“财政监督常用法律法规的理解与适用”之十七《中华人民共和国行政诉讼法》部分法律条文的理解与适用（三）

●陈渊鑫

监督广角

“财政监督常用法律法规的理解与适用”之十七《中华人民共和国行政诉讼法》部分法律条文的理解与适用（三）

●陈渊鑫

十五、被告延期提供证据和补充证据

法律条文：

第三十六条 被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。

原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。

重点内容解读：

本条是关于被告延期提供证据和补充证据的规定。

（一）延期提供证据

一般情况下，被告都能在15日的举证期限内提交证据；如果被告逾期提供证据，视为被诉行政行为没有相应的证据。但是特殊情况下，被告可以延期提供证据。被告延期提供证据，必须具备下列条件：一是行政机关延期提供证据应当经人民法院准许。被告应当在法定的举证期限内举证，因此，延期举证要受到严格的限制。为了防止被告无正当理由延期举证，或者以延期举证为名，行非法调取证据之实，被告延期举证必须经人民法院准许。二是行政机关在作出行政行为时已经收集了证据。根据“先取证，后裁决”的原则，行政机关应当依法定程序在作出行政行为的过程中收集证据；不按法定程序收集的证据，应视为被诉行政行为没有相应的证据，而不能申请延期提供证据。三是行政机关是因不可抗力等正当事由不能提供的证据。所谓的不可抗力，是指不能预见、不能避免和不能克服的客观情况，如战争、地震、台风、水灾等。

（二）补充证据

补充证据，是指被告在法定举证期限提交证据以后进一步提供证据的行为。根据“先取证，后裁决”的原则，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人一般不得向原告、第三人和证人收集证据。因此，被告补充证据必须符合下列的要求：一是必须经人民法院准许。其主要是排除被告补充证据的随意性。二是原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的情形。补充证据非因行政机关的过错，而是因为原告或者第三人提出了新的理由或者证据。三是在一定的期限内进行补充证据，如果人民法院指定时限的，应当在人民法院指定时限内提供补充证据；如果在人民法院没有指定时限的情况下，一般应当在一审庭审法庭辩论结束前提出补充证据。

十六、原告提供证据

法律条文：

第三十七条 原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。

重点内容解读：

本条是关于原告可以提供证明行政行为违法的证据的规定。

根据“先取证，后裁决”的原则，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。因此，证明行政行为合法的举证责任由被告承担。对于原告来说，没有对行政行为进行举证的责任。但是原告为了维护自身的合法权益，可以自愿提供相关证据，进一步证明行政行为的违法性，促使法院作出对自身有利的裁决。

值得注意的是，原告没有提供证明行政行为违法的证据的责任，其提出相关证据完全是出于自愿。因此，即使原告提供的证据证明被诉行政行为违法不成立，也不能免除被告对被诉行政行为合法性的举证责任。被告如不提供或者无正当理由逾期提供其作出行政行为的证据时，仍将视为没有相应证据，要承担不利的法律后果。

十七、行政复议与行政诉讼的衔接

法律条文：

第四十四条 对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。

法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。

重点内容解读：

本条是关于行政复议与行政诉讼关系的规定。

对于行政相对人而言，行政复议和行政诉讼都是一种救济机制，都可以通过撤销或者改变原行政行为等方式来维护自身合法权益。同时，按照司法最终原则，除特殊情况外，经过复议的案件都可以提起诉讼。因此，在行政诉讼法中必须要正确处理行政复议和行政诉讼之间的关系。

本条确立了“当事人选择为原则，行政复议前置为例外”的规则来处理行政复议与行政诉讼之间的关系。即除法律、法规另有规定外，当事人对行政行为不服，既可以先提起行政复议，对复议决定不服时，再继续向人民法院提起行政诉讼；也可以直接向人民法院提起行政诉讼，而不必以行政复议为前置程序。目前，常见的复议前置主要包括以下四个方面：一是《行政复议法》第30条第1款要求，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。二是《税收征收管理法》第88条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。三是《反垄断法》第53条规定，对反垄断执法机构依据该法第28条、第29条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。四是《价格违法行为行政处罚规定》第20条规定，经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。

