认真开展绩效评价 确保强农惠农政策落地生根——基于2016年度J省农作物秸秆综合利用试点的分析

●易国安 吕 鹏

认真开展绩效评价 确保强农惠农政策落地生根
——基于2016年度J省农作物秸秆综合利用试点的分析

●易国安 吕 鹏

开展农作物秸秆综合利用，对于节约利用资源、提高农业效益、防治大气污染具有重要意义和作用。近年来，J省始终坚持把秸秆综合利用作为发展现代农业、防治大气污染、促进生态文明建设的一项重要任务，统筹规划，强化扶持，创新机制，多措并举，大力推进秸秆机械化还田，积极拓展秸秆能源化、原料化、饲料化、基料化等多种利用方式，加快构建综合利用长效机制。本文结合2016年度J省农作物秸秆综合利用试点实施情况，对当前农作物秸秆综合利用试点政策中存在的问题和不足进行了分析，有针对性地提出了加大涉农资金整合、加强部门协调配合和完善试点政策的建议。

绩效评价 农作物秸秆 资金效益

我国是农业大国，农作物秸秆产量大、分布广、种类多，长期以来一直是农民生活和农业发展的宝贵资源。改革开放以来，随着科学技术的发展，在党中央、国务院强农惠农政策支持下，农业连年丰收,随之而来的是，农作物秸秆产生量逐年增多,秸秆随意抛弃、焚烧现象严重，带来一系列环境问题。加快推进秸秆综合利用，对于稳定农业生态平衡、缓解资源约束、减轻环境压力都具有十分重要的意义。2016年以来，J省作为农业部和财政部全国农作物秸秆综合利用试点省（自治区），始终坚持以绿色生态为导向，以秸秆“五化”综合利用和地力培肥为主要手段，以提高秸秆综合利用率为目标，按照“整体推进、农用优先、因地制宜、综合施策”的总体要求，通过重点支持农作物秸秆综合利用重点领域和关键环节，创新秸秆综合利用模式机制，完善秸秆收贮体系和综合利用体系，提升秸秆综合利用水平，积极探索可持续、可复制推广的秸秆综合利用技术路线、模式和机制，加快构建耕地质量保护与提升的长效机制。本文结合J省2016年度试点政策实施情况绩效评价，对当前试点政策实施过程中存在的问题和不足进行了分析，有针对性地提出了工作建议。

一、试点情况

J省按照“公开申报、评审选优”的原则，在地方申报和推荐的基础上，委托第三方专业机构进行评审，在全省范围内确定了9个试点县。要求试点县结合地区实际，全方位开展秸秆综合利用试点工作，在坚持农用优先的前提下，统筹兼顾，突出重点，从肥料化、饲料化、能源化、基料化和原料化利用中，自主选择重点试点方向，制定试点实施方案，报省主管部门批复后实施。每个试点县安排中央财政资金1000万元，补助资金采取“以奖代补”方式，由试点县按照项目实施进度拨付。同时，积极加强对试点工作的监督和管理，明确项目实施主体、建设内容和技术支撑单位等，省农委、农机局、财政厅组成联合考核组，重点对组织实施、项目执行、资金管理、项目产出、项目效果、违规违纪指标进行考核，根据绩效评价结果，取消考核最后两名试点县资格，核减排名相对靠后的试点县财政补助资金。

总体而言，在开展绩效评价工作的基础上，J省试点工作以秸秆 “五化”综合利用为主要手段，积极探索秸秆综合利用路径，有力促进了耕地质量提升，有效解决了秸秆废弃和焚烧带来的资源浪费和环境污染问题，实现了经济、社会和生态效益的统一，试点工作取得了明显成效。

第一，提升了秸秆还田培肥示范区建设水平。试点县推广犁耕深翻秸秆还田技术，辅助生物有机肥，实现农机农艺高度融合，还田区域集中连片，形成规模，提升了土壤养分与质量等级。如L区建立水稻秸秆全量还田培肥综合示范区5万余亩，并增施生物有机肥4800多吨；G市在全市13个乡镇实施秸秆犁耕深翻及腐蚀还田10万亩。

