南京国民政府时期的上海市临时参议会管窥

刘宝军

(渤海大学 政治与历史学院，辽宁 锦州 121013)

南京国民政府时期的上海市临时参议会管窥

刘宝军

(渤海大学 政治与历史学院，辽宁 锦州 121013)

1927年，上海特别市成立。依据《上海特别市组织法》，特别市可以设立由市民代表组成的参议会。另据《市组织法》关于“市参议会于区民代表会普遍成立后置之，在区民代表会未普遍成立前，得设置市临时参议会”的规定，上海市政府决定先行设立市临时参议会。上海市临时参议会历经四年的抉择，于1932年10月成立，1937年淞沪会战爆发后暂时停止工作。1945年抗战胜利后，上海市百废待兴，参议会的建设再次被提上日程。上海市政府于1946年3月28日奉令成立临时参议会，同年8月13日被上海市参议会代之。上海市临时参议会作为民选参议员未产生前的一个过渡机构，成为市政府决策的最直接征询对象和监督者，在与市政府的合作过程中形成一种比较默契的良性互动。

南京国民政府；上海市临时参议会；参议员构成；职能

1927年7月，上海特别市成立。依据《上海特别市组织法》，特别市可以设立由市民代表组成的参议会。1932年8月，南京政府公布《市参议会组织法》《市参议会议员选举法》。时值上海战乱，上海市政府依据市情，呈请国民政府准其暂设临时参议会，以应形势之需。1932年10月，上海市临时参议会成立。1937年“八一三”事变爆发，临时参议会暂时停止行使职能。1946年3月28日，上海市政府奉令成立临时市参议会。同年4月28日，举行全市参议员选举。8月13日，正式的上海市参议会取而代之。上海市临时参议会是过渡机构，作为市政府决策的最直接征询对象和监督者，“其匡赞市政，不辞劳苦之精神，久为世人所共知，市民所依赖焉。”[1]51-52

一、上海市临时参议会的产生背景

1927年7月上海特别市成立后，市政府为集思广益、促进市政兴革，于11月1日成立由市长函聘的13名参事组成的市参事会。参事会成立伊始，便遭到上海市党部的反对。11月26日，市党部下属各区党部召开联席会议，议决取消上海及各省特别市参事会。12月5日，市党部临时执行委员会议决通过“取消上海特(别)市参事会及各省区同样之组织”建议案。1928年6月30日，上海市党部召开第21次常会，议决通过宣传部关于呈请中央取消特别市参议会制度的提案。7月3日，南京政府公布《上海特别市组织法》，规定：特别市可以设立由市民代表组成的参议会。鉴于上述情形，市参事会于7月4日召开常会，决定致函市政府，请求辞职，以资结束。7月11日，市政府临时市政会议“决定待呈候国府核示，再行定夺在国府未经核示以前，仍请(市参事会)照常办事。”[2]7月23日，市长张定璠呈请国民政府，认为上海市政府有组设参议会之必要，但“设立市参议会，所有筹备组织洵非短期所能蒇事，而属市地当要冲，事务繁重，凡百建设亟待进行，非有咨询监督之机关难收集思广益之效果……窃念属市参议会既骤难成立，参事会又行将撤销。当此断续时期，宜求过渡办法。否则，市政设计府无所询商，市政措施民众末由监制思维，及此窒碍良多，请于市参议会未正式成立以前，即就现在之参事会暂行改设临时参议会。参议仍由府延聘，照原颁条例行使职权，并祈颁布市参议会选举法，以便照着手筹备。”[3]143-144由于张定璠所请与颁行的《上海特别市组织法》不符，(国民政府)未便照准。8月10日，市参事会召集临时会议，议决于8月底结束参事会，以符法制。南京中央政治会议第149次会议，指定于右任、李烈钧、叶楚怆、王世杰、薛笃弼5人审查上海市党部撤消特别市参议会的提案。于右任等于8月30日开会审查，认为“特别市及县市参议会制度，应予推行，以期本党民权主义，有完美实现之一日。”[4]参事会便将文件全部移交市政府接管，并于9月16日在康脑脱路徐园举行聚餐会议，正式宣告结束。

