关于中部地区财政经济运行的调研报告——基于湖南、江西的调研

中国财政科学研究院“地方财政经济运行”课题组赴中部地区调研组

关于中部地区财政经济运行的调研报告
——基于湖南、江西的调研

中国财政科学研究院“地方财政经济运行”课题组赴中部地区调研组

为真实掌握地方财政经济全貌并为下一步改革提供有价值的决策咨询，2016年10月，中国财政科学研究院“地方财政经济运行”课题组赴中部地区调研组，赴湖南、江西二省四县市进行实地深入调研。从调研的情况看，当前中部地区经济下行压力依然较大，财政收支矛盾突出；专项转移支付整合阻力很大，基层财政法定支出和配套支出压力依然存在；财政风险隐患增多，有转化为公共风险的趋势，防控难度加大；改革政策文件密集、实施节奏快，有的与地方实际脱节，导致执行困难或执行后难以达到预期效果。为此，我们建议：贯彻落实中央要求，进一步减税降费，激发微观活力；充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；建立法治化的财政体制；控制和化解地方债务风险，规范发展PPP，避免财政风险蔓延；做好改革的统筹规划，调动中央和地方两个积极性，实现国家治理体系和治理能力现代化。

地方财政 财政风险 财政改革 国家治理

2016年是我国“十三五”的开局之年，是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。在一系列稳增长、调结构、惠民生政策的作用下，国民经济继续保持基本平稳、稳中有进、稳中有好的发展态势。但国内外环境仍然复杂严峻，经济企稳向好的基础尚不牢固，经济下行压力依然存在，地方经济运行中的困难和矛盾依然突出，财政收入增速持续放缓，部分省市继续负增长，财政收支矛盾进一步凸显。为了真实掌握地方财政经济全貌并为下一步改革提供有价值的决策咨询，2016年10月，中国财政科学研究院“地方财政经济运行”课题组赴中部地区调研组，由刘尚希院长带队，赴湖南、江西二省四县市进行实地深入调研，以期由点及面，以小见大，从微观到宏观，从财政到经济社会发展，进行剖析并给出针对性的政策建议。

一、经济下行压力依然较大，财政收支矛盾突出

2016年前三季度，湖南省和江西省GDP分别增长7.6%和9.1%，均与上半年持平，且高于全国0.9和2.4个百分点。供给侧结构性改革进展积极，如湖南高新技术产业和战略性新兴产业投资2016年前三季度分别增长21.8%和18.3%，同比加快1.9个和1.5个百分点；1-8月，粗钢、铁合金和十种有色金属产量分别下降1.3%、21.6%和20.1%，过剩产能得到有效控制；取消、放开和降低涉企收费88项，为企业年减负约28亿元；基本养老保险单位缴费比例统一由20%降至19%，失业保险费率从2%降至1.5%；“营改增”累计减税100亿元以上，降成本成效初显。江西2016年前三季度，规模以上工业增加值和固定资产投资分别增长9.1%和14.2%，外贸出口增长2.1%，全社会用电量增长9.7%，部分指标居全国前列。