第二，促进了秸秆综合利用企业发展。试点县加大了对秸秆综合利用企业扶持力度，通过对企业新建厂房、新购设备进行奖补，引导秸秆综合利用企业加大有效投入，秸秆利用方式扩展到肥料、饲料、食用菌基料和能源燃料等领域，促进秸秆的资源化、商品化利用，逐步形成秸秆综合利用的长效机制。如H市支持农业科技有限公司与江苏省农科院合作开展油菜秸秆氨化处理饲料化利用试点，有效提升油菜秸秆利用周期和利用率；L区支持秸秆科技有限公司开展秸秆集中处理炭质化试点，经过炭化处理后将生产的大部分生物炭制成肥料回归农田。

第三，培育壮大了社会化服务组织。试点县注重培育发展秸秆收储运等农村社会化服务组织，做大做强秸秆综合利用的基础平台，着力解决秸秆从田间到车间的“最后一公里”难题。如S县将97%的中央财政资金集中用于支持秸秆收储企业建设，用于新建秸秆收储中心和购置收集打捆机械；H市建立了“组收集、村转运、区镇加工”的秸秆收储运输体系，全市12个区镇建立了11个秸秆收储中心。

第四，完善了秸秆综合利用扶持政策。试点县积极创新财政资金扶持方式，制定了一系列扶持政策，覆盖“收、运、储、加、用”等多个环节，落实收储用地、秸秆运输、加工用电、税收等方面的优惠政策，提高各实施主体参与秸秆综合利用试点工作的主动性和积极性。

第五，撬动了社会资金有效投入。2016年，J省将秸秆综合利用省级按量补助资金向试点县倾斜，共投入9个试点县省级按量补助资金6226万元。试点县以中央和省级财政资金为引导，整合统筹相关资金，带动市县级及企业自筹资金共计2亿余元投入试点，形成多层次、多元化的投资机制。如H市本级财政配套安排补助资金812万元，带动社会自筹资金3742万元，支持秸秆综合利用试点工作。

二、绩效评价具体情况

为进一步了解J省试点工作实施情况，本文选择H市、G市、L区和S县等4个试点开展现场调查工作，重点围绕试点准备情况、试点实施情况、政策效果和违规违纪情况四个方面开展绩效评价，通过座谈了解和现场调查，总体上，4个试点均能在中央政策支持范围内，结合实际开展试点工作。

（一）实施准备情况

1、政策目标情况。J省制定了2016年中央农作物秸秆综合利用试点实施方案，明确了秸秆综合利用率达到91%以上、耕地土壤有机质含量相对提高1%的试点目标，并明确了试点范围、试点内容和补助办法等。

2、决策过程情况。J省出台了《关于做好2016年中央农作物秸秆综合利用试点实施工作的通知》，从6个方面明确了试点县选择条件，并组织召开试点项目评审会，委托J省农村经济产业指导服务中心对申报项目进行评审。

3、资金分配情况。J省安排每个试点县中央财政补助资金1000万元，由试点县围绕重点领域和关键环节自主安排，补助资金采取“以奖代补”方式，由试点县按照项目实施进度拨付，可预拨部分试点启动资金。

（二）试点实施情况

1、组织实施情况。一是强化组织领导。省级部门建立了试点工作协调推进机制，明确了省农委和省财政两部门职责，各试点县也成立了试点工作领导小组，统筹负责试点实施工作。二是强化工作考核。J省出台了中央农作物秸秆综合利用试点工作考评办法，并赴试点县开展实地考核。三是强化技术服务支撑。成立了省级专家组，为试点县项目实施提供技术指导，试点县与省农业科学院签订农业技术支撑服务协议，共同做好试点工作。

