新时期南沙建设“城市副中心”发展战略思考

◎ 胡 刚 游 悦

新时期南沙建设“城市副中心”发展战略思考

◎ 胡 刚 游 悦

城市在一定时期应对接国家战略，集全市之力，重点建设一个新区域，尽快形成规模，带动全市经济社会转型升级。城市新区功能定位应该是综合性的，多元化功能才能形成人气，相互促进；新区建设不仅仅是建几条地铁，更重要的是要使新城区成为轨道交通枢纽，这样才能汇聚人流；新区不但要发展生产性第三产业，而且要大力发展生活性第三产业；新区还要形成独立的生产生活体系，产城融合，职住平衡。

双中心 多核心 网络化 城市副中心 南沙

一、问题的提出

2016年2月，国务院批复了广州市城市总体规划，将广州的城市性质提升为“广东省省会、国家历史文化名城，我国重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽”。这是国家赋予广州的城市定位，对广州城市发展提出了更高要求。中共广州市委十届九次全会中提出，要实现这一城市定位，就必须不断深化和提升城市发展战略，建设枢纽型网络城市。

建设枢纽型网络城市就是要着力建设国际航运、航空、科技创新三大战略枢纽，系统推进国铁、地铁、城轨、高快速路网建设，形成四面八方、四通八达的大交通网络体系；加强城市信息网络建设，强化国际信息枢纽功能；坚持开放发展，加强国际交流和区域合作，构建全球城市网络重要节点；发挥国家战略机遇叠加、区位优越、生态良好、制度创新等优势，加快建设广州南沙新区城市副中心；整合珠江沿岸优质资源，优化提升珠江两岸经济带、创新带和景观带；立足广州自然人文条件，塑造城市特色风貌，形成北部地区山体森林生态风貌、中部地区历史与现代交融都市风貌和南部地区滨海新城风貌。

枢纽型网络城市是广州商贸城市的升级版，是顺应经济社会发展新趋势的一次战略升级，符合广州地域阔广多样、历史悠久、文化多元、崇尚自由、市场经济发达、二三产业全面发展、行政主体多层次等特点。未来广州发展基本趋势是，更加面向全球、更加全面开放、更加信息化、更加生态化。通过枢纽型网络城市建设，进一步强化城市海陆空交通网络、信息网络、市场网络、产业网络、创新网络、人才网络，汇聚全球人流、物流、资金流、信息流、科技流，以开放促改革、促发展、促创新，巩固和提升国家重要中心城市地位。

广州建设枢纽型网络城市应包括以下四个层面，一是通过建设国际航运枢纽、国际航空枢纽、国际创新枢纽、高铁枢纽、信息枢纽，集聚国际国内人流、物流、资金流、信息流、科技流，推动城市加快发展。二是通过高铁、城轨、地铁，与大珠三角“9+2”城市建立快速便捷联系，汇聚珠三角世界级城市群各类资源。三是广佛都市区，相比北京、上海，广州有一大优势就是周边有一大帮“兄弟”，形成了成熟的大都市区。随着广州与周边城市交通对接基础设施大规模建设，一个人口超3000万的广佛都市区正在逐步形成，这是国内超过北京、上海唯一的一个比较成熟的大都市区。四是广州市域，实施全域城市化、网络化，以珠江水系为脉络，以十大火车站新建、扩建和改建为抓手，通过城轨、市域快轨、地铁、轻轨、有轨电车、BRT等大容量快速交通工具，把空港、海港、火车站、商业中心、行政中心、科教文卫中心、大型居住区相互连接起来，形成网络化互联互通。打破各自为政的困局和行政区划的局限，以城市功能为导向，提高轨道交通站点周边的开发强度，综合开发地上地下空间。

本文研究重点是枢纽型网络城市建设的第四个层面，聚焦于南沙建设城市副中心问题，即南沙如何从“港区”、“国家级新区”、“自贸区”等主要以产业功能为主新区， 向“城市副中心”转型升级。

二、建设南沙城市副中心顺应了广州城市发展趋势

具有2200多年历史的广州，改革开放前一直在广州大道西这边发展，改革开放后广州开始在广州大道东面开发建设，主要集中在天河区，形成了今天的天河体育中心、天河北、珠江新城，2000年以后开始向外围地区扩展，目前城市架构已在市域7400多平方公里上展开，一个现代化国际大都市呈现在世人眼前。