十八、经行政复议的起诉期限

法律条文：

第四十五条 公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

重点内容解读：

本条是关于经行政复议的起诉期限的规定。

（一）行政复议决定

行政复议决定是行政复议机关受理行政复议申请后，经审查作出的处理决定。依照《行政复议法》的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出行政复议决定。行政复议决定主要包括七种形式：维持决定、变更决定、履行决定、撤销决定、驳回申请的决定、确认违法的决定以及赔偿决定。上述七种复议决定都对当事人产生了直接的法律效力的影响，因此行政相对人自收到复议决定15日内，可以向人民法院提起行政诉讼。

（二）复议期间

本条规定，复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。对于是否“逾期”，需要结合行政复议法规定的复议期间来认定。《行政复议法》第31条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。

十九、直接向法院提起诉讼的期限

法律条文：

第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

重点内容解读：

本条是关于当事人直接向法院提起诉讼一般期限的规定。

起诉期限是当事人向法院提起诉讼，并获法院受理的期间，是起诉条件之一。起诉如无正当事由超过起诉期限，当事人则丧失诉权，法院将不再受理。确定起诉期限的目的是督促当事人及时启动权利救济程序，避免行政法律关系长期处于不确定状态。

（一）直接起诉的起诉期限

与1989年《行政诉讼法》相比，新《行政诉讼法》将起诉期限由原来的3个月延长为6个月，给予行政相对人更多的考虑和准备起诉的时间，从而更加有利于对行政相对人合法权益的保护。6个月的起算点是“自知道或者应当知道作出行政行为之日”，这一规定是对1989年《行政诉讼法》规定的“知道作出具体行政行为之日”的完善。一般情况下，行政机关作出有相应的文书，完成送达程序，就属于“知道”或者“应当知道”。特殊情况下，需要结合常理和相关证据作出具体认定。相对于6个月的一般起诉期限，本条还规定特殊起诉期限，即“法律另有规定的除外”。如对专利复审委员会宣告专利权无效或者维持专利权的决定不服的，起诉的期限是3个月；当事人对有关人民政府土地所有权或使用权的处理决定不服的，起诉的期限是30日；当事人对水污染行政处罚决定不服的，起诉的期限是15日。

（二）最长诉讼保护期限

最长诉讼保护期限，是指公民、法人或其他组织不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限。正常情况下，行政机关作出行政行为，应当告知相对人行政行为的内容。但实践中也有不少案件，由于行政机关作出行政行为时没有告知相对人及利害关系人以及其他方面的原因，导致相对人及利害关系人迟迟不知道已作出行政行为。因此，有必要针对此作出特别规定。本条明确，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。值得注意的是，这里20年、5年的计算是从 “行政行为作出之日”起，而不是“知道作出具体行政行为之日”。

二十、行政规范性文件的附带审查

法律条文：

第五十三条 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

前款规定的规范性文件不含规章。

重点内容解读：

本条是关于对有关行政规范性文件进行附带审查的规定。

行政规范性文件，是指国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。行政机关制定的具有普遍约束力的规定的范围很广，包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下规范性文件。由于制定行政法规、规章属于行政立法行为，其受全国人大或国务院的监督，因此，纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件，如国务院部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡、镇人民政府的规定。值得注意的是，各级财政部门所制定的以财政管理为目的的“通知”、“办法”、“意见”等都属于此类规范性文件。

对行政规范性文件本身并不能直接提起行政诉讼。即只有行政规范性文件适用于具体的行政相对人时，行政相对人才可以提起附带性审查。人民法院对行政规范性文件仅实行合法性审查。合法性审查主要审查四个方面的内容：一是行政规范性文件的制定主体是否合格；二是行政规范性文件的制定程序是否合法；三是行政规范性文件是否违反了 “法律优先原则”；四是行政规范性文件是否违反了 “法律保留原则”。