尽管前三季度两省GDP增速高于全国，但受全国经济下行的影响，两省经济下行压力依然较大。一是传统行业运行比较困难。湖南的工程机械、钢铁、有色、烟草、石化等传统行业面临产能、资金、技术、人才等全方位制约，整体处于不景气区间，前三季度对规模工业的贡献率仅为-0.9%，拉低工业增长0.2个百分点；全省工业用电量下降6.4%；工业投资仅增长7.8%，低于全部投资5.3个百分点；技改投资下降1.9%，设备购置投资下降7.8%。江西情况也不容乐观，有色、采矿行业国税收入大幅下降，部分重点企业仍处于亏损状态。二是投资增长后劲不足。2016年1-8月份，湖南全省民间投资仅增长2.4%，增速比上年同期低12.4个百分点，为近年来最低增幅；全省非国有投资增速一直呈回落态势，多家银行反映，2016年前三季度实体经济有效项目储备不足的现象较往年更为突出。江西2016年1-9月，一半以上的新增贷款流向个人购房，全省制造业新增贷款占全部新增贷款比重仅为2.5%，同比下降2.8个百分点，资金“脱实向虚”的态势更加明显。一方面，市场不景气、民营企业投资意愿不足，有效信贷需求下降；另一方面，经济下行时期民营企业风险上升，特别是小微企业多套账表问题突出，民间借贷隐蔽性强，导致银行对其风险把控存在顾虑，使得民营企业信贷占比大幅下降。全省金融机构对国有企业贷款增量960亿元，占全部企业贷款增量的81.1%，同比提高14.8个百分点，对民营企业贷款增量232.4亿元，占比19.62%，同比下降20.5个百分点。多家银行也反映二次抵押手续存在“空白期”，易产生债务悬空风险。三是地方财政收支矛盾依然突出。2016年前三季度，湖南和江西一般公共预算收入同比增长分别为4.77%和5.9%；一般公共预算支出同比增长分别为18.8%和9%，支出增幅明显高于收入增幅。全面实施营改增政策，实行新的收入分成比例，对地方财政收入减收的影响比较明显，两省税收占财政总收入的比重均低于2015年同期水平；传统产业税收下降态势难以根本扭转，加之2016年营改增减税规模较大，对四季度组织收入的影响还将持续。在地方财力有所减少的情况下，养老金政策调标和机关事业单位调资等刚性支出资金需求有所增加，随着“三去一降一补”的推进，民生保障、脱贫攻坚等力度加大，财政刚性支出还将持续。

二、专项转移支付整合阻力很大，基层财政法定支出和配套支出压力依然存在

专项转移支付因其项目过细和琐碎，不仅易形成“跑部钱进”和“撒胡椒面”，造成中央部门通过资金安排不适当地干预地方事权，且与地方的实际需要脱节比较严重，造成资金浪费，近年来饱受诟病。中央自2014年以来将清理、规范专项转移支付作为重点工作加以推进，目前取得了一些成效，但总体来说，阻力很大，效果不甚理想。以江西为例，2015年开始，江西对省级财政专项资金进行全面清理整合，省级专项资金由332项压缩至139项，项目减少了近60%，但资金规模由532.7亿元压减至508.6亿元，仅压减了5%。由于长期以来形成的专项名目较多、结构较为固化等问题突出，专项资金定期评估和项目退出机制还难以深入实施，加之部门利益的影响，客观上一些整合的专项转移支付还存在大项套小项的情况。再者，面对部分涉及地方财力作支撑的配套政策，为了拿到项目，地方没有讨价还价的余地，只能被动接受，容易出现与地方实际相脱节的现象，加之对各种配套资金到位情况的专项检查，使地方财政应接不暇。

随着新《预算法》的出台，近年来“上级点菜、下级买单”的现象有所缓解，但部分扩面、提标的支出配套政策仍给地方财政带来不小压力。如2015年湖南省安化县农业、教育、社会保障、医疗卫生、文化这五项重点支出占到县级公共财政预算支出的62.49%。安化县机关事业单位人年均公用经费普遍只有2000元，而公检法部门的人员经费必须按照上级要求给足人年均2万元，县级财政难以达到保障要求。再如，湖南省桃源县对2016年的专项资金进行了初步统计，中央、省、市下达的需要县级配套的项目有79个，涉及农业、教育、水利、交通、卫生等多个方面，配套总额度达到3.8亿元，占到当年财政收入的24%。重点支出刚性增长、配套支出压力过大，成为调研地区普遍面临的现实问题。

三、财政风险隐患增多，有转化为公共风险的趋势，防控难度加大

一是政府性债务风险不断累积。截至2015年底，江西省政府债务余额没有突破规定的限额，全省债务风险总体可控，但局部地区债务率偏高，有5个市本级、6个县级列入风险预警地区名单；5个市本级、11个县级列入风险提示地区名单。未来3-5年是县级政府债务偿还的高峰，仅靠公共财政或政府性基金将难以承受。同样，湖南省政府性债务也已经累积了较大规模，虽然2015年开始中央对地方存量债务进行大规模债券置换，有效降低了举债成本，但要看到，置换只是把债务期限拉长，其规模受制于债券市场容量，利率由市场决定，终归是要偿还的，不能完全依靠这种模式来规避风险。