（一）从南方大厦到天河北

上世纪80年代到90年代初，位于沿江西路上的南方大厦，是广州当时的标志，人民南路、十三行商圈是当时广州城市最为核心的地区。1987年环市东逐渐发展起来，白云宾馆、花园酒店两所星级酒店的落成，友谊商店、世贸广场、广东国际大酒店等大型商业、商务项目建成开业，环市东—东风路迅速发展起来，成为商业气氛浓厚、总部企业云集、交通方便的商务集聚区。

2000年初，天河北开始飞速发展。九运会的举办，广州火车东站的开通完善，进一步促进天河北商务、商业、酒店业迅速崛起，中信广场成为当时广州新地标，大量金融保险机构、跨国公司总部、国内大型企业集团聚集，一个新的CBD初具雏形。

这一时期城市发展重心开始迁移，主要是向东，政治、文化中心还是在越秀区这一带。

（二）从珠江新城到“黄金三角”

珠江新城于1993年开始规划，2003年广州市完成规划修编，珠江新城CBD规划面积6.4平方公里，被定位为包括金融、贸易、商务、商业购物、行政办公、高端居住、文化活动等，集国际金融、贸易、商业、文娱、行政和居住等城市重要功能于一体。

2015年广州开始建设琶洲互联网创新集聚区，通过阿里、腾讯等十几家互联网领军企业的投资带动，迅速促进互联网产业链拓展延伸，形成了“互联网+”创新产业集群。随着琶洲新CBD的规划逐步落地，广州落地了一个超级区域——由琶洲、珠江新城和金融城共同组成的广州大CBD地区，即“黄金三角”，包括珠江新城、广州国际金融城、琶洲会展总部与互联网创新集聚区。

（三）从中心城区向外围四周扩展

为适应城市行政区划调整，《2000年版广州战略规划》确定了“拉开结构、建设新区、保护名城”的城市建设总体战略，采取了“东进、西联、南拓、北优”的空间拓展策略，开始向外拓展。到2007年，外拓战略为产业升级提供了大量土地，为经济的长远发展打下了基础。东部由于天河区东部和原黄埔区西部房地产开发的推进，大沙地已经纳入连绵的建成区范畴；南部由于番禺北部大学城建设，特别是华南板块房地产的开发，已经成为广州市民的通勤住宅区；北部由于白云机场的搬迁，城市结构优化获得新的机会；西部加强广佛都市生活圈的建设，金沙洲板块逐步成熟，带动了广州同西部周边城市的联系和协调发展。城市空间格局已经从“云山珠水”走向“山城田海”， 形成了城市产业空间北至花都、南至南沙、东至萝岗，南北跨度达到128公里，东西跨度达到43公里。

总之，在与北京、上海、深圳、杭州、成都、苏州等一、二线城市竞争中，广州目前需要集中建设一个新区，集聚创新要素，尽快形成规模，引领广州转型升级。新区建设不仅是城市用地面积扩大，更应是城市承接新经济核心要素的平台。

三、南沙在广州城市空间结构上定位

城市空间结构由单核向多核演变，国内外许多特大型城市的规划建设，都采取了发展副中心、建设网络化多核心城市的模式。广州通过网络城市的构建，逐步形成以珠江为脉络，以生态廊道相隔离，以高快速路和轨道交通互联互通的“双中心、哑铃状、多核心、网络化”开放式城市格局，南沙将成为广州主副式双中心的副中心和城市中轴线一端。

（一）城市中心

以“黄金三角”为核心，向北、向南、向东扩容，包括珠江新城、国际金融城、琶洲电商集聚区、火车东站、新中轴线南端功能区、黄埔临港商务中心。火车东站就在新中轴线北端，完全可以纳入到城市中心地区，从而使中心地区对外交通更加容易组织。黄埔临港商务区，靠近国际金融中心，可发展高端航运商务服务业。

（二）城市副中心

南沙被赋予了广州未来之城的期待，是广州未来核心和最具活力的区域，南沙副中心应包括明珠湾区块和庆盛区块两个区块。明珠湾区块的发展得天独厚，是未来发展最有前景的板块，也是粤港澳全面合作发展的核心区和先导区，重点发展总部经济、高端商务、金融服务、科技创新等。庆盛区块位于南沙最北端，靠近老城区，与广州新城一江之隔，是南沙与香港医疗、教育等高端第三产业合作重要平台，有地铁四号线等多条地铁相连，通过高铁，与深圳、香港、北京等重要城市快捷联系。