在合法性审查后，人民法院如果认定行政规范性文件合法的，其可以作为认定被诉行政行为合法的依据；如果认定行政规范性文件不合法的，其无权撤销或者修改该规范性文件，只能选择将其不作为认定行政行为合法的依据，并可以向制定机关发司法建议，提出处理的建议以供制定机关考虑和采纳。

二十一、诉讼不停止执行原则

法律条文：

第五十六条 诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：

（一）被告认为需要停止执行的；

（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；

借了警察岗亭的路费之后，怎么归还？他说：“到东京警视厅范围内的任何一个岗亭和警察署都可以归还。在外地的话，可以通过邮局现金邮寄。”

（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（四）法律、法规规定停止执行的。

当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。

重点内容解读：

本条是关于诉讼不停止执行原则的规定。

在行政诉讼中，当事人争议的行政行为不因原告提起诉讼而停止执行，这是由国家行政管理的特殊性决定的，行政行为具有可执行力亦是行政行为的重要属性之一。行政行为是依据行政权力而作出的，具有国家权威性。行政机关作出的行政行为是代表政府为了维护国家和社会的公共利益而行使的，其权威性要求被尊重、被承认和执行。如果当事人一起诉，在还没有确定其违法的情形下就停止执行，法律秩序就会处于不稳定状态，影响行政管理的有效进行，国家和社会公共利益也难以得到保障。因此，公民、法人或其他组织提起诉讼后，一般说来不能停止行政行为的执行。

（一）诉讼不停止执行原则的例外情形

2、原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的情形。为了平衡原告利益与国家利益、社会公共利益，法律赋予人民法院对原告或者利害关系人申请停止执行进行审查的权力。人民法院裁定停止执行行政行为必须符合下列条件：一是必须基于原告主动提出申请；二是必须是该行政行为的执行会造成难以弥补的损失；三是停止执行该具体行政行为不会损害社会公共利益。

3、人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情形。在某些特殊情况下，原告没有申请或者无法申请，为了保障诉讼的顺利进行，维护国家利益、社会公共利益，本条明确，应当允许法院在必要时依职权裁定停止执行。

4、法律、法规规定停止执行的情形。当法律、法规规定当事人在起诉或在某些条件下具有停止执行具体行政行为效力时，应该停止执行。如《治安管理处罚法》第107条规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合该法第 108条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。

（二）当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的救济

申请停止执行是当事人在行政诉讼中的一项重要的程序权利，能够通过临时性救济避免造成不可弥补的损失，往往关系到胜诉以后能否顺利实现其实体权利。为了保障当事人申请停止执行的权利，新法规定当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。

二十二、行政诉讼调解

法律条文：

第六十条 人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

重点内容解读：

本条是关于行政诉讼调解的规定。

所谓的行政诉讼调解是指当事人在人民法院的主持下，自愿达成协议，解决纠纷的行为。

在审查行政机关所作的行政行为是否合法的问题上，对合法的行政行为，法院应当驳回原告诉讼请求；对违法的行政行为，法院应当予以撤销，而不能进行调解，更不能以调解作为结案方式。这是因为行政机关作出行政行为是法律赋予的权力，是代表国家行使职权。因此，作为被告的行政机关应当依法行政，不能随意处分行政权力。但行政诉讼案件中如果涉及行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使自由裁量权的情形，则可以适用调解。

（一）行政赔偿案件

行政赔偿是指行政机关违法行使职权，侵犯相对人合法权益造成损害时，由国家承担的一种赔偿责任。行政赔偿作为国家赔偿的种类之一，虽然有法定的计算标准，但并不妨碍赔偿义务机关与赔偿请求人之间就赔偿方式等进行协商、调解。早在2010年，《国家赔偿法》修改时也增加规定，赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商。这一规定从法律上明确了行政机关对行政赔偿有一定的裁量权，为行政诉讼中的调解提供了法律基础。

