强化落实财政监督检查主体责任的思考

●董斯成

强化落实财政监督检查主体责任的思考

●董斯成

财政监督检查是严肃财经法纪、维护经济秩序的重要手段。新常态下，财政监督检查如何依法履行好自己的职责，如何加强财政监督质量管理，如何防范财政监督风险，如何落实好监督检查主体责任、更好地服务经济建设大局，是当前面临的重要问题。本文从如何落实财政监督检查主体责任着手，提出全面构建监督检查责任体系、全面执行监督检查工作纪律、全面完善监督检查处理措施、全面实行问题线索移送处理等相关建议，以期更好地服务财政管理各项工作。

财政监督 主体责任 规范管理

财政监督检查是严肃财经法纪、维护经济秩序的重要手段。新常态下，财政监督检查如何依法履行好自己的职责，如何加强财政监督质量管理，如何防范财政监督风险，如何落实好监督检查主体责任、更好地服务经济建设大局，都是当前面临的重要问题。

一、落实主体责任中存在的问题

（一）执行监督检查相关程序“偷工减料”

监督检查程序的到位情况直接决定着检查项目的风险程度。在日常监督检查工作中，存在监督检查程序不到位情况。实际工作中由于程序没有到位，带来取证不完整、被查单位权责不明确、处理处罚适用法律法规定性不准确以及整改落实不及时等问题，增加了检查人员的风险责任。

1、检查程序执行度不高。财政监督检查有一整套的工作程序，在实际执行中往往存在一些偏差或 “偷工减料”行为。一是检查通知书对检查的内容和要求表述不准确，送达回证签字认可不到位；二是取证的工作底稿没有相应的佐证材料或附件；三是检查结论不征求意见或征求意见不完整；四是检查结论认定意见书对问题表述“模棱两可”、对问题定性 “含糊其辞”、对问题落实意见“避重就轻”；五是检查结论的认定意见缺少专业复核，检查报告评价不中肯，提出的处理意见和建议缺乏可操作性；六是对存在问题的处理处罚事先告知不明晰；七是对存在问题的整改、落实不到位，既不能在限期内整改，又缺少详细的整改资料的说明及相应的复印资料。

2、取证材料完整度不全。一是检查工作底稿登录、问题说明等表述不明、定性不准；取证的附件材料复印或摘录不全面；二是工作底稿表述与实际取证内容不完全一致；三是取证材料签字认可、盖章完整及其附件、单位的回复认定等有遗漏；四是重大问题或账上难以查明的问题，缺乏实地调查、询问笔录、其他材料等佐证材料，很难证实检查出问题的准确性、真实性。

3、检查双方权责度不明。在实际监督过程中，检查双方的权责不明，带来很大检查风险。一是被检查单位权责不明。不能够积极予以承诺接受监督检查；不能够积极主动地提供所需的检查资料和主动配合检查；对检查所反映的问题难以以正确态度去接受、去面对问题，习惯于“解释推诿”、“遮遮捂捂”，放弃应有回复或说明的权利；习惯于对处理处罚“讨价还价”，不重视查找存在问题的根源；习惯于“避重就轻”地做整改落实的表面文章，不重视切实地“见事见人”、“一事一议”整改落实到位。二是检查单位权责不清。很少能够对所实施的检查项目的检查责任进行承诺；对所检查的项目难以按要求进行全方位实施检查，习惯于以账查账，缺少实地调查和座谈了解；习惯于“就事论事”，缺少“追根溯源”；习惯于“浮在面上”，缺少查找重大问题的能力和担当；习惯于简单地处理处罚，缺少深入剖析问题、准确定性处理问题的法规意识和理性思维；习惯于陈旧检查方法，不重视落实被查单位对问题的整改和进行“回头看”核实。

（二）落实检查结果处理处罚“尺度不一”