（三）城市中线轴

广州最早的一条城市中轴线，是现在的广东省财政厅，沿着北京路，一直到珠江边上的天字码头。而第二条中轴线，起自越秀山上的镇海楼，经过中山纪念堂、广州市政府、人民公园，再到珠江边上，这条中轴线的形成对广州现在城市格局起到了很大的影响。第三条中轴线，从火车东站开始，到中信大厦、天河体育中心、珠江新城海心沙，延伸到广州塔，现在仍然在建设南段，这条中轴线在亚运时候形成，广州城市形象一下了得到了提升。城市中轴线反映了城市取向，第一条和第二条中轴线，体现了封建时代官本位文化形态，从天河体育中心至珠江新城新中轴线，反映了现代商业主义文化趣味。当今广州应当打造四条空间发展中轴线，体现网络时代创新理念和生态主义文化特征。这条中轴线可依托于帽峰山脉，以中新知识城、科学城、生物岛、大学城、国际创新城、广州新城（含亚运城）、海鸥岛、南沙新区为轴线，最后通向大海。

（四）城市核心节点

机场、港口、火车站今后不但是交通枢纽，而且还是商业、商务中心和文化娱乐中心，成为一个城市综合性核心节点。根据现有商业中心和新规划调整的10大火车站枢纽，考虑下列11个为城市核心节点：

1.北京路核心节点。历史上一直是广州政治、文化中心，也是目前广州政治、医疗、基础教育和传统文化中心，商业零售业发达，创新创业活跃，是国内外知名的文化旅游目的地。

2.广州站核心节点。市区内最大火车站，引入高铁后，集高铁、城轨、地铁于一身，是广州重要商务、旅游、批发零售、文化娱乐、居住等方面重要节点。

3.白鹅潭核心节点。广佛之心，位于广州与佛山的几何中心，广佛同城合作示范区，历史文化街区，高端文化创意产业集聚区，广州高端商务区之一，正在打造西部客运枢纽。其中广钢新城是广州大型商住区，规划居住人口20万。

4.白云新城核心节点。广州重要商住区，高端服务业集聚区和总部经济集聚区，集航空总部、航空服务、商务展览等产业于一体，是广州航空枢纽的重要载体。

5.广州南站核心节点。广州主要的高铁枢纽，多条高铁、城轨和地铁交汇，泛珠三角地区的商务中心，医疗、体育、旅游集散地，广佛同城对接地。

6.白云机场核心节点。发展基于航空枢纽的总部经济、高科技产业、现代物流业、跨境电商、临空产业，空港配套服务和飞机维修等。

7.东部山水新城核心节点。广州东部科技创新主要区域，发展潜力无限。今后这里产业和人口会加速聚集，产城融合发展，成为国际一流科技园和科技创新中心。

8.广州东部交通枢纽核心节点。依托深莞穗城轨，新塘将成为珠三角城市群穗莞深港发展中轴线的重要节点。

9.增城站核心节点。包括荔城、石滩，开发建设增江“一江两岸三带”高端发展平台，推进增城中轴线规划建设，打造购物娱乐、金融服务、文化体验等平台。

10.番禺市桥核心节点。这里一直是番禺区中心，商业和人口集聚，经济发展达，已成为广州南部最大建成区。

11.从化街口核心节点。从化区中心，广州后花园，发展休闲度假、旅游业。

四、上海、北京和东京新区建设对南沙启示

作为一个人口规模达到1600万的综合性多元化大都市，广州应该向综合性千万级规模城市如纽约、东京、巴黎、上海、北京等看齐，特别是文化相近的东京，可作为国外对标城市。

（一）上海浦东新区开发建设

浦东开发始终作为国家战略，整体功能不断得到显著的提升，特别是上海建设国际金融中心、国际航运中心的核心要素，如陆家嘴金融城、外高桥港区、洋山深水港和浦东空港都聚集于浦东。浦东还荟萃了先进制造业、临港工业、高新技术产业、生产性服务业等现代产业要素。上海召开世博会，浦东作为其主场馆的所在地，在城市建设、城市管理、人文精神提升方面又有了很大进步。

