国家治理现代化目标下的公共预算制度优化研究

朱殿骅 伍学进

国家治理现代化目标下的公共预算制度优化研究

朱殿骅 伍学进

公共预算是以满足社会公共需要为主旨的政府预算，法定性、完整性、公共性、透明性和绩效性是公共预算的基本特征。公共财政是国家治理的重要构成部分，而公共预算又是公共财政的基础。公共预算通过预算导向机制、预算审批机制、预算公开机制、预算问责机制和预算容错机制等一系列机制形成公共财政的国家治理能力。对于构建国家治理现代化目标下的公共预算制度，本文提出了三条优化路径：一是提升财政法治化水平，优化公共预算环境；二是建立核心预算机构，优化预算权力配置；三是健全和完善公共预算机制。

公共预算 公共财政 国家治理

大到国家的建设和发展，小到某个单位的运行，都需要消耗经济资源，由于资源具有稀缺性，管理者必然要对资源的分配和消耗进行预算的估计。“预算”一词原始的含义就是预先估算。①如《上宁宗皇帝札子》中“今陛下申令大臣，先虑预算，思报积耻，规恢祖业，盖欲改弱以就强矣。”现代预算制度起源于13世纪初英国资产阶级革命中新兴资产阶级向封建统治阶级争夺财政权的斗争。1217年英王约翰签署了《大宪章》，代表资产阶级利益的议会获得了租税的立法权，继而又取得了控制政府支出的权力，议会终于控制了政府的全部收支批准权，标志着以编制国家财政收支计划为核心的预算制度在英国正式建立。随着民主意识的不断深入，预算已经不仅仅被当作一项工具，而上升为一种由宪法保障的国家权力，汉密尔顿称之为“掌握国库的权力”。②“事实上，掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”——汉密尔顿。伴随着公共财政改革的步伐，我国已基本建立起了公共预算的制度框架，但距离完全意义上的公共预算制度还存在一定的差距。十八届三中全会提出了国家治理现代化的改革总目标，那么如何优化我国的公共预算制度，最大化地发挥公共预算的治理功能，值得我们深入探讨。

一、引论：预算是控制政府边界的国家权力

政府的相当部分财政收入来自于全体国民让渡的私人财富，财政收入的大小取决于政府所担负的职能任务。由于政府是“花别人的钱为别人办事”，财政支出的低绩效始终是各国政府普遍面临的问题，因此政府需要保持一个适当的边界，除了提供市场无法有效供给的公共产品外，其余的都应该交给市场去完成。