二是地方融资平台转型难度大。地方投融资平台最初定位是以融资为主，在城市基础设施建设大发展时期发挥了重要作用。但由于缺乏对平台公司的有效监管以及平台公司自身的制度缺陷，一些地方背上了过多的债务包袱，一些平台公司也难以持续。针对地方投融资平台的改革问题，国务院在2014年9月、12月以及2015年5月连续下发三个文件，要求地方投融资平台要剥离政府融资职能，不得新增政府债务。这就意味着平台公司要么退出市场，要么加快转型。然而在有关融资平台转型政策出台后，一直没有相关的配套实施办法进行指导。由于地方“发展依赖于项目，项目依赖于融资”现象普遍，融资平台的政府投融资职能很难简单免除，各地融资平台的转型也是“各显神通”。一些政府融资平台开始以政府购买服务的方式，本着万变不离其宗的原则，继续为政府提供融资服务。这种“换汤不换药”的改革，或将为未来政府债务的增加带来隐患。

三是PPP推进存在“一哄而上”、“一P就灵”的误区。目前，PPP项目由部分地区的试点示范，进入了全面、批量推进的“快车道”，不少地区为了迎合上级政府的“口味”，大力推广PPP项目作为政绩，将有些不适合做PPP的项目也都包装成PPP模式进行运作，“新瓶装旧酒”，认为“一P就灵”，结果导致政府成本不降反升。如江西省武宁县入选财政部示范项目的一个PPP项目，由于社会资本有回报率要求，在承诺回报率后，财政负担的资金成本不仅大于银行贷款，甚至大于信托融资，目前项目的示范意义已远大于实际意义。PPP项目“扩大化”背后是地方政府存在投资冲动，因为加大投资才能出政绩。不论是过去的平台公司，还是现在的PPP项目，形成了一种路径依赖，很容易出现“一放就乱、一收就死”的怪圈。而规范地方政府投融资平台管理后，部分市县违规举债、变相融资，比如通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式将PPP异化，利用基金进行“优先劣后”分配等等，隐蔽性更强，加大了监管难度。

四是财政投资引导基金化运作“遍地开花”。以江西为例。近年来，对支持工业、服务业、农业、科技创新等竞争领域的专项资金，逐步改变行政性分配方式，主要采用基金管理等市场化运作模式，鼓励与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。截至2016年7月底，由江西省基金管理人管理的基金及省财政、国有企业出资设立的基金合计228支，总规模1315.73亿元，募集总规模547.82亿元，其中政府性基金共48支，总规模1067.65亿元，已募集到位金额383.14亿元。目前，正在研究统筹财政资金200亿元发起设立规模达到3000亿元左右的发展升级引导基金集群。设立政府投资引导基金符合市场化改革方向，是新形势下创新政府管理方式的重要手段。然而，由于政府投资引导基金是相对较新的模式，不少政府机构仍缺乏成熟的管理机制，跟PPP一样，也存在“一哄而上”、“一引就灵”的误区。同时，投资行业与地域失衡、资金利用效率不高、市场化程度较低、缺乏后续监测和信息披露制度等问题也不同程度地存在于各地政府投资基金的运作中。此外，一味地把财政直接投入转为市场化基金，一方面难以完全达到财政退出竞争性领域的要求，另一方面过度使用基金运作模式也存在一些风险。如何把握好财政运作的“度”，在稳增长与调结构之间找到平衡点，是对地方政府能力的重大考验。

四、改革政策文件密集、实施节奏快，有的与地方实际脱节，导致执行困难或执行后难以达到预期效果

一是改革事项分部门、定任务，文件出台“卡”时间、赶进度，部分政策出台事前论证不够，出台后评估欠缺，导致执行效果不佳。财税改革作为全面深化改革的排头兵，自党的十八届三中全会以来，密集出台了一系列政策文件，涉及预算、税收和财政体制的方方面面，节奏很快。但改革的步骤都是一上来就分到各个部门，定时间、定任务，按时间出文件、出方案，要求地方落实。一方面，这样的改革方式是否合适值得探讨；另一方面，改革文件过于密集，有些改革方案或政策在出台之前没有经过充分的调研和论证，只是要“卡”上出台的时间点，就急于出台，导致与地方实际脱节，落地效果不佳；有些方案或政策在出台之后，没有进行及时的跟踪评估，导致改革“虎头蛇尾”，地方执行困难，中央对改革的质量和效果也很难有一个通盘的把握。