成立参议会非一时所能成就，上海特别市政府于1928年11月至1932年4月陆续聘用8名参事(其中6人来自政界)以为过渡，但被聘之参事一直未进行实质性工作。1929年张群接任上海市长前，决定在市参议会成立之前，组织由上海工商界精英组成的地方议事机构——建设讨论委员会。该会于7月1日成立，22位委员中有12位商界人士，打破了政界在参议会一枝独秀的失衡态势。1930年9月18日，成立由财政经济专家和金融界名流组成的市财政讨论委员会。建设讨论委员会与市财政讨论委员会，“论其性质，委员中既有行政长官，亦有各界领袖，已不同于日前之市参事会，更不能与市制中之市参议会相比。”[5]因此，两会委员希望市政当局“遵照国民会议选举法，分别由各法定团体推选，迅速成立市参议会以代表市民行使职权。”[6]但是，直到1932年8月10日，南京政府才公布《市参议会组织法》《市参议会议员选举法》。《市参议会组织法》规定：“市参议会为全市人民代表机关；由市公民直接选举市参议员组织之。”[7]33-34此时的上海遭遇“一·二八”事变，“地方繁庶之区，次第沦为战域，其他未直接受有战祸者，亦因战事关系，影响颇大，市民之荡析流离，殆难言状，善后工作，尤形严重。惟兹事体大，必须行政当局与地方俊彦通力合作，共策进行，方克有济。”[8]61鉴于此，新上任的上海市长吴铁城参照《市组织法》，拟定《上海市临时参议会组织条例》，并于1932年4月5日呈请国民政府，准其在民选未完成之前先行设立临时市参议会，“藉应目前之需要，而使地方自治精神得以循序发展。”[9]5月9日，国民党中政会议通过组织条理。6月9日，上海市政府将重新拟定的组织条例十项呈(行政)院备案。

二、抗战前的上海市临时参议会

(一)临时参议员的产生及议员构成变化

依据《上海市临时参议会组织条例》，“临时市参议会，设参议员十五人至十九人，由市政府遴选，呈请行政院核准聘任。任期至正式市参议会成立之日止，为无给职。”[9]1932年7月28日，上海市政府发表临时参议会议员名单：“计王一亭、王晓籁、王延松、史量才、李馥荪、杜月笙、吴经熊、武育干、陈光甫、陈炳谦、秦瑞卿、陶百川、陆京士、徐永祚、张公权、郭顺、虞和德、刘湛恩、钱新之等十九人。”[10]10月17日，上海市临时参议会在枫林桥外交大楼举行成立典礼。10月29日，召开第一次会议，由参议员选举议长1人，史量才以12票当选。12月1日，成立秘书处，于胶州路八十七号设立办公处，正式办公。1934年11月13日，议长史量才在浙江海宁县被刺身亡。1935年2月12日，改选参议员王晓籁继任议长，主持会务。史量才被刺在参议员中引起恐慌，致使王晓籁采取消极处事之道。其在任两年间主持会议10次(其中临时会议2次)，而史量才在任两年间主持会议18次。上海市临时参议会的政治影响在南京政府的打压下逐渐减弱。1937年2月1日，上海市临时参议会以原租胶州路办公处地址僻在沪西、交通不便为由，迁至爱多亚路一四五四号浦东大厦五楼办公。同年八月，淞沪战争爆发，临时参议会暂时停止工作。

上海市临时参议会的人员构成有了很大的变化。1928—1932年间聘任的8名上海市参事，6人来自政界、1人来自军界、1人情况不详。这表明活跃于上海特别市参事会的商界精英逐渐淡出政界及议事机关，而地方政客在临时参议会大有独领风骚之势。1932年就任上海市长的吴铁城深知遭遇战乱的上海善后恢复亟待财政支持，因而在战争停止后便借成立临时市参议会之机，网罗商界精英以为己用。临时参议会的19名成员中，8人来自银行业、3人来自商界、3人为大学教师、2人为市党部代表、1人为会计师、1人来自报业、1人来自卫生业。有的还身兼数职，既从商又从政，如王晓籁、王延松。此二人与虞洽卿、王一亭、陈光甫三名参议员曾为上海特别市参事会参事，具有丰富的市政管理经验、较强的团队合作理念。参议员中“居主导地位的声音确实属于有影响的银行家和生意人，大学教授和国民党的两名代表在这强有力的集团面前几乎没有什么分量。”[11]39从受教育程度看，12名参议员接受新式教育，占参议员总数的63.16%，其中11人受过大学教育，6人有留学经历，所学专业多集中于经济、法律、商业等领域，学术经历迥异有利于市政建设方案的多角度、多方位筹措。

