地方政府性债务持续扩张的逻辑探析与对策

●董承勇

地方政府性债务持续扩张的逻辑探析与对策

●董承勇

新《预算法》实施后，地方政府债务管理明显增强，财政部通过限额管理、预算管理、发行置换债券等一系列措施，将风险置于可控范围，大大提升了财政可持续发展能力。但是，在GDP增长目标驱动下，地方政府的融资冲动依然十足，新增政府债务限额、PPP仍然难以满足其融资需求，政府购买服务、保底收益承诺等“金融创新”层出不穷。地方政府性债务风险警报不断，金融系统如鲠在喉。本文对地方政府性融资行为的逻辑进行了分析，对不同利益主体的经济特征分别作了阐述，点明了省级地方政府性债务监管盲区，并据此针对性地提出了改进建议。

地方政府债务 地方政府性债务 监管

《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）首次对地方政府性债务提出了工作要求，对地方政府性债务的内容进行了明确，具体包括三类：政府有偿还责任的债务、政府有担保责任的债务、政府具有救助责任的债务。此后审计署于2011、2013年分别开展了全国性的审计，地方政府性债务总体规模呈大幅上升趋势。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）推动审计署、财政部于2014年相继开展了全国性的审计、核查工作，确定了地方政府债务余额。新《预算法》于2015年正式实施后，地方政府债务的监管部门确定为财政部，地方政府融资渠道和违法融资行为界定更为明确。目前，在财政部的高压下，地方政府债务管理规范度明显提升，增长规模也与赤字率等指标相挂钩，总体风险可控。但概念更广的地方政府性债务监管却明显滞后，随着地方政府融资行为多样化，地方政府性债务范围和规模持续扩大，总体急速增长，不仅财政可持续性大大降低，金融市场也如鲠在喉，甚至会对国民经济基础产生难以估量的影响。国际评级机构调低我国主权债务评级等级就是警示信号之一。本文认为，地方政府性债务不仅包含了地方政府债务，还囊括了地方政府隐性债务，如地方政府或有负债、融资平台债务以及地方财政未来支出责任等，国务院已经提出了限期解决的要求，必须对此高度重视，并实施有效管理。

一、地方政府性债务管理现状

为了缓解地方政府债务偿付风险和增长风险，财政部通过置换债券的形式，帮助地方政府债务实现了展期，短期内避免了偿付危机。同时，借助较为宽松的货币政策，地方政府债务的利息支出压力也得到了有效缓解。一定时期内，地方政府债务的风险确实控制在了一定范围内，出现全国性地方政府债务危机的可能性大大降低，埋在金融体系中的危机暂时得以解除。当然，少数地区区域性地方政府债务危机仍然存在，这些地区债务规模远远超过了自身的一般公共预算收入，还债压力非常大，偿付风险非常高，财政未来可持续发展能力极度弱化。尤其是在财政收入增长难、挤水分等措施压力下，这些地区的危机警报仍未实际解除，需要上级财政支援、救助。

为了保持地方经济发展的动力，同时控制地方政府债务规模不合理增长，新《预算法》首先从法律层面明确中央财政不会实施救助。与此同时，财政部、国家发改委等部委力推PPP，希望借助社会资本力量，引入风险共担机制，把地方政府债务关进PPP项目之中。同时，财政部对地方政府的新增债务进行限额管理，基本思想是，负债高、风险高的地区新增债务额度较低；反之则新增债务限额相对较高。事实上，经过近几年的发展，地方政府债务增长得到了有效控制，总体增长幅度较往年有所降低。但是，地方政府性债务规模增长仍然异常迅猛，远远超出了财政的可承受范围，多个省份已经出现了新的危机苗头。很明显，地方政府性债务在金融体系中隐藏着巨大风险，这些债务尚未实行全面监控，增长方式粗放，缺少明确的管理主体，缺乏有效的控制手段。