二是改革多是中央部门“一头热”，地方治理现代化进程明显滞后。十八大以来，中央的核心工作主要有两个，一是加大力度反腐，二是全面深化改革。反腐是清除传统国家治理体系及其不正之风的抓手，改革则是建立现代国家治理体系提高国家治理能力的推手，这是一个有破有立、破立结合的过程。但是我们注意到，国家治理现代化进程出现了“一头热”的现象。中央层面的改革措施频频出台，但是在地方上，积极性没有发挥出来。财税改革作为全面深化改革的重头戏在这方面尤其突出。有些地方官员担心地方治理现代化意味着权力重新配置，需要破除利益藩篱，容易得罪人，于是，不少地方干部本着“只要不出事，宁愿不做事；不求过得硬，只求过得去”的原则处理改革事项，因此就出现了“文件式改革”、“画圈改革”，造成改革打滑、空转。如何调动地方积极性，是改革推动中必须思考的重大问题。

三是部分政策实行“一刀切”，对不同地方的实际情况考虑不够。我国是一个大国，各地区差异很大，“一刀切”的政策很难统筹兼顾所有地区的情况。以公车改革为例，通过公车改革，净化了社会风气，一定程度上节约了财政支出，社会正面反应强烈，在大部分地区和部门取得了良好效果。但不可否认，在一些单位、部门或地区还存在一些问题，主要表现为：公车改革后，财政负担不减反增，部分单位内部矛盾增加，一些工作难以正常开展。取消公车后所有行政人员均发放车补，再加上公车平台承担了一部分统一调度车辆和依规保留车辆的运维费用，总体上车辆运维成本不降反增。以江西武宁县为例，取消公车前的2015年全县公务用车财政支出1418.2万元，公务用车数量445辆，平均每辆车年开支3.18万元；取消公车后的2016年，所有行政人员发放车补，全县一年发放1200万元以上，公车平台统一调度车辆和事业单位保留车辆以及依规保留的执法用车等的运维费用800万元，再加上各单位租车费用200万元，总计达2200万元；公务用车实际支出预计增加近800万元。另一方面，部分地区交通闭塞、辖区范围广大，在公车平台调度不能满足需求或不及时的情况下，要解决一些公共及应急事项，可能会影响工作的开展。加之，落后地区公共交通不发达，拥有车辆的干部职工相对较少，需要外出执行公务的任务在干部职工之间难以均衡分配。再者，公车改革补贴只发给公务员编制的人员，事业单位编制人员难以享受，而在地方上，机关和事业单位在工作性质及工作强度上没有太大差别，这也造成了对事业单位编制人员的不公平。

四是部分政策由中央制定，地方只管执行，而地方对政策往往难以预期，导致地方执行困难。如地方编制中期财政规划，地方政府必须提前谋划未来事项，研究未来三年的重大改革、重要政策和重点项目实施规划，而目前重大改革和政策的顶层设计在中央，地方面临诸多不确定性。加之各级政府间还存在一定的信息不对称，增加了基层政府实施中期财政规划的难度。

中国是个大国，有五级政府，各地在要素禀赋、经济发展水平、文化习俗等方面差异较大，如果所有的政策都由中央制定，地方只是负责执行，一是对地方考虑难以周全，二是不利于调动地方的积极性，导致改革与地方实际脱节，带来公平或效率方面的损失。有的改革需要中央进行顶层整体规划，全国“一盘棋”，自上而下进行改革；而有的改革中央只需要确定大方向和提出目标即可，要将更多的空间留给地方，因地制宜地出台具体措施进行细化，这样才能更好地将改革落到实处。