政府的边界是贯穿整个经济学说史的永恒主题。在以亚当·斯密为代表的古典经济学时代，政府的职能被界定为保卫国家领土完整和维护国家主权，保护社会利益不受侵害、私人财产不受侵犯以及市场机制不受破坏，政府扮演的是一个“守夜人”角色。然而随着生产力的进一步发展，资本逐利性的天然缺陷造成整个社会生产的无限制扩张，出现生产过剩的现象，市场无法自发实现经济的平衡，导致20世纪30年代经济危机的爆发，亚当·斯密的自由主义经济理论受到了质疑，从此以凯恩斯为代表的国家干预理论开始占据上风。凯恩斯原本是一个自由贸易理论者，但在1936年出版的代表作《就业、利息和货币通论》中，其一反过去的立场，转而强调贸易差额对国民收入的影响，相信保护政策如能带来贸易顺差，必将有利于提高投资水平和扩大就业，最终导致经济繁荣。凯恩斯的这种以财政政策和货币政策为核心的思想后来成为整个宏观经济理论的基础。在《就业、利息和货币通论》出版之后的40年代到50年代初期，通过库茨涅茨、汉森、萨缪尔森、克莱因等人在国民收入核算理论、“补偿性财政政策”、“自动稳定器”理论、引致需求理论、加速原理及对经济周期的计量分析等方面的努力，凯恩斯理论实现了政策化，被资本主义国家纷纷作为经济刺激措施而采用，从而形成了所谓的“战后黄金时代”——凯恩斯时代，美国面对危机采取的“罗斯福新政”就是基于凯恩斯的理论并取得了巨大的成功。罗斯福通过推行“以工代赈”和大力兴建公共工程，增加就业刺激消费和生产，在一定程度上调整了资本主义生产关系，缓和社会危机和阶级矛盾，使美国走出了经济危机，并对其他国家也产生了示范效应。此后，国家干预和调控经济，成为20世纪资本主义国家普遍的政策取向。20世纪60、70年代，众多社会问题又一次爆发。政府是由官员构成的，官员作为“理性经济人”不断寻求自身权力的扩张导致政府规模的不断扩大，政府过度参与社会经济活动，且提供的服务效率低、质量差，导致财政危机的出现。随后，以弗里德曼和哈耶克为代表的新自由主义经济理论开始受到人们青睐，在国民经济处于“滞涨”泥淖的状态下，英国的撒切尔夫人和美国的里根总统纷纷将哈耶克及其支持者的主张运用到治国之策中。以英国为例，撒切尔夫人推行了包含货币主义、放松管制鼓励竞争、削减政府财政开支、大幅提高利率、大力推行企业私有化改革和税收改革在内的一系列措施。撒切尔政府的政策在通货膨胀率上升的最初阶段有效地遏制住了经济进一步恶化的趋势，实现了低通胀下的经济增长。20世纪90年代初，西方再次陷入经济衰退的泥沼，墨西哥和亚洲金融危机相继爆发，采纳“华盛顿共识”的苏东和拉美分别经历了倒退的十年和失去的十年。新自由主义的失败为以斯蒂克里茨和克鲁格曼为代表的新凯恩斯主义的诞生创造了条件。新凯恩斯主义吸取了凯恩斯主义和新自由主义失败的经验，强调政府和市场关系的平衡，政府既要重视市场的作用又要认识到市场的不完善性，应该适当地干预市场而不是替代市场。

从历史的规律中我们不难得出：政府一方面要保持市场激励，弥补市场缺陷，另一方面又不能过多地干预市场经济，毕竟市场在资源配置方面更有效率。权力天然具有扩张的趋势，如果不施加外在约束，政府自身并不能管住自己。政府行使公共权力需要消耗财政资源，预算则决定了配置给政府多少财政资源。预算非经代议机关审议并批准不具法律效力，由此看来，预算正是作为一种由立法机关掌握的用于控制政府边界的国家权力。

二、公共预算的内涵和特征

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，赋予了财政作为国家治理的基础和重要支柱的地位。在市场经济环境下，政府履行职责提供服务离不开资金作为基础，资金的筹措是政府履行职责的保障，而资金的使用则体现了政府履行职能的过程。人民通过组成代议机关构成国家的权力主体，政府替人民当家理财，向人民承担着受托经济责任。为了考核政府的受托经济责任，降低委托代理风险，需要代议机关对政府履行职责情况进行监督，而预算则是最有效的监督手段。预算制度是连接财政收入和财政支出的纽带，是现代财政体系的中心。现代预算是一个融合资源分配与权力配置、兼具形式要件与实体内容的制度化构造的产物，通过预算编制、执行、监督、评价的运行过程，人民可以审视政府在一定时期内的活动选择及付出的成本，从而判断公共资源是否得到有效配置。因此，预算过程表面上是政府对财政收入和财政支出的平衡，其背后反映的正是国家治理的过程。

然而，这里所说的“预算”实际上包含了三个相关的概念：国家预算、政府预算和公共预算，很多学者在使用这些概念的时候并没有廓清其内涵。关于这三个概念的区别，不同学者有不同的观点。马蔡琛认为，国家预算是与计划经济相对应的范畴，政府预算则是与市场经济相对应，公共预算除了包含政府部门的预算还涵盖民间非营利组织的预算。李冬妍认为，从国际研究视角来看公共预算基本等同于政府预算，但在中国背景下公共预算和政府预算有着质的区别，其从预算史的演进过程进行分析，认为公共预算是一种主要反映政府计划做什么、正在做什么和已经做了什么，通过预算数据与预算过程详细界定政府的职责和活动范围并划分公共领域和私人领域的边界的制度。国家预算和政府预算的概念并无实质区别，这一点学者们已基本达成共识，争论的焦点主要是在公共预算这个概念上。我们认为，要准确界定公共预算的概念，还要回归其在理论体系中的位置，公共预算是公共财政概念框架中的一个子概念，讨论公共预算的内涵自然不能脱离公共财政的内涵。财政从来都是指政府收支活动，公共财政中的“公共”前缀体现的是以满足社会公共需要为主旨的价值理念。因此，我们认为公共预算是以满足社会公共需要为主旨的政府预算。我们认为公共预算的主要特征包含法定性、完整性、公共性、透明性和绩效性。

