花钱”②在那个时代，工资实际上就是零花钱。衣食住行基本上都能从单位得到保障。转化而来的，工资水平虽然有不少的提高，但劳动力简单再生产所应该有的衣食住行保障总体上仍然不足，特别是“住”的费用差距较大。在大城市，即使不用买房，仅依租房费用测算，不难发现，新的“欠账”已经在形成。不公平的福利分房制度仍然有较大的生存空间，原因就在于此。但是，未来改革的方向仍然应该是工资收入至少能够与劳动力再生产的要求相匹配，与人力资本的报酬基本对应。

人口严重老龄化是未来中国财政支出的最大压力之所在。养老金支付压力在2016年就已经显现出来。各地养老金支付能力有差距，但就总体上看，不少地方养老金支付压力大，少数地方甚至只有一个月的支付能力。人口老龄化和医疗技术进步所带来的医疗卫生支出压力也意味着财政资金的相当部分需要用于此。此外，拉动经济增长需要更多的基础设施投入。

（三）积极财政政策力度需要加大，措施需要灵活有效

财政收支压力的存在，说明中国的财政赤字率还需要进一步提高。财政赤字率应该在2016年3%的基础之上进一步上调。2017年，与2016年同口径的财政赤字率在3.5%左右可能较合适。财政赤字率上调的空间远不止3.5%。理论上看，最大的空间当与公债可以顺利发行的规模相对应。理论空间不可能充分利用。公债的挤出效应问题需要充分重视。在促进民间投资增长的时代，公共部门资金挤占显然是不合适的。此外，2017年中国还需要某些专项债和特别国债配合。

在适当的财政政策空间内，关键的是措施要更加灵活有效。财政支出增量不是为了形成新的“体制复归”，而是为了形成新的体制。财政收支政策的选择应与供给侧结构性改革充分结合。在“三去一降一补”中，财政收支政策应该充分发挥作用。例如，“补短板”意味着公共服务需要的是更多的财政资金支持，与此同时，公共服务提供体制需要作进一步改革；再如，“降杠杆”应主要在企业层面，让市场发挥有效作用，财政的作用只能局限在特定范围。“降成本”可能只是问题的一方面，没有销售收入的保障，成本下降没有什么意义①中国财政科学研究院“降成本”东北调研组（2017）所提供的销售费用数据就充分说明了这一点。销售费用是成本的组成部分，销售费用下降恰恰可能是企业收入压力的表现。。更重要的是，“降成本”是一个系统工程，既需要市场力量的发挥，也需要政府力量的支持。在这里，财政政策与财税改革需要无缝对接。总之，市场在资源配置中的决定性作用必须得到充分的尊重。否则，短期有效的政策却可能带来中长期的问题。

三、税制改革的着力点

2017年，中国毫无疑义需要深化税制改革。以减税为中心的税制改革与积极财政政策的要求是一致的。下文着重阐述增值税和个人所得税制度改革。当然，其他具体税制改革也需要跟上。

（一）增值税制改革

2016年5月1日，中国开始“营改增”全面试点，这是中国税制改革史上的重要事件。“试点”就意味着方案仍需进一步完善。“营改增”试点以来，一直将试点与降低税负联系在一起，这符合减税政策的要求，但在相当大程度上让“营改增”试点处于被动局面。要不断地去论证企业税负未因“营改增”而增加，实际上在许多时候都会遇到困难。“营改增”前后税负比较有太多的难题需要克服。增值税应纳税额除了销项税额和营业税有可比性外，进项税额是个特殊问题，且不同时期不同的购入商品和服务进度安排，都会影响当期增值税应纳税额。

与其在税负比较上应对众多挑战，不如跳出税负比较的圈子，更务实地讨论增值税税负问题。用“营改增”之前的名义税负和之后的名义税负进行比较容易陷入误区。企业感受到的是实际税负，而不是名义税负。让企业真真切切感受到减税，同时也是让增值税改革回归原初目标的做法就是简并税率并大幅度下调税率。当前两档基本税率以及三个征收率的状况和现代增值税的税收中性要求不适应，宜改为一档基本税率和一档低税率。根据就低不就高原则，基本税率确定为10%、低税率确定为5%比较合理。税率大幅度下调之后，就不用过多地受到企业税负或行业税负问题的纠缠，而将更多的精力用于构建现代增值税制度，让增值税的中性作用得到充分的保障。