五、相关政策建议

当前中国财政经济运行中最突出的问题是结构性问题，结构性问题需要靠改革来解决。改革难免产生减速阵痛，然而无论从逻辑还是经验看，运用风险意识和风险思维，直面问题与果断调整，权衡风险与防范化解，对重建市场纪律、维持宏观平衡、推动改革发展都具有不可或缺的积极作用，也应是当前财政改革的重中之重。

（一）贯彻落实中央要求，进一步减税降费，激发微观活力

2015年中央经济工作会议明确提出了“积极财政政策要加大力度，实行减税政策”，2016年4月30日和7月26日，中共中央政治局会议进一步强调要加大降税清费力度，2016年11月29日国务院常务会议再次强调，要“继续大力实施减税降费政策”，表明了进一步减税降费在未来宏观政策中的重要性和导向性。无论从稳增长这种短期措施所强调的需求管理视角，还是从供给侧结构性改革这种长期措施所强调的供给视角，减税降费都是最重要的内容之一，有利于降低企业成本，增强微观市场主体的活力和发展后劲，降低政府对市场的不当干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

一是针对关键环节完善税收制度，降低企业税收负担。完善“营改增”试点改革政策，理顺抵扣链条，简并税率档次，适当降低标准税率，在生产环节把税制对产业结构的扭曲彻底消除，或者降到最低。加大对企业创新和技术进步的税收优惠力度，如进一步完善研发费用加计扣除和加速折旧政策，建立技术研发准备金制度，加大投资抵免力度，实行再投资退免税政策等等，最大限度激发企业创新的积极性，促进产业结构转型升级。

二是进一步加大小微企业税收优惠力度，降低中小企业的税费负担。这有助于支持大众创业、万众创新，增强企业竞争力和市场活力，培育新产业和新增长点。如进一步扩大小微企业增值税税收优惠范围和幅度，继续提高增值税起征点；对特定行业特别是关系民生的小微企业，适当减征或免征开办初期的房产税、城镇土地使用税；对小微企业签订的购销合同、加工承揽合同、财产租赁合同、财产保险合同、技术合同等各类合同免征印花税；对高新技术小微企业，允许其将用于科研和实验设计的研发费用从应税所得中一次性扣除；等等。

三是严格落实降低社保费率政策。在目前已经适度降低失业保险费率、工伤保险费率和生育保险费率的基础上，进一步探索适度降低养老保险、医疗保险的征缴费率。调整社保缴费基数的统计口径，制定合理的缴费基数，减轻低收入群体和用工企业的社保负担。但是值得注意的是，降低企业社保缴费要兼顾当前和长远。当前经济持续下行，考虑社保制度缴费下来了上去难、待遇上去了下来更难的刚性特点，在研究制定和贯彻落实企业社保减负政策时，既要积极主动，又要稳妥慎重。同时，仅靠降低社保费率来降低企业用工成本空间有限，可以探索建立由中央政府、社保和地方政府等多方分担的机制及模式来降低企业社保缴费负担。

（二）政府为市场创造条件，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

政府需要为经济增长提供良好的支持，但政府如何实现政策目标需要坚持“政府引导、市场主导”的原则，为市场创造条件，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，避免过多地采取各种手段直接或间接地介入市场活动领域。

比如，在当前化解过剩产能的工作中，应更好地发挥市场的调控作用，减少直接的行政性干预。从能耗限额、污染物排放限值、行业准入门槛、差别价格体系等方面入手，力争有效发挥法律法规的约束作用、行业准入的门槛作用，以及价格机制的调控作用，构建有综合性调控能力的化解过剩产能政策约束机制。一方面可加强对新建在建项目的事中事后管理，有效遏制低水平产能重复建设，控制住产能不断增长的“源头”；另一方面，营造公平公正的市场环境，倒逼高能耗、高污染落后产能自动退出。