其一，法定性。公共预算的法定性包括程序的法定性和结果的法定性。程序的法定性是指预算的编制和审批必须依照国家宪法和法律规定的程序进行，未按规定程序编制和审批的预算不具法律效力。结果的法定性是指预算一旦由立法机关通过，即作为政府执行财政财务收支的法律依据，具有与立法机关颁布的法律一样的地位和效力，未经法定的预算变更程序不得擅自变更，必须严格执行预算，否则将会受到法律的问责。

其二，完整性。公共预算的完整性包括主体的完整性和客体的完整性。主体的完整性是指全部使用财政资金的单位或部门以及经营国有资本的企业、管理公共性基金的机构都应当纳入预算管理，也就是我国《预算法》中规定的“四本预算”：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。以一般公共预算为例，完整性不仅要求横向上覆盖行政机关、司法机关和立法机关，还要求纵向上覆盖每一级政府，实现“一级政府一级预算”。客体的完整性是指所有的财政财务收支都应包含在预算之中，不能有预算之外的收支，从而保证全部公共资金的分配和使用都处于立法机关和公众的监督之中。

其三，公共性。公共性是公共预算的本质特征，指以公共资金进行的预算支出只能用于公共目的，预算资金的筹措和使用必须符合公共意志。由于公共资金的提供者和使用者相互分离，因此公共预算必须受到立法机关和全体公众的监督。

其四，透明性。公共预算的透明性是指项目的分类和列报应当遵循一定的规则，预算的编制应当具体、详细，并附有相关的文字说明，便于立法机关和公众的理解，且对于不涉及国家秘密的预算内容必须无条件地向全体公众公开。

莫西沙星组临床总有效率显著高于左氧氟沙星组，差异具有统计学意义(χ2=6.27，P＜0.05)。见表3。

其五，绩效性。公共预算的绩效性是指预算支出的安排应当遵循绩效的原则，由于公共财政资源的稀缺性，公共建设和公共服务无法做到面面俱到，必须分清轻重缓急，公共预算要保证公共资金使用的经济性、效率性和效果性。

三、公共预算与国家治理的关系

英文中的“治理”（Governance）概念源于古典拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵之意，专用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题。“治理”概念的流行源于20世纪70至80年代西方社会科学中对既有范式描述和解释“实在世界”的能力不满所引起的范式危机，这些既有范式往往采用非此即彼的二分法来研究社会问题，如经济学中的市场与政府。世界银行在1989年一份分析非洲经济社会情况的报告中，首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，自此以后“治理”逐渐成为政府、学术机构和社会组织的常用词汇。20世纪90年代开始，伴随着新凯恩斯主义跳出了政府在干预经济和放任自由的两极中往复循环，治理理论应运而生。治理理论提倡主体的多元化，强调回应、互动、协作、公开、法治等精神，突破了传统的“政府”和“市场”的二元论，引入了“社会”这一新的单元。治理理论有两个最显著的特征：一是通过回应的方式，推动民众广泛参与公共事务的决策、执行、监督与评估过程；另一个是通过民营化的方式推动公共服务的市场化和社会化进程，全面提高社会福利和政府绩效。

国家治理是指国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内，对社会公共事务的合作管理，它的目的是增进公共利益，维护公共秩序。与之相关联的另外两个概念是国家统治和国家管理。国家统治强调的是国家的阶级属性，通过强制力来维护公共秩序，而国家管理则突出的是政府行使公共权力履行公共责任的主体地位。习近平同志从治理体系和治理能力两个方面对国家治理作出了深刻阐述：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。①引自习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，人民日报2014年1月1日第2版。由此我们可以得出，公共财政是国家治理的重要构成部分，而公共预算又是公共财政的基础，三者的关系如图1所示。公共预算之所以能够形成国家治理能力，依靠的是与政治、经济、社会和党建等国家治理体系组成部分紧密联系的一系列机制，包括预算导向机制、预算审批机制、预算公开机制、预算监督机制、预算问责机制和预算容错机制等。