(二)临时参议会的职权及职能体现

根据《上海市临时参议会组织条例》规定，临时参议会的职权为：“①关于市单行法规事项；②关于市预算决算事项；③关于整理市财政收入及募集市公债事项；④关于经营市公产及公营业事项；⑤其他重要事项。”[9]临时参议会下设社会、公安、财政、工务、教育、卫生、土地、公用八组，预算审查、战区复兴、租房审查三个委员会，及秘书处。其中，预算审查委员会审核本市各机关岁入岁出年度概算决算，战区复兴委员会督促并建议复兴闸北战区事业，租房审查委员会审查房租法规及纠纷事项。从职权和分工来看，临时参议会“应该是市政当局的立法机关和作为民众控制市政府所做决议的工具”[11]20，“代表市民向市政府贡献于市民有益之建议……使本市各种施政方针可资咨询，有所准绳。”[12]从临时参议会存续5年时间内所议决的51件提案来看，其内容多集中于城市建设、财政金融、社会事务和自身建设。城市建设类的提案最多，计10件，其中文化设施建设提案3件、水电煤气等公用设施建设提案3件、道路修建提案2件、城市绿化提案1件、行政建设提案1件；财政金融类的提案9件，其中公债和外债提案各1件、税收提案3件、财政预算提案4件；社会事务类提案8件，其中教育经费提案2件、卫生建设提案2件、社会治安提案2件其它(如救济、领照)提案2件；参议会自身事务类提案3件，包括对本会结余经费的办理、赶办民选、联合各团体电请缉拿法办刺杀议长史量才之凶手。综上，临时参议会的提案涵盖了上海战后亟待恢复的各个层面。其中，城市建设是重心，财政税收是保证，社会事务是引领，自身建设是关键。

临时参议会职能的执行过程亦是参议员的政治参与过程。拥有财政权力和社会声望的参议员们体验了与市政府交往的便利，也从侧面反映出参议员对政府决策的制约。这主要体现在临时参议会对市政府决策的审查、建议和议决等方面。在20件由市政府提出的议案中，有4件提案原案通过、7件修正通过、5件提出建议函复市政府、1件直接执行、1件暂缓、1件保留、1件须审查。但是，参议员无论在业界有多么显赫的声望，仍得依附于市府政要。所以，市政府提交的议案通过率高达60%。只有1件议案直接遭到临时参议会反对，该案是市政府于1933年8月27日召开的临时市参议会第十二次会议上提出的“发行六厘有奖公债案”，临时参议会经讨论作出“保留”的决议。但在1934年7月5日召开的临时市参议会第二十次会议上却通过了由市政府于1934年6月9日召开的临时市参议会第十九次会议上提出的“发行二十三年七厘公债三百五十万元”的提案。尽管如此，在“参议会提供建议、市政府制定政策”的合作过程中，会府之间仍形成了一种比较默契的良性互动，临时参议会实际上成为市政府决策的最直接征询对象和监督者。

三、抗战后的上海市临时参议会

抗战发生后，国民政府为树立宪政基础，于1938年9月颁布《市临时参议会组织条例》，规定：国民政府在抗战期间，特设市临时参议会。上海沦陷后，无法实施该条例。抗战胜利后，“因市政兴革事宜，急待集思广益”，上海市政府奉令筹备组织临时参议会。