（二）行政补偿案件

行政补偿是指行政机关在管理公共事务过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成损失时，依法由国家补偿。我国《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”而实践中，由于很多地方征收、征用的补偿标准过低，被征收人或被征用人难以接受，造成很多严重的冲突与纠纷。而本条可以适用调解的规定，为通过行政诉讼来合理解决征收、征用补偿问题开辟了可行的途径。

（三）行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件

行政赔偿、补偿以外的其他行政案件中，行政机关也存在行使裁量权的情况。如在行政处罚案件中，行政机关可以在相关实体法规定的罚款幅度内选择自己认为是适当的数额作出罚款决定，这属于行政机关的裁量权。当然，行政机关的裁量权也不得滥用，不得徇私舞弊，畸轻畸重。在依法行使裁量权的范围内和人民法院的主持和监督下，行政机关可以与相对人达成调解协议。

值得注意的是，人民法院主持调解必须遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。自愿原则包括程序和实体两个方面。在程序方面，当事人有权决定是否调解、有权选择调解开始时间、有权选择调解方式。在实体方面，调解达成的协议内容必须反映双方当事人的真实意思；对有关实体权利进行处分，必须双方自愿，不能强迫。合法原则是指人民法院和双方当事人的调解活动及其协议内容，必须符合法律规定。一是人民法院主持双方当事人进行调解活动，必须按照法律、法规规定的程序进行。二是当事人双方达成的协议内容，不得违反法律、法规的规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

二十三、行政案件审理依据

法律条文：

第六十三条 人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。

人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

人民法院审理行政案件，参照规章。

重点内容解读：

本条是关于人民法院审理行政案件的依据的规定。

行政诉讼的基本原则是审查具体行政行为的合法性，而合法性审查原则要求在对具体行政行为进行审查时，必须有明确的规范标准。这种规范标准即是人民法院审理行政案件的依据。根据本条规定，人民法院审理行政案件的法律依据主要包括：

（一）法律

根据本条的规定，法律是人民法院审理行政案件的依据。这里所称的法律是狭义的，仅指由全国人民代表大会及其常务委员会制定并颁布的规范性文件。

（二）行政法规

行政法规是国务院在其职权范围内依照法定程序制定的具有法律效力的规范性文件，是国务院管理全国各类行政事务的重要形式，是行政法的渊源之一。它由国务院制定，其他机关所制定的规范性文件不属于行政法规。

（三）自治条例和单行条例

根据本条的规定，民族自治地方制定的自治条例和单行条例也属于人民法院审理行政案件的法律适用的依据。自治条例是民族自治地方（自治区、自治州、自治县）的人民代表大会根据宪法和民族区域自治法的授权，依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的关于自治地方基本组织与制度的基本法规，自治区的自治条例要报全国人大常委会批准才能生效。单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据宪法和民族区域自治法的授权，依照当地的政治、经济和文化的特点所制定的在本行政区域内实施的规范性文件，其与自治条例相区别的一点是，它只是针对本自治地方的某一方面的具体问题而制定，因而同一民族自治地方可以同时存在多个生效的单行条例。其制定程序及效力与自治条例相同。自治条例、单行条例仅适用于民族自治地区。

（四）规章

规章，是指国务院各部、各委员会，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市及国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内所制定的普遍适用于本部门或某一方面行政管理工作的规范性文件。人民法院审理行政案件，参照行政规章。“参照”的基本含义可以从两个方面加以解释：一是可以将规章的规定作为依据；二是也可以“灵活处理”，不作为依据。“参照”与“依据”不同，依据是指人民法院审理行政案件时，必须适用该规范，不能拒绝适用；参照则是在某些情况下可以适用，在某些情况下也可以不予适用。由此可见，如果行政机关的具体行政行为是根据符合法律和行政法规的规章作出的，人民法院就应适用该规章，判决维持原具体行政行为；如果行政机关的具体行政行为不是依据符合法律、行政法规原则精神的规章作出的，人民法院就可以不适用该规章，判决撤销原具体行政行为。

（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）