2、项目执行情况。试点县项目实施、管理能够按照实施方案执行，项目实施方案、省级评审、会议纪要、总结等资料齐全。

3、资金管理情况。一是资金使用规范。试点资金支出符合国家财经法纪法规、专项资金管理制度等相关规定，会计核算和账务处理规范，资金使用符合实施方案规定的用途，未发现虚列或套取、截留、挤占、挪用资金行为。二是资金拨付程序合规。补助资金采取“以奖代补”方式，项目完成后由中介机构先行审计，财政部门会同农业部门联合验收后，再采取国库集中支付方式拨付资金。三是财务管理制度健全。财务管理、会计核算制度健全，会计资料保存完整。

（三）项目产出情况

1、产出数量情况。J省形成了4套秸秆综合利用模式，一是稻秸秆机械化还田+深耕深翻+增施生物有机肥模式，二是秸秆基料化综合利用模式，三是油菜秸秆饲料化（氨化）利用模式，四是建设秸秆收贮体系模式。

2、产出质量情况。所有试点县秸秆综合利用率均达到90%以上。根据环保部提供的秸秆焚烧火点巡查监测通报，试点省2016年度着火点11处，比试点前的2015年减少80处，下降87.9%。

3、产出时效情况。经实地核查，H市和L区秸秆综合利用工程类项目已竣工验收，验收合格率达100%；S县工程类项目尚未完工验收；H市两个收储中心项目尚未完工验收。

（四）项目效果情况

1、社会效益情况。J省开展秸秆综合利用技术培训累计达4900余人次。试点县从事秸秆利用和收储等社会化服务组织达90余家，每个试点县均不低于5家。

2、环境效益情况。经调查了解，试点县在2016年度未发生因秸秆焚烧、废弃引起的大气、水体污染或交通安全事故。

3、经济效益情况。各试点县带动市级、县级及企业自筹资金共计2亿元投入试点，除G市以外，其余试点县带动其他资金投入均占中央资金50%以上。根据现场调查问卷结果，4个试点县平均节本增收都在5%以上。

4、服务对象满意度情况。经问卷调查，现场考核的4个试点县满意度均在90%以上，其中H市98.8%、G市94.3%、L区100%、S县97.1%。

三、存在的主要问题和不足

通过绩效评价工作我们也发现，J省在实施2016年度试点项目过程中，还存在一些问题和不足。

（一）试点方案批复时间迟，项目实施进度不均衡

从现场调查情况来看，J省8月底组织开展试点项目申报，9月确定试点县实施项目，导致项目实施时间偏紧，工程类项目难以按时竣工验收。此外，由于方案批复迟，加上须履行政府采购程序，导致秸秆直接还田增施的腐蚀剂错过使用时间，只能留待2017年使用。

（二）秸秆收储能力不足，收储运体系建设有待加强

一是由于农作物秸秆体积蓬松、密度较低，加上收集时间短、运输成本高，给秸秆收储运带来很大困难。二是秸秆收储运等社会服务组织发展不充分，未形成区域性收储点网络，加之打捆机、搂草机、收割粉碎及运输设备缺乏，致使秸秆收集难、运输难、储存难问题尚未得到根本解决。三是收储企业、农机合作社、农户之间未形成稳定的利益联结机制，造成收储企业成本高，而农户出售积极性低的局面。

（三）秸秆还田占比高，产业化利用率不高

虽然试点县秸秆综合利用率均达到了90%以上，但主要用于附加值与转化率低的秸秆还田，从调研情况看，有些农户对连年还田存有顾虑，担心影响地力。而附加值较高的有机肥料、动物饲料、能源燃料等秸秆深加工利用率低。此外，秸秆综合利用企业规模普遍较小，缺乏龙头企业的带动，加工转化能力不高，难以推动秸秆大规模综合利用的发展。

四、有关建议

结合此次农作物秸秆综合利用试点绩效评价工作，本文提出如下建议：

（一）进一步整合涉农资金，提升政策效能

当前，我国新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾。为此，建议结合农业供给侧结构性改革推进，进一步整合涉农资金。