再如，当前各级政府正在积极推进财政产业专项资金改革，设立政府产业投资基金和政府引导基金，采取市场化模式支持产业和企业发展。但是，发挥市场在资源配置中的决定性作用，不能简单地把财政补贴变成市场化的基金运作。政府参与的产业投资基金和引导基金切忌大包大揽，应该选择那些关系产业安全和国家安全、需要大规模投资但市场化融资机制不顺畅或者容易产生市场失灵的重点领域和薄弱环节，如共性技术研发、新兴产业发展、中小企业创新创业等，本着“少而精”的原则，确有必要、确实能发挥作用的领域才使政府投资基金介入。政府投资基金的政策性或“引导性”应通过投资领域来体现，建议采用清单管理模式，明确基金鼓励投资的领域及原则，而将具体项目选择权和投后管理等委托专业投资管理公司负责；建议建立完善的信息披露制度和第三方绩效评估制度，在有效控制风险的同时，实现与《预算法》中政府性基金预算公开的有关要求相衔接。当政府投资的使命已经完成，如产业发展取得实质性突破、项目进入成熟发展期时，政府投资应当及时退出。建议政府在相关法律法规或规范性文件中明确政府投资的退出机制和程序。操作层面，建议结合第三方绩效评估结果科学选择退出时机，优先选择公开上市、股权转让或出售等市场化退出方式。

（三）进一步推进财政体制改革，建立法治化的财政体制

缓解地方财政运行困境，需要对现行财政体制进行深入改革，以法治规范、约束各级政府间财政关系，建立起法治化的财政体制。

一是加快推进事权与支出责任划分改革，积极推动《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》在实践层面的落地。事权与支出责任划分是财政体制调整的核心问题。当前需要着手进行的是将部分适宜由上级政府完成的事权与支出责任上移。如：义务教育、基本养老保险、卫生医疗等支出责任，目前主要由市以下政府负担，但这部分事权和支出责任体现了国民待遇和公民权利，涉及全国统一市场和要素自由流动，这些支出责任的层级低，会因地方财力差异而扩大区域间公共服务差距，因此，应将这部分事权和支出责任逐渐上移。另外，在事权配置中，一些决策权应适当下移，适宜地方决策的应放由地方自主决策，制定符合本地实际的实施方案。

二是完善转移支付制度。首先，优化一般性转移支付。完善一般性转移支付增长机制，提高一般性转移支付特别是均衡性转移支付的规模及其所占比重；完善现行因素法转移支付，增加其客观性和透明度；加大转移支付资金对中西部的倾斜力度，并结合国家主体功能区规划，加大一般性转移支付对禁止开发区、限制开发区的支持力度；强化辖区责任，加快构建县级基本财力保障机制。其次，规范专项转移支付。加大对专项转移支付的清理、整合力度，严格控制新设项目；改进项目管理方式，上级政府下达专项转移支付时，不直接指定项目，而是规定资金使用方向和范围，由下级政府根据这一方向上报项目，上级政府审核后下拨资金，项目完成后进行考核；提前专项转移支付下达的时间，便利地方政府预算编制和执行。

三是完善中央与地方以及地方间的税收分享机制。首先，要结合中央与地方的事权和支出责任划分调整，在税制改革和完善的基础上，考虑中央与地方的收入划分。例如，消费税、资源税、环境保护税、房地产税等都有进一步改革的空间和增收的潜力。税制改革与财权划分改革同时进行，用一揽子方案解决税制和财政体制中不适应经济社会发展新阶段的突出矛盾和问题。其次，要完善地方间税收分享机制。当前总部经济、互联网经济等新经济新业态发展迅猛，但现行税制设计、征管模式下税收与税源背离的问题突出，即税源地税收不合理转移，区域间税收分配明显不公平。建议尽快研究、完善现行税收政策和征管办法，建立总部经济税收分享机制，使税收与税源尽可能对应，努力提高税收分配的公平性与合理性。

四是落实好《预算法》规定，进一步减少基层政府资金配套要求。根据新《预算法》规定，除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。因此，建议中央在出台有关政策时，应充分考虑基层财政的实际能力，在上下级政府间进行治理风险分析，对基层政府的可承受能力进行评估，进一步减少基层政府不可承受之重。

五是探索各级财政支出责任法治化。从长远来看，财政体制是政府间的利益分配关系，应通过立法的方式规范。按照常规，只有通过法律规定政府间职责之后，财政收支划分和财政体制的确定才有依据。但在当前情况下，也可逆向而为，通过对各级政府支出责任法治化，倒逼政府职能转变与政府之间的职能界定。