(一)市临时参议员的资格提名

《市临时参议会组织条例》规定：“中华民国之男子或女子年满二十五岁曾受中等学校教育(或同等教育)暨有下列资格之一者，得为市临时参议会参议员。①具有各该市之籍贯并曾在各该市之公私机关或团体服务二年以上著有信望者；②曾在各该市重要文化团体或经济团体服务二年以上著有信望者。”但办理地方自治人员及学校人员以外的现任官吏除外。[13]226市临时参议会参议员定额25名，由市政府及市党部联席会议就本市住民符合上述条款资格者提出加倍候选人名单，由市政府呈送行政院转呈国防最高会议决定。“国防最高会议选定市临时参议会参议员时，得于各该市所呈送参议员候选人名单以外选定若干参议员。”[11]226此项被选定人员仍须具有上款所列参议员资格，且名额不超过各该市参议员总额的1/10。上海市乃人才荟萃之地，25名参议员的定额实在不够网罗全市贤俊。因此，市政府请求中央增加名额，结果准增至50人。1945年12月，上海市政府会商市党部提出加倍候选人名单70余人，报经南京政府批准后聘请。1946年3月7日，国民政府“选定参议员50人(包括议长副议长各1人)，候补参议员25人。”[13]15“任期一年，行政院认为有必要时得延长之；为无给职，但开会时应给旅费。”[13]2263月28日，上海市临时参议会在南昌路一一〇号举行成立大会。4月10日，上午讨论提案，下午举行休会式。休会期间，“设置市临时参议会驻会委员会，由参议员互选五人组织之，其任务以听取市政府各种报告，及决议案之实施经过为限。”[13]226因上海市人口众多，临时参议会既经中央核准增加名额，驻会委员亦应酌予增加，经上海市临时参议会第十四次大会40名出席参议员投票公举，得票较多的7人(冯有真、徐士浩、沈春晖、王延松、傅统先、朱学湘、朱素萼)组成驻会委员会。

(二)市临时参议会参议员背景分析

市临时参议员和候补参议员共计72人(参议员潘公展辞职，赵志游、李登辉遗缺)，完全由上海市政府提名，经国民政府指定核准。从籍贯分布来看，参议员多来自浙江、江苏和上海，分别占30.56%、22.22%、19.44%。来自其它省份的参议员，总计占27.78%，还不抵浙江一个省的人多；来自广东省的仅有4人，占5.56%；其余省份均未超过2人。从年龄结构来看，主要集中在31～60岁。其中41～50岁者居多，计19人，占26.39%，属于年轻有为且经验丰富之辈。从性别来看，临时参议员中有2名女性，候补1名女性，仅占4.17%，但较以往的参议员构成相比应为一种进步。从教育背景来看，有66.66%的参议员受过高等教育，其中留学和在国内求学者各占50%。在国外受教育者中，获得博士学位的4人、硕士学位的7人、学士学位的13人。从所学专业来看，法学居首，其次为政治学、哲学。从参议员所从事职业领域来看，商业所占比例最高，占22.22%；其次为公务员，占18.6%；党务占13.89%；金融业占11.11%。这与“战后上海的恢复，离不开经济和人才的支持”的指导言论不无关系。从社会身份来看，参议员皆德高望重之辈，或为地方政要，或为商界、金融业精英，还有一些追求政治进步的大学教授、会计师和律师。“临时参议会的议长徐继庼，是浙江系金融集团的代表人物，又是当时上海市商会会长。副议长奚玉书，是会计师，又是当时上海市政府的顾问。两人都是钱大钧请示蒋介石同意后指定的。其他临时议员大多是精英阶层的代表人物。”[14]163-164

(三)市临时参议会的主要作为

1946年4月28日，上海市181名民选参议员产生。8月13日，上海市参议会正式成立。上海市临时参议会正式退出历史舞台，存续时间不足五个月。上海市政府“在1946年2月间，奉考试行政两院令饬，积极筹办公职候选人检核、审查参议员候选人资格、加紧清查户口、整编保甲、筹备民意选举。”[15]2这些工作的开展皆依赖于临时参议会大会决议的各项提案以及闭会期间驻会委员会的相关日常工作。上海市长钱大钧在临时市参议会休会典礼致词上对其工作亦给予了肯定，认为上海市临时参议会倾其所能，对战后的上海“安定民生、解除人民痛苦；促进生产、恢复战前繁荣；筹措经费、从事各项建设”，尽到了提供的责任。[16]11从上海市临时参议会第一次大会所议决的86件提案来看，内容涉及以下几个方面：