1、创新支农投入方式。探索采取政府购买服务、以奖代补、税费减免、建立基金等多种有效形式，更好地发挥财政资金的杠杆撬动作用，引导金融、社会资本投向农业农村，促进形成多元化投入格局。

2、自上而下推进涉农资金整合。积极打破涉农资金的制度性约束和条块化管理模式，健全完善涉农资金管理机制，改变涉农资金“小、散、乱”的使用格局。同时，深化资金分配改革，进一步下放项目审批权限，提高资金分配和项目安排的科学性、合理性和公平性。

3、建立涉农政策调整和退出机制。坚持政府引导与市场推动相结合，根据我国农业发展的不同阶段，及时出台、调整和退出相关涉农政策，避免政策大包大揽，鼓励农业生产服务组织之间的良性竞争和优胜劣汰。

（二）进一步加强部门协调，实现多方推进

1、发挥主管部门优势。充分利用中央、省两级农业部门的管理优势和科研优势，在明确要求省级农业部门加强对试点县进行工作指导和业务指导的同时，建议由农业部牵头组织相关专家和企业，对试点省在农作物秸秆综合利用中反映较为集中如水稻秸秆综合利用、农作物秸秆离田等难题加强科研攻关，解决技术难题。

2、适时调整中央财政支持重点领域和关键环节。建议将中央财政资金支持农作物秸秆还田和离田两大领域，向支持农作物秸秆离田环节集中，发挥财政资金兜底作用。同时，充分考虑农业生产的周期性、季节性因素，建议在5月底之前下达项目和资金，为秸秆收储、还田以及项目建设预留充足时间。

3、政策引导打通秸秆综合利用 “最后一公里”。建议充分发挥财政资金导向作用，采取市场化运作为主、政府补助为辅的方式，加大对秸秆离田和综合利用的补助，引导社会资本参与秸秆收储和综合利用，实现秸秆综合利用的良性循环。

（三）进一步完善试点政策，实现精准扶持

1、在资金分配上，适当向粮食功能产区倾斜。充分考虑粮食主产区和产粮大县因素，在试点资金分配上对其予以倾斜，支持粮食主产区和产粮大县延长补贴链条，使政策更好地惠及种粮农民。同时，强化绩效评价结果运用，将绩效评价淘汰试点省的资金用于奖励其他试点省。

2、调整完善绩效考评指标设置。在绩效指标设置上，建议结合地理环境和地区因素，适当区分一般性指标和差异性指标（如平原地区与丘陵地区、粮食主产区与非主产区、经济发达地区与经济欠发达地区），增加指标代表性和可操作性。同时，调整和完善现有绩效评价指标，区分年度指标和验收阶段指标，规范和促进农作物秸秆综合利用政策绩效管理。如目标内容指标中，耕地土壤有机质含量指标无法取得当年度有效数据，应间隔2-3年采集数据对比为宜，并建议调整为验收阶段指标。又如经济效益指标中，农户平均节本增收5%目标实现受天气、环境因素影响较大，宜以统计部门的3年平均数为准，并建议调整为验收阶段指标。

3、打好政策“组合拳”。鼓励省级政府出台农作物秸秆综合利用政策，从金融、物价、用地、用电等方面给予支持，防止出现财政补助退出、秸秆综合利用停滞的现象，为财政补助政策最终退出做好准备。■

（作者单位：财政部驻江苏专员办）

[1]财政部，农业部.关于印发《中央财政农业资源及生态保护补助资金管理办法》的通知[EB/OL].（2014－06－09）.http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201406/ t20140625_1104152.html.

[2]农业部，财政部.关于开展农作物秸秆综合利用试点 促进耕地质量提升工作的通知[EB/OL].（2016－05－27）.http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201606/ t20160603_2311988.html.

（本栏目责任编辑：范红玉）