对于政府来说，在财政收入压力大的背景下，增值税减税政策的落实需要极大的勇气。除了前述理由之外，至少还有两个理由可以支持增值税减税政策：第一，提高财政赤字率可以扩大增值税减税空间。第二，政府与企业共渡难关。在国内外复杂经济环境下，企业经营遇到很多困难，日子不是那么好过，政府少拿点或暂时不拿，对企业是好事，对未来税源的扩大也未尝不是。“风物长宜放眼量”，以短期的让与得到中长期的收益，是值得的。

（二）个人所得税制改革

2017年，综合与分类的个人所得税制改革有望推进。改革已经到了箭在弦上必须发的时候。个税改革的难度比一般人想象的难。社会对个税改革的预期越来越高，这有利于个税改革的积极推进，但也可能让个税改革承载了过多的压力。个税改革中需要强调：公共政策目标的实现需要一整套公共政策工具体系，而不能只靠个税。成功的个人所得税制改革，需要做好制度设计工作。个税制度设计必须充分考虑征管因素。征管不能到位的个税改革方案只会让政府失去公信力。综合与分类相结合的个税改革只能分步进行。

第一步应该是合并工资薪金所得和劳务报酬所得，并按年计算应纳税额。这两类所得合并的障碍最小，且可以解决一些收入水平不高且只有劳务报酬所得的个人的高税负问题。个税仍然可以按月计征，待到年度结束后符合条件者可以按年申报并处理有关退补税问题。不需要所有人都自行纳税，主要是考虑到征管成本。专项扣除也可以分步实施。每一种专项扣除都会牵涉许多信息的收集和处理，每一种可能的专项扣除如住房按揭贷款利息支出扣除、赡养老人抚养小孩支出扣除、大笔教育费用支出、大笔医疗费用支出等都需要各种相关信息，税务局是否有能力收集和处理这些信息，以及处理这些信息的成本，都是值得探讨的问题。如果征管成本过高，以致成本高过税收收入，那么这样的方案即使在未来可行也应该暂缓。个人所得税占税收总收入即使到2015年也仅占7%，征管成本投入多少才是合适的，必须加以重视。

（三）其他税制改革

2016年，环境保护税立法工作已经完成，2017年烟叶税立法有望完成，税收法定进程将因此加快。增值税以及其他各种税的立法工作或税法修订工作仍需加快。

消费税、企业所得税以及其他一些税种仍有优化空间。总是有人以调节收入分配和节能减排为理由主张对所谓的奢侈品课征重税（主要是消费税），但这么做的政策效果有多大值得怀疑。基于国际税收竞争的原因，消费税的许多税目需要调整，税负应该进一步下调，以丰富国人国内购物选择机会，同时让流失到境外的税收回归。时代在变化，一些原来是所谓奢侈品的商品早已进入寻常百姓家，更多的国人有了海外购物机会，即使不出门也有各种各样海外代购。与其维持名义高税率而征收到较少的税收，不如缩减消费税税目降低消费税税率，实现消费者和政府的双赢。

企业所得税所涉及的企业成本费用的确定仍然有优化空间。税法规定如何更切合企业的实际，对企业来说影响甚大。企业实际发生的成本费用不能得到充分的扣除，肯定会影响企业经营的可持续性。有些税收优惠政策在落实中也会遇到困难，例如固定资产加速折旧本来是好政策，但企业会计处理时可能不这么做，具体操作中也需要考虑其中的困难，让好的政策能够真正落地。

仅有减税是不够的。中国企业的负担还有相当部分来自行政性收费和政府性基金，来自不合理的公共定价。那些以节能减排为理由的资源能源高定价往往不能真正实现节能减排目标，而且还会损害中国企业的竞争力。行政性收费和政府性基金能够压缩的就应该压缩。2017年，美国随着特朗普总统的上台，税负有望大幅度下调，中国必须积极应对。让中国真正成为一个轻税的大国和强国，应该成为中国税制改革的重要目标之一。在积极财政政策实施的环境中，轻税也有着重要的政策意义。