（四）控制和化解地方债务风险，规范发展PPP，避免财政风险蔓延

一是实行债务规模限额控制，严格控制违规举债行为，确保债务规模增长与地方经济发展速度相匹配，杜绝盲目举债。进一步加快债券资金置换进度，防止资金闲置，充分发挥地方政府债券转贷资金使用效益。通过动用偿债准备资金、压缩公用经费、处置存量资产等渠道筹措资金，切实化解存量债务。同时督促原融资平台公司和其他债务人落实还款责任，保证借款本息的按时支付。此外，依法妥善处置政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的或有债务，对确需依法代偿的，将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，按照财政部要求转化为政府债务；对违法违规担保的或有债务，由各级政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系。

二是规范发展PPP，避免保底承诺、回购安排、明股实债等方式异化PPP、“伪PPP”和“假PPP”项目。PPP不是万能的，不是所有的基础设施都可以通过PPP运作，必须技术可行、商业可行、经济可行、财政可行；也不是只要政府和社会资本合作就是PPP运作，评估合作的目标是这个项目是否让老百姓可以最优的价格享受最优的公共服务。因此，政府既要积极利用社会资金，也要防止融资过度；既要保持项目回报率的吸引力，也要考虑到项目的公益性；既要根据财政可承受能力指南，判断当年财政可利用的最高额度，同时也要防止政府为PPP项目背书。通过规范的法律法规和制度规范以及一系列的机制设计，使得政企双方能够在“最大公约数”下达成“共赢”的共同价值取向。

（五）改革需做好统筹规划，调动中央和地方两个积极性，实现国家治理体系和治理能力现代化

国家治理体系是个有机的系统，从纵向权力关系来看，治理体系和能力的现代化包括中央和地方两个层面。中央层面负责确定国家治理体系和能力现代化的基本方向、基本路线图、基本框架，而地方政府并不只是被动接受和执行，仍然需要探索适合自身地方特色的地方治理体系和能力现代化方案、措施和制度。地方国家治理体系和能力的现代化是自身有效改革的保证，也是中央国家治理体系和能力现代化落地生根的基石。毛泽东、邓小平、陈云等老一辈国家领导人在谈到中央与地方关系时曾反复指出，要讲好“两种话”，既要讲好“北京话”，又要讲好“地方话”，尤其是要讲好“地方话”。这同样适用于我们今天的全面深化改革。中央既要做好顶层设计，提高统筹把握、驾驭全局的能力，同时也要调动地方国家治理现代化的积极性，将改革落到实处，避免与地方实际脱节。正如习总书记所言“需要中央先定调子、划底线的，要按照统一部署及时给地方交底。需要地方先探路子、创造经验的，中央要及时给予授权，有效调动中央和地方两个积极性”。

一是强调改革的整体性和结构性，从治理的角度全面深化改革。应充分认识到社会改革和经济改革的不确定性，避免将工程思维放到社会改革和经济改革中。

二是强调改革模式和路径，应区分不同改革的类型，探索调动中央与地方两个积极性的改革路径。对于自上而下的改革政策，建议探索“中央设目标、省级定政策、市县出方案”的模式。基于经济社会发展战略的需要，中央提出目标与原则，省级政府结合地方实际做出政策框架设计，市县政府按照目标、原则与政策框架，根据地方实际制定实施方案，这样既能够减轻中央政府的政府督导压力，也能够调动地方政府改革创新的积极性。对于需要全国统一实施的政策，建议在成本收益分析和及时与地方交流沟通的基础上，设计政策方案，最大限度地实现政策成本与收益在区域间的均衡。

三是强调改革绩效，建立科学、客观、公正的改革政策评估机制。一方面，建立财政政策出台前的风险评估机制，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。另一方面，建立财政重大决策后评估机制，对财税改革的政策方案执行情况跟踪分析，及时反馈，不断完善改革政策方案，提高改革的针对性和有效性。

调研组组长：刘尚希

调研组成员：刘尚希 程 瑜 施文泼 樊轶侠 武靖州

（责任编辑：董丽娟）

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2096-1391（2017）01-0030-08