在实际监督检查中，落实检查结果的处理处罚，往往存在惯性思维。一是对所检查出的问题分类不明细，适用法律法规不规范，容易形成对问题定性不准或出现偏差及争议；二是对政策法规理解和掌握不全面，对所检查出的疑问难以作为问题予以定性；三是监督检查结论缺少回复、认定和审核等应有的工作程序，检查文书审理审核规范上不完整、不统一，对所检查出的问题的定性难以达到统一；四是多数检查项目缺少集中讨论，对存在问题的界定、适用法律法规运用和裁量定性讨论不够，很难保证处理处罚“标准一致”、“意见一致”、“尺度一致”。

（三）控制监督检查责任风险“意识不强”

监督检查的责任风险具有双重性，既有检查法律和检查落实的风险，又有实施检查被监督的风险。在监督检查过程中，由于存在执行检查程序“偷工减料”、检查与被检查双方权责不明晰、对检查结果定性“尺度不一”等问题，因此就带来了或多或少的监督检查责任风险。

1、监督风险意识淡薄。一是财政监督的覆盖面越来越大，任务压力越来越重，“为完成任务而监督”的应付思想比较突出，表现为“重完成任务，轻监督质量”；二是传统财务监督的观念比较浓，认为财政监督就是查账，查账的目的就是处罚；有的思维方式单一，比较习惯于单纯的会计思维，多层次、多视角透视问题的能力不够，综合分析能力比较差；三是“重监督问题、轻监督规范”、“重财政监督报告、轻决定落实”，造成财政监督检查走过场，影响监督检查的质量和效果，增加了监督检查的风险；四是财政监督复核制度、财政监督考核制度、财政监督责任追究制度等不健全，责任意识不强，责任主体不明确，导致监督检查行为不规范，随意为之。一旦出现监督检查过错，责任也无法落实到人，结果不了了之，形成非良性循环；五是执行财政监督规范不严格，过得去就行的思想比较严重，责任追究制度不严格，制度流于形式。

2、被监督的责任风险。被检查单位对财政监督检查行为、落实监督检查责任等实施监督，一旦出现监督检查的偏差、执行法律法规不严格、定性和裁量不准确等，就会有被监督的风险。在实际监督检查过程中，监督检查人员往往只注重实施自身监督检查的权利，容易忽视自身的检查行为被监督，没有被监督的风险意识。

（四）遵守监督检查工作纪律“规矩不严”

1、执行监督检查廉洁纪律违规违纪。一是由被检查单位和个人报销不应报销的费用；二是由被检查单位安排交通车辆；三是接收被检查单位和个人赠送的礼品礼金；四是参加被检查单位和个人安排的宴请、娱乐等活动；五是利用检查工作知悉的国家秘密、商业秘密和内部信息谋取利益；六是利用检查职权干预被检查单位财务管理；七是接受被检查单位和个人的请托干预检查工作；八是向被检查单位和个人提出与检查工作无关的要求。

2、执行监督检查工作纪律违规违纪。在监督检查中，存在“不按规定的程序和要求检查”、“不如实反映被检查单位存在的问题”、“不如实反映被检查相关责任人的问题”、“用发现的问题跟被查单位做交换，上报时减少问题”、“检查时吃、拿、卡、要”等违规违纪问题。

（五）强化监督检查线索移送“力度不够”

目前，财政监督检查对发现问题的定性处理所适用的法律法规，只运用处理处罚的相关法律法规条文或规定，忽视了对责任人处理的相关法律法规规定；只满足于处理处罚和整改落实，忽视了对违规责任的追责和问责；只按规定对违规问题进行了“事权”的处理，没有按要求移送有关部门进行“责任人”的处理。对所发现的问题线索往往在处理处罚和按规定整改后，没有按规定移送有关部门或是很少移送有关部门予以责任追究，存在很大的责任风险。

二、落实主体责任存在问题的原因分析

（一）主体责任落实不力

多年来，财政监督检查都存在“只按法律法规实施检查，只检查别人是否落实责任和执行了法律法规规定”、“只拿镜子照好别人”的思维，对自身在监督检查中是否落实了监督的主体责任却“不管不顾”。

一是主体责任失之监管。是否按程序按要求进行检查、是否全面反映所发现的问题、是否按法律法规进行定性处理、是否按规定进行问题线索移送处理等，都失之监管。

二是主体责任失之考核。对监督检查的情况缺乏规范的考核制度，检查效果的好与不好，对问题的处理是否适当等没有较好的考评标准，致使检查好坏一样、深入检查与走过场一样、按程序检查与减少程序检查一样，导致主体责任落实缺失。