其一，预算导向机制。无论是关注产出的绩效预算、强调长期计划性的计划——规划——预算系统（PPBS）、突出个体自主性的目标管理预算（MBO）、强调项目优先次序的零基预算（ZBB），还是融合企业管理思想的新绩效预算等模式，均体现出了在总量约束下配置资源的明确导向。预算导向机制将国家的战略方针、长期和中期规划与年度预算的编制联接起来，为有限财力资源的配置指明方向。

其二，预算控制机制。现代预算制度从诞生起就是作为一种控制机制存在的，既是财政这个系统的内部控制，又是议会和人民对政府的外部控制。Schick，Allen认为公共预算是一个规则驱动的过程，其中一个最基本的规则就是对财政收支进行总额控制。通过总额控制能够有效地约束政府规模的膨胀，确保财政的可持续性。事权和财权就像是权力这枚硬币的正反两面，具有辩证统一的关系，预算通过对财政收支的总额控制间接地实现了对权力的控制。

其三，预算公开机制。政府的公开透明是国家治理现代化的内在要求，预算公开机制在促进政府财政透明中发挥着不可或缺的作用。财政资金取之于民、用之于民，政府替广大人民当家理财。在人民和政府的委托代理关系中，人民往往处于信息劣势地位，预算公开机制是解决信息不对称性的有效机制，同时又是预算问责的前提。预算公开是财政透明的重要环节，一个财政透明的政府才是“看得见的政府”，才可能是负责任的政府。

其五，预算容错机制。预算是对政府财政收支的事前计划，只要是事前计划就难免会有一些不可预见的情况，过于强调刚性约束会使预算制度陷入教条主义的泥淖，特别是在中期预算模式正逐渐兴起的背景下，政府的中期财政计划不可避免地存在一定的误差，需要不断进行修正，因此在保证预算刚性约束的前提下有必要建立预算容错机制，从而实现刚性和灵活性的平衡。预算调整制度是预算容错机制的重要表现形式，政府需要从法律法规上对预算调整的方式、程序、范围等作出严格规定，防止预算容错机制退化为政府扩大预算权力、任意操纵预算的后门。

四、优化我国公共预算制度的路径

1951年《预算决算暂行条例》的发布标志着我国现代预算制度的建立。随着国民经济的快速发展，我国的政府预算制度也逐步完善，从基数预算转向零基预算，从单式预算转向复式预算，从控制取向转向绩效取向。特别是自1999年以来，在公共财政改革理念的指引下，我国采取了编制部门预算、完善政府收支科目分类、推行国库集中支付制度和政府采购制度、实行全口径的预算管理等改革举措，不断完善政府预算编制、预算执行和监督问责等环节，初步构建起了与大国财政地位相匹配的公共预算制度框架，在促进公共财政治理的科学化、法治化、民主化和透明化进程中发挥了重要作用。与发达国家成熟的公共预算制度相比较，我国的公共预算制度还处于粗线条水平，由于公共财政领域的法规制度还不够完善，公共预算的制度环境有待进一步优化；由政府财政部门主导的预算体制使得预算成为部门之间和地方之间争取利益的工具，导致了“跑部钱进”现象的出现；由于相应的制度机制还不完善，公共预算的治理功能并未有效发挥出来。