上海浦东开发建设经验启示我们，城市在一定时期，应对接国家战略，集全市之力，重点建设一个新区域，尽快形成规模，带动全市经济社会发展，进而反哺老城区发展。更重要的是一个城市在发展过程中，必须选择一片新区，吸纳当时国内外最新最高端产业，这里相对阻力少，相对开放，容易成功，进而引领整个城市转型发展，提升城市竞争力，使城市再一次充满活力。

（二）北京通州城市副中心规划

作为北京城市副中心，未来从周边区县到副中心都会有轨道交通和高速公路连接，科技研发、文化娱乐等产业也需要发展。副中心在整个北京规划中的定位，以及与其它城区的功能关系重新梳理。北京通州新城从 “行政副中心”角色，正式转变更为“城市副中心”。

北京通州新区规划定位的转变过程，启示我们新区功能定位应该是综合性的，不能单打一，多元化功能才能形成人气，相互促进，推动发展，进而带动周边地区发展。行政中心搬迁，对新区形成将是一种有效推动。另外，新区容易采用城市建设新理念、新技术，如生态城市、智慧城市、海绵城市、地下综合管廊、建筑节能环保技术等等。

（三）东京新宿城市副中心建设

经过近30年的建设，新宿城市副中心已经在东京都的西部形成，成为以公务办公和娱乐功能为主的东京第一大副中心。综合交通枢纽是新宿城市副中心建设的前提，是新宿汇聚人气、有效承接主城部分职能和分担主城服务功能的基础条件，多条轨道交通的交叉往往是城市副中心成长的首要推动力。新宿在产业空间布局上，避免单纯地发展生产性服务业或者商业服务业，而是将生产性服务业和生活性服务业两者有机结合。

新宿建设城市副中心给我们的启示是：合理规划并执行到位，交通先行并精心设计，政府作用与市场机制充分结合，生产性服务和生活性服务协调发展，土地供应始终瞄准定位，科研人才充分保障。我国大城市服务中心的建设应科学编制发展规划、重视轨道交通建设、依托地方优势、合理确定功能定位、有效发挥市场作用机制并勿需结合国情市场。

（四）对广州开发建设南沙启示

城市在一定时期，需集全市之力，争取国家和省支持，集中力量建设一个新区域，尽快形成规模，通过发展新兴产业，引领城市转型升级。新区开发建设首先要建立便捷发达的轨道交通枢纽；应疏解中心城区功能，承担城市一到二个主要职能；新区功能定位应该是综合性的，生活性服务业和生产性服务业应结合，发展文化娱乐功能是集聚新区人气有效手段；新区要形成独立的生产生活体系，产城融合，职住平衡，人们就地工作和生活。建设热闹的传统商业街能够起到事半功倍的作用。要形成自身辐射区域，并带动区域的发展，起到副中心作用。

五、加快南沙城市副中心建设实施对策

要重点建设南沙综合交通枢纽，建设航运物流枢纽，拓展国际航运通道，将南沙建成珠三角的核心交通枢纽，重点完善新区各片区之间的交通网络。南沙从以产业功能为主向“城市副中心”升级，需要强化三个方面的功能：一是承担城市部分主要功能，二是对周边形成一定的辐射力，三是形成相对完整的经济发展和社会服务功能。

（一）构建高端高质高新现代产业体系

南沙不仅要集散有形商品，还应主动参与生产要素在国际间的配置，成为世界性生产活动综合资源配置中心之一。通过建立信息网络为基础的国际化综合物流园区，加快形成装卸、运输、仓储、分拨、交易、加工、展示、信息处理、金融服务、货运代理、船舶代理等服务功能，逐步成为国内外主要服务贸易企业和中介机构总部所在地、国内外重要的博览展示和商业信息中心、国内外贸业的管理中心和批发中心、国内外商业资本运作的管理控制中心，成为国内外金融、贸易、交通等企业向南中国扩散业务的重要基地以及珠江流域最重要的商品物资集散地。

（二）发展成为香港高端服务延伸地

香港目前最希望其高端第三产业向内地拓展市场，如高等教育、法律、医疗、检测、设计等等，而广州最具比较优势的行业是高等教育、医疗、传媒、岭南文化、体育等，因此双方可强强联手，广州让出部分市场，引进香港的医疗、高校等高端第三产业，带来文化教育卫生体制创新，推动社会改革和建设，再次成为新一轮改革开放的排头兵。南沙可成为香港高端服务业延伸地、港人及华人居住的后花园、内地科教文体卫制度创新地。