三是主体责任失之追责。建立和实施责任追究制度是落实财政监督主体责任的核心。目前，对落实监督责任的情况没有可行的责任追究制度，对存在违规监督检查的行为和相关人员很难按规定实行责任追究，导致落实监督主体责任失位、错位、越位。

（二）存在惯性检查思维

多年以来，财政监督检查形成了惯性做法。一是监督检查人员法规意识淡薄，认为只要实行了监督检查，检查结果好坏、裁量是否合规、处理处罚和整改落实是否到位、是否移送处理等，不一定完全执行法律法规的规定，只要过得去就行。二是多年来监督检查人员没有风险、责任意识，减免必要的检查程序、随意性处理处罚、甚至实行“人情式”检查和处理等，照样处罚和收缴资金，照样没有扯皮事情发生。三是多年来对监督检查的考核、评价和追责问责力度不够，没有哪个检查人员因为没有落实好检查责任而受到批评和问责。正因为如此，新常态下监督检查才出现落实责任不到位的风险。

（三）监督检查力度不足

监督检查力度不足，主要表现在监督检查手段和监督检查力量两个方面不足。一是落后的监督检查手段，很难适应覆盖面越来越大，财政监督项目越来越多的监督检查现状。面对时间紧、任务重的检查项目，很难保证监督检查取证到位、程序到位、处理处罚和整改落实到位；很难保证按时提交问题线索，进行移送处理；很难保证监督检查的相关要求和纪律执行到位；很难保证监督检查人员完全能够克服检查中的责任风险。二是监督检查力量不足。监督检查人员不足，检查人员结构老化，检查人员知识结构陈旧、单一等，制约着监督检查的质量，带来了监督检查隐形的风险。

三、落实主体责任的建议

通过落实四个“全面”，切实保证财政监督检查的主体责任落实到位。

（一）全面构建监督检查责任体系

1、落实监督检查的责任主体。明确监督检查责任主体，明确各单位是本单位财务监管的责任主体，明确财政监督检查部门对各单位财务监管的监督责任，建立起权责明确、传导顺畅、问责有据、协同有力的责任体系。一是单位主要负责人对财务监管工作负主要领导责任，分管负责人对财务监管工作负重要领导责任，财务机构和承办机构的负责人和经办人员对财务管理工作负直接责任。执行国家政策，规范收支行为，维护财经纪律；建立并落实职权分离、权责对等、风险可控、监督有力的内部控制制度。二是加强对各单位财务监管情况的监督检查力度，落实监督检查的主体责任，及时发现单位财务监管存在的问题，并提出整改意见，确保财政监督的经常化、制度化。

2、加强责任主体的培训学习。一是强化责任意识和法律法规、业务知识的学习，按规定动作学，用考试、考核的方式，用集中学、分散学相结合的方式来提升责任意识和能力水平。时刻警醒监督检查中不能任性而为，随意而为。二是经常开展业务知识培训和业务技能培训。加强业务知识、职业道德和廉政风险等的集中培训，树立风险意识、责任意识和担当精神。三是突出典型教育的作用。经常开展遵规守矩、爱岗敬业、创新有为的先进典型正面教育和开展违法违规典型案件的警示教育，不断提高监督检查的风险意识、责任意识、廉洁意识，促进监督检查能力不断提升。

3、建立监督检查的责任制度。监督检查的责任制度主要包括财政监督审核制度、财政监督考核制度、财政监督责任追究制度等。一是建立整套的审核制度，通过审核，用制度和流程把财政监督检查的要求、程序、问题定性、裁量处理、整改落实等进行审核审查，减少不确定因素带来监督检查的“偷工减料”和整改不落实、减少人为因素带来对问题的裁量不当和定性不准确等。二是建立完善的考核制度，通过考核，用制度和要求把监督检查的全过程情况、检查的质量情况、检查的效果及效果的运用情况、检查的纪律执行情况、知识更新和法规运用情况、检查干部精神面貌状况等进行全方位评价，促进监督检查的各种要求切实落实到位，不断提升监督检查的能力和水平。三是建立有效的责任追究制度，通过责任追究，用党纪政纪和法律法规把监督检查的“不作为、乱作为”、“不如实反映被检查单位存在的问题”、“不如实反映被检查相关责任人的问题”、“用发现的问题跟被查单位做交换，上报时减少问题”、“检查时吃、拿、卡、要”等问题消灭在萌芽中，杜绝违规违纪问题发生。