（一）提升财政法治化水平，优化公共预算环境

公共财政的法治化水平是决定公共预算制度能否有效发挥治理作用的最主要外部因素，财政法治化建设是我国财政体制改革中的核心任务。一是要落实税收法定原则。现代财政制度的基础是对公民财产权的有效保护，税收法定能够有效遏制政府规模的膨胀导致对私人财富的侵蚀。2015年3月十二届全国人大三次会议通过的《立法法》将第8条原先规定实行法律保留的“税收基本制度”细化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，为税收法治化明确了方向。通过落实税收法定原则，不仅能够从法律层面保护公民的私有财产，而且能够稳定国家财政资金的来源，从而保证公共财政的可持续性。二是合理划分中央和地方的事权财权。权力的划分也就意味着责任的界定，明确的事权和财权划分是促进政治及经济稳定的必然要求，也是合理配置预算资源的指引。我国应尽快出台《中央和地方政府关系法》和《财政转移支付法》，明确中央和地方政府在公共财政管理中的权力和责任，完善政府财政转移支付制度，提升公共财政法治化水平，从而为预算资源的配置提供法律指引。

（二）建立核心预算机构，优化预算权力配置

我国财政部门是政府预算的编制机构，财政部门的职责决定了其更多地关注平衡财政资金在政府部门之间的分配以及监督其使用，无法涉足国家的发展规划和政策制定，导致发改委等一些主管政策制定部门拥有一定的“准预算权”，导致政策过程和预算过程的脱节，弱化了预算的控制作用。针对这一问题，可以考虑将发改委等部门所承担的规划、计划和政策制定职能以及财政部门的预算编制职能剥离出来，成立专门的核心预算机构，财政部门履行预算执行职能，这样既保证了政策过程和预算过程的紧密结合，又能够实现预算编制、预算执行和预算监督之间的分权制衡。

（三）健全和完善公共预算机制，促进形成国家治理能力

2014年新修订的《预算法》强化了人大及其常委会对预算编制、执行、调整和决算的全过程监督，强化了对预算违法行为的责任追究，对预算、预算调整、决算、预算执行情况向社会公开作出了明确要求，建立和完善了一系列的公共预算机制，提升了我国公共预算法治化水平。但是，《预算法》对预算公开机制、预算问责机制和预算容错机制等还只是概括性地进行规范，需要通过相配套的法规制度来进一步完善。对于预算公开机制，不仅要做到对预算结果的公开，还要通过探索建立预算征询、预算听证、预算草案公开等制度，实现对预算全过程的公开。对于预算问责机制，还应进一步明确预算违法行为的追责主体、追责机制等程序性规范，同时要协调《预算法》、《审计法》和《财政违法行为处罚处分条例》等法规制度中对于预算违法行为的处理规定，进一步增强预算问责的规范性和可操作性，提升预算的刚性约束。对于预算容错机制，要从法规制度上对预算调整行为进行分类，对预算的全面调整和局部调整从范围、程序等方面作出区分，在预算制度的灵活性和刚性中取得平衡。

［1］马蔡琛.国家预算、政府预算和公共预算的比较分析［J］.中国财政，2006（2）：58-59.

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［5］施雪华，张琴.国外治理理论对中国国家治理体系和治理能力现代化的启示［J］.学术研究，2014（6）：31-36.

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［8］Schick，Allen.The Role of Fiscal Rules in Budgeting［J］.OECD Journal on Budgeting，2013（3）：8-34.

（责任编辑：董丽娟）

Study on Optimization of Public Budget Systemfor the Goal of National Governance Modernization

Zhu Dianhua Wu Xuejin

Public budget system is a kind of government budget system which mainly meets the publicneeds. Legality,integrity,publicity,transparency,and performance are basic characteristics of public budget system.It is the foundation of public finance and also an important part of national governance.National governance ability is developed through a series of public budget mechanisms,which include orientation mechanism,approval mechanism,publicity mechanism,account ability mechanism and fault-tolerance mechanism.To build the public budget system for the goal of national governance modernization of China,we come up with three paths. First is to optimize the environment of public budget system by enhancing finance legalization.Second is to optimize the configuration of budget power by building core budget institution.And third is to improve public budget mechanism.

Public Budget System;Government Budget System;Public Finance;National Governance;Budget Environment;Budget Mechanism

F812.2

A

2096-1391（2017）01-0118-07

朱殿骅，中央军委机关事务管理总局服务局，助理会计师，军事经济学院硕士研究生伍学进，军事经济学院军队审计系教授

* 本文系“中国公共预算研究”第六届全国学术研讨会（2016·上海）会议论文，感谢与会者的建议，当然文责自负。