四、政府间财政关系改革及其他

2017年，中国财税的挑战还有许多。政府间财政关系改革方案①楼继伟（2013）对中国政府间财政关系作了较为深入的探索。的设计就是其中之一。根据有关部署，2017-2018年，中央与地方事权和支出责任划分改革要争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展②参见2016年8月24日发布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）（http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm）。。这不仅仅涉及财政部门，还会涉及教育、卫生、环保、交通运输等专业部门。部门之间的协调以及中央与地方之间的协调问题交织在一起，更是增添了政府间财政关系改革的难度。

政府间财政关系不会只停留在事权和支出责任上。中央与地方政府间财政收入的划分也是难题，“营改增”只是让问题的解决显得更加迫切。《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》本来就是过渡的，如何完善增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等在中央和地方划分的方案，当是下一步改革的重点。地方税收的主要收入来源应该是共享税。共享税只要做到规则事先定，且保持相对稳定，并不会减少地方的积极性。在相当一段时间内，中国需要谨慎考虑将房地产税作为地方税收收入来源的问题，更不能将更不靠谱的遗产税作为地方税收入的选项。积极财政政策实施的环境也不太适合以增税为中心的改革。2017年房地产市场要健康发展，需要构建长效机制，这并不太容易做到。以卖地为中心的土地财政模式不可持续，但模式的转化需要相当长的一段时间，更不能将房地产税作为调节房价的重要手段。倘若如此，房地产税就可能成为压倒房地产市场的最后一捆稻草，而不是一根。

政府间转移支付制度需要迈出更大的步伐。扩大一般性转移支付比例的做法是对的，一般性转移支付比例已经提到60%以上，这对规范转移支付制度功不可没。未来，应该进一步整合中央对地方的税收返还，让税收返还融入一般性转移支付，让一般性转移支付更多地反映一般性财力需求的满足情况，相关制度仍然需要进一步完善。专项转移支付在实现中央政策上的作用是一般性转移支付所不可比拟的。关键在于专项转移支付制度需要进一步完善，进一步提高决策的透明度，让决策更加科学民主，更加体现法治化的要求。

政府间财政关系的调整旨在建立分级的财政管理体制。改革中，要特别注意，用财政体制改革来“倒逼”其他改革的思路在现实中将遇到更多的问题。如果改革的方向明确，那么合理的选择应该是系统性改革①系统性的财税改革就是在构建现代财政制度的目标指引下，科学设计具体制度，稳步推进改革。关于现代财政制度改革的探索，可参见杨志勇（2015）。，让财政改革在其中扮演合适的角色，并创造条件，让改革能够顺利进行。

2017年是财税改革的关键年份。财税改革方案一定要注意专业性。在“稳中求进”的背景下，将更多的时间配置给改革方案的优化设计同样是财税改革在加快的表现，财税改革的稳步推进远比方案不成熟就贸然推进更重要。财政政策的实施和财税改革推进需要回应社会对企业税负问题的关注，特别是在促进民间投资的背景下，重新思考中国税制有着重要意义。十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求逐步提高直接税收入比重目标的落实，在很大程度上就是要降低企业间接税的负担。不折不扣地落实减税政策并深化税制改革，让企业在轻税环境下更好地成长，是当前税制改革和政策选择应该着重关注的问题。2017年，财税改革应做好啃“大骨头”的准备，各种可能的风险都要充分考虑。随着特朗普总统的就位，美国减税计划的实施，国际税收竞争形势将变得更加扑朔迷离，中国财税也必须有对应的措施。

［1］楼继伟.中国政府间财政关系再思考［M］.中国财政经济出版社，2013年.

［2］杨志勇.现代财政制度探索：国家治理视角下的中国财税改革［M］.广东经济出版社，2015年.

［3］中国财政科学研究院“降成本”东北调研组.东北三省实体经济企业成本与负担情况调研［J］.财政科学，2016年第9期.

作者单位：中国社会科学院财政税收研究中心

（责任编辑：李利华）

China’s Fiscal Policy and Reform in 2017

Yang Zhiyong

China will continue to implement expansionary fiscal policy due to more complex and uncertain economic conditions.How to make the policy more effective is a problem.Fiscal reform should be accelerated to accommodate the step of the all-round reform.It is important to choose an appropriate fiscal reform strategy as each unprecedenteddifficulty should be considered.Some fiscal reform measures including personal income tax reform,fiscal relation reform and difficulties have been analyzed in the article.

Fiscal Policy;Fiscal Reform;Reform Strategy

F812.0

A

2096-1391（2017）01-0072-07