之所以如此，关键在于地方政府在融资过程中的逆向选择——即不论现有财力如何，总之尽可能多地融资负债。地方政府融资过程中的“金融创新”层出不穷，产业投资基金的明股实债、PPP中承诺的保底收益、应收账款融资、注资承诺融资等等。参与地方政府融资的投资企业、金融机构无不以固定收益的方式，锁定自身的收益，把参与风险降低到最小。除了部分确实有现金流的项目外，纯公益类的PPP项目，投资企业要获得稳定收益，必须通过地方政府的“最低消费”承诺予以解决，而这些承诺要纳入地方政府年度预算，经人大表决通过方可真正生效。一旦如此操作，地方政府将迈入违规融资行列。财政部作为地方政府债务的监督部门，已经对多起违规融资进行了亮剑。但是，这种查处的覆盖面仍然十分有限，很难对急速扩张的地方政府性债务实施有效管理，遏制地方政府性债务快速增长势头。多个省份债务率超警戒线，风险在持续加大，相关管理已明显迟滞，长此以往，将严重偏离国务院的管理目标和要求。

二、地方政府性债务急速扩张的原因分析

地方政府性债务快速扩张有其特有的逻辑特点。本文将从不同主体角度分析其中的逻辑关系，以更清晰地揭示其内在联系。

一是GDP增长目标驱动。“两个一百年”奋斗目标是全中国人民的共同期盼。其中，具体数据要求是到2020年我国GDP要达到90万亿元，而2016年的GDP是74万亿元，增幅6.7%，也就是未来四年内要实现总共21.6%的增幅。虽然按目前的经济增长速度完成预期目标的可能性很大，但是，维持速度的难度并不小。2017年，政府预计全年GDP增速为6.5%，已经较2016年下调了0.2%。未来，我国GDP中高速增长将是趋势，随着GDP总量越来越大，增幅减小、增速减慢也是大概率事件。另外，仅凭投资要素和外向型经济拉动的GDP增长乏力越来越明显，基础设施建设、外贸出口增长的空间也相对固定，难以发挥爆发式增长的促进作用。但为了保持现有的增速，继续保持高投资拉动仍是主要选择，各地新城建设如火如荼，污水处理设施、垃圾处理设施已经延伸到了乡镇，很多设施建设已经比较超前，浪费现象也在一定程度上存在。

二是地方政府的理性经济人选择。理性人假设是经济学最重要的假设基础，地方政府作为由多个个人进行管理的组织机构，也具有明显的理性经济人特征。在我国现行的行政管理体制下，地方长官意志对地区经济发展具有决定性作用。站在地方长官的角度，加快地区发展是其不二选择，既是实现发展目标的需要，也是最大化个人价值的必然路径，这既包括个人仕途的升迁，也包括为地区发展而带来的个人声誉提升。更为关键的是，快速发展能够有效掩饰、弥补地区的短板，把弱的一面最小化。在地方政府性债务扩张过程中，如果不加快地区发展，原有债务的偿还压力就会使得当期执政政府喘不过气来；相反，如果能够实现资本集聚，加快地区形象提升，从而提升土地价值，吸引优质企业，不仅可以获得更大的土地出让收益，还可以获得更好的远期税收收益。所以，加快融资举债，引入有实力的投资者是当务之急、重中之重。这就是地方政府性债务快速扩张的驱动力。地方财政部门、地方融资平台、事业单位、国有企业等各主体为地方政府融资，都是实现长官意志、地方政府理性经济人选择的最终结果。因为不是所有的地区都有足够优质的项目开展合规性融资，加上地方融资平台的融资功能已经使用殆尽，违规融资行为自然而然就会出现，而且不会因为监管而消失。

三是金融机构和投资企业的固定收益思维。我国的资本市场仍然不成熟，尤其是投资者，既包括个人投资者也包括机构投资者。风险和收益是孪生兄弟，必然是对等的，但是，投资者并不买账，很任性地就是要求有固定收益、保底收益。如信托公司在募集资金时承诺的是固定收益，没有固定收益很难吸引到投资者参与。那么为了保证自身风险最小化，募集资金再投资过程中，信托公司必须以固定收益为基本条件。在参与地方政府的融资过程中，信托公司要获得固定收益，就需要地方政府出具承诺函等各种形式的保底收益承诺。其他如商业银行、政策性银行、融资租赁公司等金融机构，甚至是建设企业等投资方，也都抱着同样的固定收益思维。对资金渴望程度极高的地方政府，为了尽快获得融资，什么条件都可以答应，即便跨过法律红线也不例外。