南沙应加快庆盛枢纽区块发展，这里地处高铁站，更靠近广州，与深港联系也方便，可成为南沙另一个起步区。庆盛枢纽区块共8平方公里，是国际教育和医疗合作试验区，有利于发展教育培训、健康医疗等产业，可率先探索在教育、医疗等领域对港澳和国际深度开放。庆盛作为未来南沙新区的区域性交通枢纽，将成为高铁、地铁、公交的换乘枢纽，从庆盛站出发，20分钟直达深圳北站，到香港只需30分钟，与广州市中心区、深圳，甚至珠三角、港澳地区等其他区域快速连接。

（三）建设（南沙+虎门）组合城市

南沙与虎门地处环珠江口的顶端，一江两岸，气势宏伟，两地如果联合起来发展，则可形成珠三角一个大都市区，成为穗莞一体化的结合点。广州—东莞—深圳一香港是珠三角城市群的中轴线，广州和东莞都同处于珠三角的发展轴线上，两市接壤区域土地资源丰富，发展潜力强劲，无论是广州沿珠江的南拓运动，还是东莞向珠江的西进运动，都预示着狮子洋两岸将成为未来两市经济社会发展新的增长点。

南沙和虎门形成组合城市，可使两地优势互补、资源整合、功能协调，形成聚集效应。组合城市指两个或两个以上城市的建成区在空间上相近或相连，形成了一个集中与分散相结合的都市地区，空间结构呈多中心格局，日常人流往来密切，商品和要素跨市流动成本低，市民工作、生活和居住如同一个城市，城市之间建立了协商、对话、沟通、交流等多层次的合作平台及协调机构，在行政管理上相互独立的城市“集合体”。其主要有以下两方面特征：

第一，在行政管理上保持各个城市的独立性，确保每个城市的地位平等，克服了大城市“吃掉”小城市的威胁，体现了合作而非合并、组合而不兼并的原则。

第二，建立了“以存量资源为载体，以增量资源合作为重点，存量不变、增量合作”的机制。各城市对各自行政区划范围内原有资源进行自行管理，在兼顾各方城市意愿的基础上自行决定区域内事务，此为“存量保持”。在道路交通、环境保护、住房文化、教育、医疗、娱乐等诸多方面城市之间可实行合作共建，按比例出资，实现“增量共建共享”，从而实现互利互惠的双赢局面，公平、合理地分配城市间经济、社会资源增益。

总之，两市组合后可以形成空间集聚、产业集群、功能集成的城市一体化格局，获得1+1>2效果。

（四）强化凝聚力和辐射力

南沙应注重生活性服务业等配套产业的发展，避免单纯地发展生产性服务业，要将二者有机结合。副中心不仅要吸引人们在此工作，还要吸引人们留下来居住和生活，避免成为“空城”。通过产业与人口的融合发展，完善文化、娱乐、生活等基础配套设施，建设高品质的住宅、绿地、公园，优化生态环境，充分体现滨海城市风貌，提供优质的教育、医疗资源等，为人们营造良好的工作和生活空间，为副中心的发展注入持续的动力和活力。南沙作为广州新区，发展目标要高于目前中心城区，一个产城融合、具有产业支撑与配套保障，生产性服务业与生活性服务业协同发展的新区才能逐步形成为城市副中心。

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Strategic Thoughts on Building Nansha into a Subcenter City in the New Period

Hu Gang, You Yue

A city should, in a certain period, undertake the national strategy of building up a new zone of scale as soon as possible to drive the city’s economic and social transformation and upgrade. The functions of the new zone should be comprehensively orientated, since diversified functions can bring popularity and interactions. Besides introducing a few metro lines, it is more important to establish a new rail transit hub to attract inflow of people. The new zone should also develop the tertiary industry for both production and living purposes in order to form an independent system aiming at work-life balance.

double center; multi-core; networked; subcentre city; Nansha

F299.27

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.01.008

胡刚，暨南大学公共管理学院教授、中国城市规划学会委员，研究方向为城市规划和治理。游悦，暨南大学公共管理学院研究生，研究方向为土地资源管理。

（责任编辑：李钧）