（二）全面执行监督检查工作纪律

财政监督检查工作纪律包括财政监督检查部门工作纪律和被检查单位工作纪律两个方面。

1、实行被检查单位工作纪律的“承诺制”。一是承诺积极配合财政监督检查，并提供有关资料和必要的工作条件，不得以任何理由和借口予以阻拦和推诿。二是承诺财政监督检查人员落实各项检查纪律情况进行监督和评价。三是承诺主动接受监督检查的处理和处罚，并对存在的问题进行全面核查和整改。

2、落实财政监督检查工作纪律。一是实行监督检查纪律“公示制”。财政监督部门干部实施监督检查时，必须在被检查单位进行财政监督检查纪律公示，接受被检查单位及其干部职工的监督。同时把被检查单位对其所实施的监督检查工作情况和执行监督检查纪律情况的工作评价也在被检查单位进行公示，确保工作纪律落到实处。二是落实工作纪律实行“倒查制”、“评价制”、“追责制”。对财政监督已检查的单位，不定期实行“倒查”；对财政监督检查情况和检查纪律执行情况，进行“一事一议”的“面对面”评价；凡发现监督检查人员在监督检查中存在“吃、拿、卡、要”、“不作为、乱作为”和“不如实反映被检查单位存在的问题”等违规违纪问题，予以追责问责和纪律处理。

（三）全面完善监督检查处理措施

1、建立检查项目“清单制”，落实检查程序和要求。把检查项目的要求和程序，列成简明扼要的“清单”，对落实要求和程序情况进行“一对一”审核和落实，确保检查不走过场，确保检查不减免程序，确保检查工作底稿内容真实、明晰，确保取证真实、完整，确保检查资料齐全、完整。

2、建立发现问题“核查制”，确保问题线索“见事见人”。凡检查中发现的问题，立即组织核查组通过实地调查、座谈了解、函询取证等方式，把问题核实清楚、把问题证据掌握清楚、把问题责任人落实到位，做到问题和责任人“一对一”，确保违规违纪的事实和相关责任人清楚明白。

3、建立检查结论和处理处罚“集中讨论制”。组织相关的专业人员对所有实施的检查项目的处理意见实行集中讨论，主要是对违规违纪事实的定性和裁量集中讨论，对违规违纪事实处理处罚意见集中讨论等，指定专人记录讨论情况，根据讨论的意见报相关领导审核审批，出具相应的处理处罚意见书，并督促相关处理落实到位。

（四）全面实行问题线索移送处理

为深入落实财政监督的主体责任，应健全完善检查结果、问题线索报告和移送机制，确保查出问题“全面落实”。

1、实行“分类移送制”。根据违规违纪问题的违规违纪金额和违规违纪性质分别移送有关部门予以核查处理。

2、健全“处理追责制”。一是通过追责，确保财政部门对查出违规违纪问题进行相应的处理处罚、资金退还或没收，根据相关法律法规在规定的时间内处理处罚到位。二是通过追责，确保被检查单位对检查出的问题在规定时间内全面整改落实到位，并且能举一反三，达到切实规范和警示的目的。三是通过追责，确保有关部门对问题相关责任人员的问责追责落实到位。■

（作者单位：湖北省武穴市财政监督检查局）

[1]赵明江.浅谈如何规避财政监督风险[J].财政监督，2008，（01）.

[2]谭从华.浅谈新形势下如何加强县级财政监督检查[J].西部财会,2013,(01).

[3]贾惠敏.浅谈新形势下如何加强财政监督工作[J].现代商业,2011,(06).