四是省级层面的监管盲区。现在常说金融混业经营，导致出现监管漏洞，进而形成金融风险。事实上，地方政府性债务过度膨胀，与省级层面的行政单位间监管盲区不无关系。从地方债务管理层面来看，省级财政是地方政府债务的主管部门，理应对本省各地区地方政府债务情况进行监督，并严格控制高风险地区地方政府性债务的增长规模。但是，现阶段省级财政的监管积极性不高，一方面是省级财政撼动地区地方长官意志的难度很大；另一方面省级财政与地市、县区财政是利益共同体，如果下级财政不能通过自己的力量化解地方债务，省级财政需要承担一定的救助责任，而且地方通过自己举债发展，还可以减轻省级财政的调节压力。同时，过度打压本省地方政府的融资行为，不利于本省在全国范围内的比较，有可能拉低本省在全国的GDP排名。另外，地方政府性债务监管所涉及的利益主体较地方政府债务更多，不仅涉及了地方政府及其融资平台、地方财政，金融机构、投资机构、社会中介机构等多个利益主体，还有人行、银监、保监、证监等行政管理部门、行业监管部门及其自律协会等机构，参与地方政府融资的投资机构还可能归属国家国资委管理，省级财政更是无权干涉其经营行为。所以，省级财政难以有效协调上述机构，从操作层面难以对违规投融资行为进行合理处罚。需要进一步说明的是，如果地方政府违规融资行为处罚标准不统一，不仅会弱化法律权威，还会形成更为明显的羊群效应，处罚轻的违规方式会成为大多数人的选择，而产生更多的违规行为。因为存在监管盲区，地方政府性债务危机将成为金融危机的重要隐患。

五是社会中介机构的非独立性。融资过程中，如律师事务所、资产评估机构、会计师事务所等传统中介机构，需要从独立审慎角度对项目的投资收益、资产标的等进行合理评价。但因为业务依附原因，这些机构长期以来都处于从属地位，为甲方服务，而不是为公正服务。为了实现自身的经济目标，以结果为导向，按照甲方的要求出具意见，毫不夸张地说，各种类型的报告都可以找到适用方法，以佐证事先确立的结论。这使得原本不合规的融资、不合理的项目仍然能够一路绿灯，堂而皇之地通过各类评审。仅凭政府有形的手进行有效监管，实现难度很大，一方面是政府和行业的力量做不到事中全面监管，另一方面是中介机构准入制逐步放开，市场行为越来越多。更何况，其中许多中介还是红顶中介，与有关政府部门有着剪不断理还乱的关系，其独立性可想而知。从某种意义上说，中介机构的非独立性，使得政府融资行为的结果导向更为明显。

三、加强地方政府性债务管理的建议

只有抓住地方政府性债务的逻辑原点，才能够为解决地方政府性债务危机提供切实可行的操作方式。基于上述分析，本文建议从以下方面予以改进：

一是放弃GDP增长论。如果中国梦的“两个一百年”奋斗目标必须和GDP数据挂钩，而不是看重GDP的增长质量和国民实际收入增长水平，那么在现行管理体制下，地方政府的融资冲动永远无法抑制，地方长官的理性经济人选择依然突显。所以，要达到釜底抽薪的效果，必须从放弃GDP增长论先期着手。这需要上至中央下至地方政府，均改变传统观念，从地方政绩考核机制、地方长官晋升渠道等方面进行彻底改革。中央相关文件和规划中，不再就GDP增长方面作要求，对于地区经济增长情况，借助更为广泛的指标进行评判，如包含城镇化率、人口增长率、R&D投入增长率、一般公共预算收入增长率等，分别设定权重，综合考量。这既可以避免地方政府过于注重固定资产投资增长，还可以更健康地评判地区经济发展情况。

二是合理评价地方经济健康增长情况。为了防止地方政府理性经济人选择极致性地发挥，还需要从机制上进行约束，提高其盲目扩大融资选择的机会成本，特别是违规融资的代价。当前，根据新《预算法》九十四条的顶格处理，确实可以对地方长官、地方财政发挥很强的警示作用，但处理的层级和覆盖面还是有限。所以，建议尽快完成《预算法实施条例》修订工作，明确违规融资行为的处理细则。同时，对地方政府性债务进行信息化、动态化监控，数据来源须借助资金供给方——金融机构、投资企业，以及资金需求方——地方政府及其所属部门、地方融资平台等进行统计，实现数据对碰。工作形式需从中央层面进行统一部署，明确为一项常态化工作，多部委共同参与。对于监控发现的地方政府性债务增长速度过快或异常的地区，由财政部对其亮红牌，组织开展突击检查，判断是否存在违规融资行为，并进行相应的处置。