其一，战后相关问题的处理。其中，战后敌产接收提案较多，计11件，包括敌产接管、接收敌产复工、使用及收入划归地方建设经费等；抗战忠烈善后问题次之，计6件，其中涉及设立抗战忠义祠、奖励抚恤忠贞等。

其二，地方财政金融问题，计6件提案，涉及健全地方财政制度、收兑伪钞办法、证券交易所复业、工厂低利生产贷款、继续征收旅栈捐等。

其三，民生问题，包括教育、卫生、交通、住房以及工人待遇等。其中，教育提案16件，涉及校舍建设、教育经费、教育普及、教育内容、教师待遇等；国民健康问题、交通问题亦被提起，其中取缔营业人力车、发展水运交通等均是热议的焦点。解决房荒、工资发放指数、促进劳资协调消弭工潮、解决工人失业以及平抑物价等均有提及。

其四，农村发展问题，涉及筹设农贷、开发郊区、警察保护维持农村治安等。

其五，民权问题，如增加国民大会代表名额、尊重人民意见、保障人民自由等。

其六，对上海市政府及直属各局工作报告之决议案草案全文核议。

此外，大会对妇女问题亦多有关注，如增加妇女国大代表名额、女工于小产后应给假四星期、收容及救济失业妇女等。[17]153-164

四、结语

南京国民政府时期成立的上海市临时参议会，是一个在普选条件尚未成熟的客观环境下成立的过渡民意机关。其功能在于向市政府提供咨询和建议，其对上海市政权力的监督和制衡极其有限。但是，作为人民与政府间的沟通桥梁，临时市参议会的设立还是对战后上海市政建设和市民生活的重建起到了不可忽视的作用，是成立完全民选之市参议会的必要过渡。

[1]上海市通志馆年鉴委员会.上海市年鉴(1935年)[Z].上海：中华书局，1935.

[2]市参事会暂照常办事[N].申报，1928-07-19(14).

[3]张定璠.呈国民政府为呈请将参议会改设临时参议会[J].市政府公报，1928(13).

[4]特别市参议会制仍保存[N].申报，1928-09-07(9).

[5]各业一致注意营业税问题[N].申报，1931-02-01(13).

[6]各业税则研究会昨开第二次委员会[N].申报，1931-02-05(13).

[7]市参议会组织法[J].交通公报，1932(384).

[8]上海市通志馆年鉴委员会.上海市年鉴(1936年)[Z].上海：中华书局，1936.

[9]市府公布临时参议会组织条例[N].申报，1932-06-21(10).

[10]市参议会议员发表[N].申报，1932-07-29(11).

[11]安克强.1927-1937年的上海：市政权、地方性和现代化[M].张培德,辛文锋,肖庆璋,译.上海：上海古籍出版社，2004.

[12]临时市参议会议员昨日就职[N].申报，1932-10-18(13).

[13]市临时参议会组织条例[A].张妍，孙燕京.民国史料丛刊·166[C].郑州：大象出版社，2009.

[14]潘介眉.上海市参议会内幕[A].中国人民政治协商会议上海市委员会文史资料工作委员会.上海文史资料选辑(第四十二辑)[C].上海：上海人民出版社，1983.

[15]上海申报馆.申报上海市民手册(民国三十五年至三十六年)[M].上海申报馆,1946.

[16]钱市长休会典礼致词[A].张妍，孙燕京.民国史料丛刊·166[C].郑州：大象出版社，2009.

[17]上海市临时参议会第一次大会提案一览表[A].张妍，孙燕京.民国史料丛刊·166[C].郑州：大象出版社，2009.

2016-09-23

刘宝军(1967-)，女，副教授，博士，从事中国近现代政治史研究。

K262

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2095-7602(2017)03-0065-04