三是打破投资者必须获取固定收益的投资思维。投资者对固定收益的过度要求，不利于资本市场的市场化进程。要打破这种固化思维和不合理要求，还是得借助市场手段。一方面，提升地方政府的融资谈判能力，形成统一的预期和认识，即金融机构、投资企业参与地方建设是投资行为，必须承担风险。建议从全国财政干部、地方长官的专业性培训开始，提高地方政府的谈判技能，使其敢于拒绝金融机构、投资企业的不合理收益要求。另一方面，鼓励金融机构、投资企业苦练内功，从项目管理、运营方面提升盈利能力。对于通过提升管理水平、提高项目质量，在浮动收益项目中实现最终盈利的机构和企业，要重点推荐，实现金融机构和投资企业的优胜劣汰。建议借鉴鲁班奖的设定标准和操作方式，在全国范围设立政府PPP投融资项目的国家级奖项，对优质金融机构、投资企业进行最高奖励表彰，全国范围内进行宣介。

四是利用专员办职能优势弥补省级监管盲区。必须要有独立于省级财政的第三方，来组织开展省级层面的地方政府性债务监管工作。从法定角度来看，专员办具备接受该项职能的先天优势，财政部作为主管机构在地方政府债务管理方面已经做了充分的授权，地方政府性债务监管的职权在此基础上延伸即可。具体操作可先由中央授权财政部牵头负责，财政部再授权专员办牵头省级监督。当然，专员办目前的机构配备在履职方面还存在一定的不足，这既需要中央层面对财政部地方政府性债务监管给予更大的力量支持，也需要财政部对专员办的职能做更深层次的加强。一方面，财政部可以减少专员办过于零散的工作职责，使其拥有更为核心的业务和更为聚集的人力；另一方面加强专员办的机构建设和人员配备，使其具备全面担负起该项工作的软硬件条件。专员办作为独立第三方，能够在驻地串起金融行业管理部门、中央直属金融机构与国有企业、地方政府及其所属部门，建立大监管框架。能够将中央关于地方政府性债务的监管要求传导给各地区和各利益主体，督促各方遵守相关法律和政策要求，监控区域性地方政府性债务风险。这样既解决了财政部对地方政府性债务增长鞭长莫及的困扰，也弥补了省级监管空白。

五是加快社会中介机构的独立性体系构建。除了红顶中介要加快与主管部门的彻底脱钩外，还应该鼓励社会中介机构独立审慎地开展评价，鼓励其注重长期构建良好的企业形象。因此建议组织中介行业的执业质量评比，对于那些不负责任地开展评价的中介机构，行业组织评价后，主管部门对其实行末位淘汰，强制性要求退出该行业市场。同时，对于评价报告质量低劣的情况，除中介机构退出市场外，还应对其所有者、管理者、项目经理等的不诚信行为计入社会征信系统，对情形恶劣的实施市场准入限制，促使经理人更注重职业性。同理，对于能够独立审慎地开展评价、评价报告优质的社会中介机构，应由行业进行评比后，主管部门对其进行表彰、宣介。通过优胜劣汰，实现社会中介机构的独立性体系构建。■

（作者单位：财政部驻广东专员办）

[1]财政部.关于印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》的通知[EB/OL].（2016-11-24）.http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zheng ceguizhang/201612/t20161220_2485417.htm l.

[2]蔡宁，刘勇.中国省级地方政府债务规模预测——基于全口径财政收支框架的研究[J].金融论坛，2017，（02）. [3]国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[EB/ OL].（2014-09-21）.http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201410/t20141008_1146374.htm.

[4]柯燕凌.政策取向下的我国地方政府债务融资“羊群效应”及其管控[J].武汉冶金管理干部学院学报，2015，（04）.

[5]刘亭亭.我国地方政府债务现状、影响及化解路径[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2015，（12）.

[6]马金华，宋晓丹.地方政府债务：过去、现在和未来[J].中央财经大学学报，2014，（08）.

[7]马金华.地方政府债务：现状、成因与对策[J].中国行政管理，2011，（04）.

[8]全国人大常委会预算工作委员会调研组.关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告 [J].中国人大，2016，（05）.

[9]谭建立，范乐康.我国地方政府债务之确认、计量及报告研究[J].会计之友，2016，（07）.

[10]俞乔，范为.中国地方政府债务问题及治理研究[J].经济研究参考，2016，（14）.